Решение по делу № 2-4331/2022 от 09.11.2022 - об обязании произвести финансирование, строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>.

Дело № 2а-4331/2022

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

09 ноября 2022 года г. Хабаровск

Центральный районный суд г. Хабаровска в составе:

Председательствующего судьи Ким Ю.В.,

при секретаре Харченко В.А.,

с участием помощника прокурора г. Хабаровска Потаревой С.В., представителей административных ответчиков ФИО1, ФИО2, представителя заинтересованного лица ФИО3,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора города Хабаровска к администрации г. Хабаровска, Правительству Хабаровского края об обязании произвести финансирование, строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>,

установил:

Прокурор города Хабаровска обратился в суд с административным иском к администрации г. Хабаровска, Правительству Хабаровского края об обязании произвести финансирование, строительство объектов дорожной сети в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>. В обоснование заявленных требований указав, что прокуратурой города проведена проверка по факту отсутствия инфраструктуры на участках, предоставленных для улучшения жилищных условий многодетным семьям в границах <адрес> – <адрес> – <адрес>. В соответствии с Законом Хабаровского края от 29.07.2015 № 104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае» уполномоченными органами гражданам, имеющих трех и более детей предоставлены земельные участки: <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>, что постановлением администрации города от 29.10.2021 № 4212 (с изм. от 04.03.2022 №748) объект капитального строительства «Строительство автомобильной дороги в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес> адресных инвестиционных проектов с лимитами на 2023 год 6 000 тыс. руб., на 2024 год - 6 000 тыс. руб. Таким образом, за счет бюджета города будет выполнена разработка проектно-сметной документации. Строительно-монтажные работы возможны после решения вопроса по финансированию объекта. Строительство данных объектов обеспечит 117 земельных участков, выданных многодетным семьям, транспортной инфраструктурой. Однако, в 2013 году при рассмотрении вопросов финансирования строительства инженерной инфраструктуры необходимо было учитывать Приказ Минрегиона России от 09.09.2013 № 372 «Об утверждении методических рекомендаций субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей». На основании пункта 37 Методических рекомендаций, субъектам Российской Федерации рекомендовано учитывать, что: «в соответствии с требованиями подпунктов 24 и 29 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета). Обязанность по организации и обеспечению земельных участков объектами инженерной инфраструктуры в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации обязанность по разработке комплекса мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе, возложена на Правительство Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам, органы государственной власти субъекта обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе Бюджетном кодексе Российской Федерации. Правительством Хабаровского края финансирование из краевого бюджета на комплексное освоение и развитие территорий в целях жилищного строительства администрации города Хабаровска не произведено, в связи с чем строительство объектов дорожной сети в границах <адрес> не ведется, в результате чего нарушаются права многодетных семей, поскольку отсутствие дорог не позволяет начать строительство жилья. Просит обязать Правительство Хабаровского края произвести финансирование администрации города Хабаровска в целях строительства объекта дорожной сети в границах <адрес> – <адрес> – <адрес>; обязать администрацию города Хабаровска построить объект дорожной сети в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>, в пределах предоставленного финансирования.

В ходе судебного разбирательства административным истцом уточнены административные исковые требования, просит обязать Правительство Хабаровского края произвести финансирование администрации <адрес> в целях строительства автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>; обязать администрацию г. Хабаровска произвести строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>, в пределах предоставленного финансирования.

Определением суда от ДД.ММ.ГГГГ к участию в деле в качестве соответчиков привлечены министерство строительства Хабаровского края, министерство финансов Хабаровского края.

В судебном заседании представитель административного истца помощник прокурора г. Хабаровска Потарева С.В. административные исковые требования с учетом уточнения поддержала по доводам, изложенным в административном иске.

