Судья: Бондарь М.В. дело № 33а-2863/2023

УИД 58RS0026-01-2023-000030-09

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

10 августа 2023 года город Пенза

Судебная коллегия по административным делам Пензенского областного суда в составе:

председательствующего Смирновой Л.А.,

судей Мартыновой Е.А., Николаевой Л.В.,

при ведении протокола помощником судьи Макеевой В.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании в здании Пензенского областного суда по докладу судьи Мартыновой Е.А. административное дело № 2а-106/2023 по апелляционной жалобе администрации города Никольска Никольского района Пензенской области на решение Никольского районного суда Пензенской области от 3 мая 2023 года, которым постановлено:

Административные исковые требования прокурора Никольского района Пензенской области в интересах неопределенного круга лиц к администрации города Никольска Никольского района Пензенской области о признании незаконным бездействия и понуждении к совершению определенных действий удовлетворить.

Признать незаконным бездействие муниципального образования - город Никольск Никольского района Пензенской области в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области, выразившееся в неисполнении мероприятий по созданию и содержанию на территории муниципального образования <адрес> в целях гражданской обороны запасов продовольственных, медицинских, иных средств исходя из потребности муниципального образования.

Обязать муниципальное образование - город Никольск Никольского района Пензенской области в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области устранить допущенные нарушения путём организации и осуществления мероприятий по созданию и содержанию на территории муниципального образования <адрес> в целях гражданской обороны запасов продовольственных, медицинских, иных средств исходя из потребности муниципального образования в течение 6 месяцев со дня вступления в законную силу судебного решения.

Проверив материалы дела, заслушав объяснения представителя прокурора Никольского района Пензенской области Бычковой Н.Н., судебная коллегия

установил а:

прокурор Никольского района Пензенской области обратился в суд с административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов неопределённого круга лиц, указав, что им была проведена проверка соблюдения требований законодательства о гражданской обороне. По мнению прокурора, администрацией города Никольска Никольского района Пензенской области в нарушение положений пункта 23 статьи 14 Закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ), пункта 6 части 2 статьи 8 Федерального закона от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее – Федеральный закон № 28-ФЗ), пунктов 3 – 5 постановления Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 года № 379 «О накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств» (далее – постановление №) не определены номенклатура и объём запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, не созданы такие запасы, что нарушает права неопределённого круга лиц, проживающих на территории муниципального образования.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, в соответствии со статьёй 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре», статьёй 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), прокурор Никольского района Пензенской области с учётом изменения предмета иска просил признать незаконным бездействие муниципального образования город Никольск Никольского района Пензенской области в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области, выразившееся в невыполнении мероприятий по созданию и содержанию на территории муниципального образования <адрес> в целях гражданской обороны запасов продовольственных, медицинских, иных средств исходя из потребностей муниципального образования и обязать муниципальное образование город Никольск Никольского района Пензенской области в лице администрации города Никольска Никольского района Пензенской области устранить допущенные нарушения путём организации и осуществления мероприятий по созданию и содержанию на территории муниципального образования <адрес> в целях гражданской обороны запасов продовольственных, медицинских, иных средств исходя из потребностей муниципального образования в течение 6 месяцев со дня вступления в законную силу судебного решения.

Никольский районный суд Пензенской области 3 мая 2023 года постановил решение об удовлетворении требований прокурора Никольского района Пензенской области.

В апелляционной жалобе администрация города Никольска Никольского района Пензенской области просит решение Никольского районного суда Пензенской области от 3 мая 2023 года отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении требований прокурора Никольского района Пензенской области.

Представитель административного ответчика полагает, что требования прокурора фактически сводятся к понуждению органа местного самоуправления принять или дополнить нормативный акт, в связи с чем в силу статьи 10 Конституции Российской Федерации суд не вправе был принимать решение об удовлетворении административного искового заявления. Также представитель считает, что администрация города Никольска Никольского района Пензенской области является ненадлежащим ответчиком, поскольку на основании статьи 29 Устава города Никольска Никольского района Пензенской области, утверждённого решением Собрания представителей города Никольска Никольского района Пензенской области от 25 апреля 2011 года № 236-52/5 (далее – Устав), она не наделена правом принимать нормативные правовые акты. СП, уполномоченное уставом муниципального образования принимать нормативные правовые акты, к участию в деле не было привлечено.