Представитель административного ответчика администрации г. Хабаровска ФИО1 в судебном заседании административные исковые требования не признал по доводам, изложенным в возражениях на административный иск, согласно которым административное исковое заявление подлежит оставлению без рассмотрения, поскольку в силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд. Вместе с тем, круг лиц (граждан, имеющих трех и более детей), которым в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес> были предоставлены земельные участки, является определенным. При защите прокурором прав конкретного лица (лиц) доказывание уважительности причин невозможности самостоятельного обращения гражданина (граждан) в суд возложено на прокурора, выступающего административным истцом. Однако в нарушение положений ч. 1 ст. 39 КАС РФ в материалах дела отсутствуют доказательства, свидетельствующие о том, что граждане, имеющие трех и более детей, которым в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес> были предоставлены земельные участки, по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не могут самостоятельно обратиться в суд. Наделение указанных граждан статусом «многодетные» не свидетельствует о невозможности самостоятельного обращения данных граждан в суд в целях защиты своих прав. Также следует отметить, что в материалах дела отсутствуют какие-либо сведения, как подтверждающие, что данные лица обращались в прокуратуру или иные органы по вопросу обеспеченности инфраструктурой предоставленных им в качестве меры социальной поддержки земельных участков, так и подтверждающие осведомленность указанных лиц об обращении прокурора с настоящим заявлением в суд. В настоящее время вопросы предоставления земельных участков многодетным гражданам на территории Хабаровского края регламентируются Законом Хабаровского края от 29.07.2015 № 104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае», Постановлением Правительства Хабаровского края от 08.12.2015 № 424-пр «Об утверждении Перечня документов, подтверждающих право граждан на приобретение земельного участка в аренду без проведения торгов и в собственность бесплатно на территории Хабаровского края, и Порядка распределения земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, в целях предоставления в собственность бесплатно». Как следует из преамбулы названного Закона, данный правовой акт в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации регулирует земельные отношения в Хабаровском крае (далее - край) в пределах компетенции органов государственной власти края. В соответствии с пунктом 24 части 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), в том числе за счет предоставления субвенций местным бюджетам для выплаты социальных пособий, а также для возмещения расходов муниципальных образований в связи с предоставлением законами субъекта Российской Федерации льгот отдельным категориям граждан. При этом, Конституция Российской Федерации, провозглашая Российскую Федерацию социальным государством (статья 7, часть 1) относит установление гарантий социальной защиты к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт «ж» части 1) и при этом не определяет конкретные способы, условия и объемы предоставления такой защиты тем или иным категориям граждан. В соответствии с пунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется в случае предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Органами государственной власти субъектов Российской Федерации может быть предусмотрено требование о том, что такие граждане должны состоять на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях или у таких граждан имеются основания для постановки их на данный учет, а также установлена возможность предоставления таким гражданам с их согласия иных мер социальной поддержки по обеспечению жилыми помещениями взамен предоставления им земельного участка в собственность бесплатно. Исходя из изложенного, предоставление земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, является мерой социальной поддержки и относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В соответствии с частью 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. В статье 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон о местном самоуправлении) предусмотрена возможность передачи законом субъекта Российской Федерации отдельных государственных полномочий на осуществление органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов (городских округов с внутригородским делением), если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо, если данные полномочия имеют определенный срок действия, на срок действия этих полномочий (часть 2 статьи 19 Закона о местном самоуправлении). Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов (часть 5 статьи 19 Закона о местном самоуправлении). С учетом правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной, в частности, в Определении от 09.11.2017 № 2516-0, Постановлении от 17 июня 2004 года N 12-П; определении от 12 апреля 2005 года № 142-0, от 13 июня 2006 года № 194-0, от 2 ноября 2006 года № 540-0 и от 10 октября 2013 года № 1591-0, невозможность органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом Российской Федерации, влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135. Согласно указанным положения БК РФ в целях осуществления органами местного самоуправления полномочий субъекта РФ финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований осуществляется за счет и в пределах межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации в форме дотаций, субсидий, субвенций местным бюджетам. Вопреки указанным требованиям, Правительством Хабаровского края не разработан и не утвержден правовой механизм, предусматривающий компенсацию расходов бюджета городского округа «Город Хабаровск» по соблюдению требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, в случаях, установленных Законом Хабаровского края от 29.07.2015 № 104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае». Исходя из изложенного, возложение на администрацию города Хабаровска обязанности по строительству объектов транспортной инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих трех и более детей, без одновременного возложения на Правительство Хабаровского края обязанности обеспечить финансирование связанных с таким строительством расходов, повлечет нарушение конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления.

Представитель административного ответчика Правительства Хабаровского края ФИО2 в судебном заседании административные исковые требования не признала по доводам, изложенным в возражениях на административный иск, согласно которым прокурор, в силу ст. 39 Кодекса административного судопроизводства РФ, не правомочен на подачу рассматриваемого административного искового заявления. Прокурор, вопреки требованиям процессуального законодательства указал абстрактно о защищаемых им правах неопределенного круга лиц - многодетных семей. Является необоснованным утверждение прокурора о том, что административный иск предъявлен в интересах неопределенного круга лиц. Прокурор просит возложить обязанность на Правительство края по осуществлению финансирования расходных обязательств администрации <адрес> в целях строительства объекта дорожной сети в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>, где расположены земельные участки, предоставленные многодетным семьям. Круг этих лиц, то есть граждан, определен подпунктом 6 ст. 39.5 Земельного кодекса РФ, Законом края от 29.07.2015 № 104 "О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае". Кроме того, прокурором не предоставлено доказательств, подтверждающих невозможность самостоятельного обращения в суд собственников земельных участков по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам. Из просительной части административного иска следует, что заявлены требования имущественного характера об осуществлении Правительством края финансирования администрации г. Хабаровска. Таким образом в контексте ст. 353 КАС РФ, ст. 13 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" Правительство края выступает должником, а администрация г. Хабаровска, которой должен быть перечислен межбюджетный трансферт в рамках исполнения решения - взыскателем. Согласно ст. 152 Бюджетного кодекса РФ бюджетные средства могут перечисляться только участникам бюджетного процесса. Статья 52 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Составление проекта местного бюджета и исполнение местного бюджета, осуществляют органы местного самоуправления. В соответствии с разъяснениями п. 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.06.2008 № 11 "О подготовке гражданских дел к судебному разбирательству" участие лица, в том или ином процессуальном статусе определяется материально-правовым интересом. Определяя состав участников, суд должен произвести анализ правоотношений и установить конкретных носителей этих прав и обязанностей. Исходя их этих же положений законодательства, а также ст. 38 КАС РФ, администрация г. Хабаровска должна иметь процессуальный статус административного истца, а не административного ответчика, как указал прокурор в административном иске. Статья 39 КАС РФ не наделяет прокурора правом на обращение в суд в интересах органа местного самоуправления. Более того, это прямо запрещено ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 17.01.1992 "О прокуратуре РФ". У Правительства края в силу закона отсутствуют полномочия по осуществлению дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, расположенных в границах городского округа "Город Хабаровск". В силу прямого указания закона автомобильные дороги местного значения в границах городского округа относятся к объектам муниципальной собственности городского округа "Город Хабаровск" и необходимы для реализации полномочий города Хабаровска по осуществлению организации дорожной деятельности. В силу принципа самостоятельного осуществления полномочий органами местного самоуправления, организация и обеспечение строительства объектов дорожной сети к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям, находится в компетенции администрации г. Хабаровска (ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ, пп. "з" ч. 1 ст. 1 Федерального закона № 184-ФЗ). Основан на неправильном толковании норм закона довод прокурора о том, что обеспечение строительства объекта дорожной сети к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям, должно осуществляться органами исполнительной власти субъекта РФ в порядке реализации полномочий, установленных п.п. 24 ч.2 ст. 26.3. Федерального закона № 184-ФЗ. Из Федерального закона № 184-ФЗ, названного законодательства, не следует, что обеспечение строительства объекта дорожной сети к земельным участкам, предоставленным многодетным семьям в собственность бесплатно, является мерой социальной поддержки, как указывает прокурор в административном иске. Основан на неправильном применении норм закона довод прокурора о том, что полномочия органа исполнительной власти субъекта РФ по строительству объектов инфраструктуры к земельным участкам многодетных, установлены в пп. 29 ч.2 ст. 26.3. Федерального закона № 184-ФЗ. Местные дороги находятся в муниципальной, а не государственной, собственности (ч. 9 ст. 6 Федерального закона № 257-ФЗ). Полномочия органов государственной власти края в сфере реализации государственной инвестиционной политики в крае, меры, виды и формы краевой государственной поддержки, условия ее предоставления субъектам инвестиционной деятельности, регулируются Законом Хабаровского края от 23.11.2011 № 130 "О государственной инвестиционной политике в Хабаровском крае". Участие органов местного самоуправления в реализации краевых адресных инвестиционных проектах носит заявительный характер и осуществляется в форме предоставления органом исполнительной власти края субсидии на цели, определенные Постановлением № 95-пр (пп. 2.2. Порядка КАПП), среди которых строительство объектов дорожной сети к земельным участкам многодетных не предусмотрено, поскольку предоставление субсидии в порядке софинансирования на эти цели регулируется государственной программой края "Развитие жилищного строительства в Хабаровском крае", утвержденной постановлением Правительства края от 22.06.2012 № 205-пр (далее - Приложение № 12 к программе, Порядок № 12 соответственно). Требование прокурора об обязании Правительства края осуществить софинансирование расходных обязательств администрации г. Хабаровска в целях строительства объекта дорожной сети в границах указанных улиц, заявлены вопреки положениям бюджетного законодательства и законодательства о самостоятельности и недопустимости вмешательства в компетенцию органа государственной власти (ст. 10 Конституции РФ, пп. "ж" ч. 1 ст.1 Федерального закона № 184-ФЗ). С учетом отсутствия установленной законом обязанности органа исполнительной власти субъекта РФ по обеспечению строительства объектов дорожной сети к земельным участкам многодетных семей, названные факты подтверждают отсутствие бездействия со стороны Минстроя края и министерства финансов края в части выделения бюджетных ассигнований краевого бюджета на предоставление субсидий муниципальным образованиям. Прокурор, требуя осуществить финансирование, вторгаясь в вопросы административно-хозяйственной деятельности органов государственной власти, размер бюджетных средств, в соответствии с п. 11 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 19.12.2003 № 23 "О судебном решении" и ст. 140 Гражданского кодекса РФ, в рублевом выражении не указывает. Прокурор не вправе требовать, как от Правительства края, так и от других органов исполнительной власти края предоставить финансирование на проведение каких-либо мероприятий. В силу положений ст. 8 БК РФ установление и исполнение расходных обязательств субъекта Российской Федерации относятся к бюджетным полномочиям названного публично-правового образования. При этом органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе самостоятельно определять направления расходования денежных средств своего бюджета (ст. 31 БК РФ). Таким образом, заявляя требования об обязании профинансировать, прокурор вмешивается в административно-хозяйственную деятельность органов законодательной и исполнительной власти края, в нарушение пп. 10 ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 414-ФЗ (определение Верховного Суда Российской Федерации от 29.05.2020 № 81-КГ20-1). Требование прокурора в административном иске о возложении на администрацию г. Хабаровска обязанности по строительству объектов дорожной сети не содержит сведений о том, какие конкретно объекты должно быть построены.