По мнению представителя административного ответчика указанные в решении суда правовые нормы не устанавливают обязанность органа местного самоуправления в целях гражданской обороны по созданию запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Представитель административного ответчика администрации города Никольска Никольского района Пензенской области в судебное заседание не явился, о времени и месте рассмотрения дела извещён надлежащим образом, о причинах неявки не сообщил.

Представитель прокурора Никольского района Пензенской области Бычкова Н.Н. в судебном заседании с доводами апелляционной жалобы не согласилась.

Представители заинтересованных лиц – администрации Никольского района Пензенской области, Министерства жилищно-коммунального хозяйства и гражданской защиты населения Пензенской области, Главного управления МЧС России по Пензенской области, Правительства Пензенской области, Министерства здравоохранения Пензенской области, Собрания представителей Никольского района Пензенской области в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения дела извещены, о причинах неявки не известили.

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которыми неявка надлежаще извещенного лица в суд свидетельствует об отказе от реализации права на непосредственное участие в разбирательстве, а поэтому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, обсудив доводы апелляционной жалобы, проверив материалы дела, судебная коллегия не находит оснований к отмене решения, исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решения, действия (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решение, действие (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Исходя из положений статьи 1 Федерального закона № 28-ФЗ гражданской обороной признаётся система мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Мероприятиями по гражданской обороне считаются организационные и специальные действия, осуществляемые в области гражданской обороны в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Организация и осуществление мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера относится к вопросам местного значения городского поселения (пункт 23 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ).

Удовлетворяя требования прокурора, суд пришёл к выводу о том, что администрацией города Никольска Никольского района Пензенской области допущено незаконное бездействие, поскольку ею не выполнены мероприятия, предусмотренные Федеральным законом № 28-ФЗ в области гражданской обороны, по создания и содержанию на территории муниципального образования <адрес> запасов продовольственных, медицинских и иных средств исходя из потребности муниципального образования, в связи с чем в целях восстановления нарушенных прав неопределённого круга лиц возложил на административного ответчика обязанность провести данные мероприятия в течение шести месяцев после вступления решения суда в законную силу.

Судебная коллегия соглашается с данным выводом суда первой инстанции, поскольку он основан на нормах материального права и подтверждён собранными в судебном заседании доказательствами.

К основным задачам в области гражданской обороны относится первоочередное жизнеобеспечение населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера (статья 2 Федерального закона № 28-ФЗ).

К числу основных мероприятий по гражданской обороне, осуществляемых в целях решения задач, связанных с первоочередным жизнеобеспечением населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, относится создание и поддержание в постоянной готовности к использованию по предназначению запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (пункт 13 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 года № 804).

Частью 2 статьи 8 Федерального закона № 28-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно в пределах границ муниципальных образований проводят мероприятия по гражданской обороне, разрабатывают и реализовывают планы гражданской обороны и защиты населения, создают и содержат в целях гражданской обороны запасы продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств.

Финансовое обеспечение вышеуказанных мероприятий, в том числе создание и содержание в целях гражданской обороны запасов продовольствия, медицинских средств индивидуальной защиты и иных средств, вменено на законодательном уровне в компетенцию органов местного самоуправления, что следует из положений части 3 статьи 18 Федерального закона № 28-ФЗ.

Подпунктом «б» пункта 6 Положения о накоплении, хранении и использовании в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 27 апреля 2000 года № 379, также как и Федеральным законом № 28-ФЗ создание запасов и определение их номенклатуры и объёмов исходя из потребности отнесено к компетенции органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в целях первоочередного жизнеобеспечения населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Устава город Никольск Никольского района Пензенской области является муниципальным образованием со статусом городского поселения (л.д. 15), в связи с чем органы местного самоуправления этого муниципального образования обязаны решать вопросы местного значения городского поселения, в том числе по организации и осуществлению мероприятий по территориальной обороне и гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, указанные в пункте 23 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ.