В судебном заседании представитель административного ответчика министерства финансов Хабаровского края ФИО3 исковые требования не признала по доводам, изложенным в возражениях на иск, из которых следует, что на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения. В соответствии со статьей 34 Федерального закона № 257-ФЗ дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется за счет средств местных бюджетов, иных предусмотренных законодательством Российской Федерации источников финансирования. К полномочиям же органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон № 184-ФЗ) отнесено решение вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения. Кроме того, согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации. В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета. Строительство автомобильной дороги в границах ул. <адрес> в Перечень адресных инвестиционных проектов города Хабаровска, утвержденный постановлением администрации города Хабаровска от 29 октября 2021 г. № 4212, источником финансирование определен местный бюджет. То есть включение строительства объекта дорожной сети в Перечень адресных инвестиционных проектов города Хабаровска еще раз подтверждает обязанность финансирования строительства из бюджета городского округа "Город Хабаровск". Из вышеизложенного следует, что полномочия и расходные обязательства между органами местного самоуправления и субъектами РФ в сфере дорожной деятельности четко разграничены. И даже если бюджетных ассигнований для строительства объекта дорожной сети оказалось недостаточно, это не может служить основанием для возложения обязанности по финансированию строительства автодороги на органы власти Хабаровского края. В административном исковом заявлении прокурор города Хабаровска не указал в какой форме должен быть представлен межбюджетный трансферт и в каком порядке. Министерство финансов Хабаровского края является ненадлежащим административным ответчиком.

В судебное заседание административный ответчик министерство строительства Хабаровского края своего представителя не направил, о месте и времени судебного разбирательства извещен надлежащим образом.

В соответствии с ст. 150 КАС РФ административное дело рассмотрено в отсутствие не явившихся лиц, участвующих в деле.

Выслушав представителя административного истца, представителей административных ответчиков, исследовав и оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующим выводам.

Судом установлено и следует из материалов дела, решениями министерства имущества Хабаровского края и администрации г. Хабаровска в 2018-2019 годах в границах улиц Краснодарская, Фермерская, Корфовская и Выборгская были предоставлены 117 земельных участков в собственность гражданам, имеющим трех и более детей, что подтверждается перечнем соответствующих граждан и выписками из ЕГРН в отношении земельных участков.

Прокуратурой города Хабаровска была проведена проверка по факту отсутствия инфраструктуры на участках, предоставленных для улучшения жилищных условий многодетным семьям в границах улиц <адрес> в <адрес>, в результате которой установлено, что территория не обеспечена внутриквартальными проездами, что затрудняет возможность освоения земельных участков.

Таким образом, с момента предоставления многодетным семьям земельных участков в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес> для строительства на них жилых домов (предоставлены в 2018-2019 годах) и до даты обращения прокурора с указанным иском (ДД.ММ.ГГГГ) земельные участки не обеспечены необходимой, применительно к условиям населенного пункта города Хабаровска дорожной инфраструктурой. В связи с чем, отсутствует возможность осуществления индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенными жилыми объектами.

В соответствии с подпунктом 6 статьи 39.5 Земельного кодекса Российской Федерации предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в том числе, гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законом Хабаровского края от 29.07.2015 № 104 «О регулировании земельных отношений в Хабаровском крае» определены случаи и порядок бесплатного предоставления в собственность многодетным семьям земельных участков на территории Хабаровского края, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для индивидуального жилищного строительства.

В целях бесплатного предоставления в собственность многодетным семьям земельных участков уполномоченный орган в пределах своей компетенции утверждает перечень земельных участков, предназначенных для бесплатного предоставления в собственность.

Согласно Методическим рекомендациям субъектам Российской Федерации по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 9 сентября 2013 г. № 372, земельный участок предоставляется при наличии транспортной доступности, обеспеченности объектами социальной и инженерной инфраструктуры, экологической обстановки, имея в виду отсутствие на земельном участке зон охраны производственных и особенно опасных производственных объектов (в том числе магистральных трубопроводов, шумового воздействия аэропортов и т.п.), других критериев, обусловленных целями предоставления земельных участков многодетным семьям.

Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 600 "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг" Правительству Российской Федерации совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписано: разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные полномочия муниципального образования закреплены также в статье 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В части 1 статьи 37 Федеральный закон № 131-ФЗ предусмотрено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Под дорожной деятельностью понимается деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 Федерального закона № 257-ФЗ).

Согласно положениям статей 34 и 37 Федерального закона № 131-ФЗ местная администрация является постоянно действующим исполнительно распорядительным органом местного самоуправления муниципального образования, наделенным уставом полномочиями по решению вопросов местного значения, входит в структуру органов местного самоуправления наряду с представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования, контрольно-счетным органом муниципального образования, а также иными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления, предусмотренными уставом муниципального образования и обладающими собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В силу пункта 5 части 1 статьи 9 Устава городского округа "Город Хабаровск" (принят решением Хабаровской городской Думы от 13 июля 2004 г. № 509) к вопросам местного значения города Хабаровска относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Хабаровска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест).

Таким образом, действующим законодательством предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по организации на территории городского округа обеспечения жителей инженерной инфраструктурой.

При этом использование земельного участка для целей индивидуального жилищного строительства зависит от возможности подключения домов к сетям инженерно-технического обеспечения и соответственно возможность реализации многодетными гражданами меры социальной поддержки по обеспечению жильем возникает только при условии исполнения муниципальным образованием обязанности по созданию необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктуры.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 9 ноября 2017 года N 2516-О, органы местного самоуправления при определении земельных участков для предоставления в установленных субъектом Российской Федерации случаях в собственность гражданам, имеющим трех и более детей (а равно в иных случаях реализации в такой форме государственной поддержки семей, имеющих детей), должны исходить из оснащенности такого земельного участка объектами необходимой инфраструктуры, организация которой возложена, в частности, на органы местного самоуправления городских округов положениями пунктов 4, 5 части 1 статьи 16 Федерального закона № 131-ФЗ.