Постановлением администрации города Никольска Никольского района Пензенской области от 18 декабря 2017 года № 472 утверждено Положение об организации и ведении гражданской обороны в городе Никольск Никольского района Пензенской области, пункт 6 и подпункт 14.7 пункта 14 которого предусматривают, что администрация города Никольска Никольского района Пензенской области в целях решения задач в области гражданской обороны по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера создаёт и содержит запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств, планирует и осуществляет мероприятия по гражданской обороне.

При таких обстоятельствах районный суд пришёл к обоснованному выводу о том, что администрация города Никольска Никольского района Пензенской области обязана планировать и осуществлять мероприятия в целях решения задач в области гражданской обороны по первоочередному жизнеобеспечению населения, пострадавшего при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, в том числе создавать и содержать запасы материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств.

Довод апелляционной жалобы административного ответчика о том, что создание запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств в целях гражданской обороны является правом органа местного самоуправления муниципального образования следует признать ошибочным. Нормы Федерального закона № 28-ФЗ, определяющие компетенцию органов местного самоуправления и мероприятия, которые должны быть проведены в целях гражданской обороны, вопреки доводам представителя администрации города Никольска Никольского района Пензенской области, не являются рекомендацией и носят обязательный характер.

Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащимся в Постановлении от 28 июня 2022 года № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделёнными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (пункт 5).

Поскольку административным ответчиком не было представлено доказательств выполнения мероприятий в целях выполнения задач гражданской обороны по созданию и содержанию запасов продовольственных, медицинских и иных средств и нормативно не обоснован отказ от их проведения вопреки положениям части 11 статьи 226 КАС РФ, районный суд обоснованно признал незаконным оспариваемое бездействие администрации города Никольска Никольского района Пензенской области и удовлетворил требования прокурора.

Оспариваемое прокурором бездействие органа местного самоуправления создаёт угрозу нормального жизнеобеспечения населения муниципального образования в случае или вследствие военного конфликта, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, нарушая права неопределённого круга лиц.

Избранный судом способ восстановления нарушенных прав неопределённого круга лиц является соразмерным допущенному нарушению. Данных, свидетельствующих о том, что срок, в течение которого административным ответчиком должны быть проведены мероприятия по созданию и содержанию запасов продовольственных, медицинских и иных средств на территории муниципального образования, является неразумным или недостаточным, не установлено. В случае невозможности завершения этих мероприятий в срок, указанный в решении суда, администрация города Никольска Никольского района Пензенской области вправе в соответствии со статьёй 189 КАС РФ обратиться в суд с заявлением об отсрочке исполнения решения суда.

Довод апелляционной жалобы о том, что требования прокурора фактически сводятся к понуждению органа местного самоуправления принять или дополнить нормативный акт, в связи с чем в силу статьи 10 Конституции Российской Федерации суд не вправе был принимать решение об удовлетворении административного искового заявления, не основан на обстоятельствах дела. Требования прокурора направлены на понуждение административного ответчика к проведению отнесённых к его компетенции мероприятий в области гражданской обороны по созданию и содержанию запасов продовольственных, медицинских и иных средств на территории муниципального образования.

Вопреки доводу апелляционной жалобы СП, являющееся представительным органом местного самоуправления муниципального образования, не наделено полномочиями по проведения спорных мероприятий в области гражданской обороны. Вопрос о правах и обязанностях этого органа местного самоуправления в обжалуемом решении не разрешался. Поэтому непривлечение этого органа к участию в деле в силу положений статьи 310 КАС РФ не может являться основанием к отмене судебного решения.

Решение суда первой инстанции, по мнению судебной коллегии, является законным и обоснованным, нарушений норм материального и процессуального права, приведших к неверному исходу дела, судом не допущено, выводы суда соответствуют установленным по делу обстоятельствам и подтверждены имеющимися в деле доказательствами, которым судом в соответствии со статьёй 84 КАС РФ дана надлежащая оценка.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правильность выводов суда, направлены на их переоценку и не содержат предусмотренных статьёй 310 КАС РФ оснований к отмене решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определил а:

решение Никольского районного суда Пензенской области от 3 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Никольска Никольского района Пензенской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Первый кассационный суд общей юрисдикции (г. Саратов) через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня его вступления в законную силу.

Апелляционное определение в окончательной форме изготовлено 11 августа 2023 года.

Председательствующий

Судьи