В системе действующего на уровне Российской Федерации законодательного регулирования не установлен специальный порядок обеспечения объектами инфраструктуры земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, при их предоставлении в собственность гражданам бесплатно в качестве одной из мер государственной поддержки семей, имеющих детей.

Вместе с тем, как указано Конституционным Судом Российской Федерации, поскольку же земельные участки предоставляются для индивидуального жилищного строительства, подлежит учету нормативное регулирование застройки городских и сельских поселений, которое должно осуществляться в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации и основанными на его положениях актами территориального планирования, а также документами градостроительного зонирования - правилами землепользования и застройки, включающим в себя градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 данного Кодекса).

В части 5 статьи 26 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что реализация генерального плана поселения, генерального плана городского округа осуществляется путем выполнения мероприятий, которые предусмотрены программами, утвержденными местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа и реализуемыми за счет средств местного бюджета, или нормативными правовыми актами местной администрации поселения, местной администрации городского округа, или в установленном местной администрацией поселения, местной администрацией городского округа порядке решениями главных распорядителей средств местного бюджета, программами комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, городских округов, программами комплексного развития социальной инфраструктуры поселений, городских округов и (при наличии) инвестиционными программами организаций коммунального комплекса.

Постановлением администрации г. Хабаровска от 04.03.2022 № 748 внесены изменения в постановление администрации г. Хабаровска от 29.10.2021 № 4212 «Об утверждении Перечня адресных инвестиционных проектов города Хабаровска на 2022 год и плановый период 2023 – 2024 годов».

В Перечень адресных инвестиционных проектов <адрес> на 2022 года и плановый период 2023 – 2024 годов, включено строительство автомобильной дороги в границах <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>.

Таким образом, поскольку предоставленные земельные участки относятся к зоне застройки, расположенной в границах муниципального образования, обеспечение данных земельных участков всеми необходимыми объектами инфраструктуры должно производиться местной администрацией в рамках соответствующих программ, с использованием в случае необходимости субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем, суд не может признать обоснованным требование прокурора о возложении обязанности на Правительство Хабаровского края осуществить финансирование администрации г. Хабаровска для строительства автомобильных дорог в границах улиц Краснодарской – Фермерской – Корфовской - Выборгской.

К полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), подпунктом 11 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" отнесено решение вопроса осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения.

Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.

В бюджетах субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона № 184-ФЗ, и расходных обязательств субъектов Российской Федерации, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Строительство автомобильной дороги в границах <адрес> адресных инвестиционных проектов города Хабаровска, утвержденный постановлением администрации города Хабаровска от 29 октября 2021 г. № 4212, источником финансирование определен местный бюджет.

Пунктом 1.1 Порядка формирования и мониторинга реализации перечня адресных инвестиционных проектов, утверждённого распоряжением администрации города Хабаровска от 10 июля 2012 г. № 197-р, предусмотрено, что адресный инвестиционный проект - инвестиционный проект, предусматривающий финансирование из бюджета городского округа "Город Хабаровск" объектов капитального строительства (реконструкции, технического перевооружения) муниципальной собственности и (или) осуществление на территории городского округа "Город Хабаровск" иных капитальных вложений.

То есть включение строительства объекта дорожной сети в Перечень адресных инвестиционных проектов города Хабаровска подтверждает обязанность финансирования строительства из бюджета городского округа "Город Хабаровск".

Таким образом, полномочия и расходные обязательства между органами местного самоуправления и субъектами Российской Федерации в сфере дорожной деятельности четко разграничены.

Статьей 31 БК РФ установлено право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов.

В соответствии со статьей 6 БК РФ межбюджетные трансферты - средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно абзацу пять пункта 1 статьи 85 БК РФ расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии со статьей 135 БК РФ межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам предоставляются в форме: дотаций местным бюджетам; субсидий местным бюджетам; субвенций местным бюджетам для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных межбюджетных трансфертов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации.

Под субсидиями местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам муниципальных образований в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения (пункт 1 статьи 139 БК РФ).

Пунктом 3 статьи 139 БК РФ предусмотрено, что правила, устанавливающие общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования субъектом Российской Федерации (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования, устанавливаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Под софинансированием понимается совместное финансирование расходных обязательств муниципального образования субъектом Российской Федерации в объеме, предусмотренном нормативно-правовым актом субъекта Российской Федерации.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 22 июня 2012 г. № 205-пр "Об утверждении государственной программы Хабаровского края "Развитие жилищного строительства в Хабаровском крае" утвержден порядок предоставления из краевого бюджета субсидий бюджетам муниципальных образований края на софинансирование расходных обязательств муниципальных образований края на комплексное развитие территорий края в целях жилищного строительства.

Согласно подпункту 3 пункта 1.2 Порядка № 205-пр целью предоставления субсидии на комплексное развитие территорий является оказание финансовой поддержки муниципальным образованиям края на софинансирование расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления муниципальных образований края по вопросам местного значения по реализации мероприятий по комплексному развитию территорий, включая строительство автомобильных дорог к территориям, на которых предоставляются (предоставлены) земельные участки многодетным семьям, включая архитектурно-строительное проектирование и инженерные изыскания для подготовки проектной документации на строительство автомобильных дорог на территориях, на которых предоставляются (предоставлены) земельные участки многодетным семьям.

Из разделов 4 и 5 Порядка № 205-пр следует, что субсидии на комплексное развитие территорий предоставляются по результатам конкурсного отбора, в соответствии с рейтингом в порядке убывания в пределах бюджетных ассигнований.

Постановлением Правительства Хабаровского края от 7 мая 2019 г. № 181- пр "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Хабаровского края" утвержден Порядок формирования, предоставления и распределения субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Хабаровского края.

Порядок № 181-пр устанавливает общие требования к формированию, предоставлению и распределению субсидий из краевого бюджета бюджетам муниципальных образований Хабаровского края, а также порядок определения и установления предельного уровня софинансирования из краевого бюджета (в процентах) объема расходного обязательства муниципального образования края (пункт 1).

Согласно абзацу четвертому пункта 2 Порядка № 181-пр распределение субсидий по результатам отбора, осуществленного на конкурсной основе, утверждается законом о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период и (или) принятыми в соответствии с ним распоряжениями Правительства края, если иное не установлено нормативными правовыми актами Российской Федерации и соглашениями о предоставлении из федерального бюджета краевому бюджету межбюджетных трансфертов.

Распоряжением Правительства Хабаровского края от 13 июля 2021 г. № 594-рп утвержден предельный уровень софинансирования расходных обязательств городского округа "Город Хабаровск" - 60 %.

Таким образом, оказание финансовой поддержки муниципальным образованиям края на софинансирование их расходных обязательств имеет заявительный порядок и является правом, а не обязанностью Хабаровского края, а также то, что субсидии не являются безусловно гарантированными выплатами из краевого бюджета в пользу бюджета муниципальных образований, а подлежат выплате при соблюдении определенных условий.

Кроме того, неполучение субсидии из краевого бюджета не влияет на обязанность муниципального образования исполнять самостоятельно свои расходные обязательства за счет средств местного бюджета.

Доводы представителя администрации г. Хабаровска о предоставлении земельных участков указанной категории граждан министерством имущества Хабаровского края, порождает обязанность Правительства Хабаровского края по обеспечению инфраструктурой указанные земельные участки, суд находит не состоятельными в силу приведенных норм права. Кроме того, формирование земельных участков в границах муниципального образования в целях предоставления гражданам, имеющим трех и более детей, осуществлено администрацией г. Хабаровска.

Таким образом, требования прокурора к Правительству Хабаровского края и его структурным подразделения министерству строительства Хабаровского края, министерству финансов Хабаровского края, суд признает необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Доводы административных ответчиков о наличии оснований для оставления настоящего административного иска без рассмотрения, суд находит не состоятельными поскольку, земельные участки были предоставлены в целях исполнения обязанности по социальной поддержке многодетных семей, относящихся к наиболее уязвимой и незащищенной социальной группе населения. Кроме того, из 117 земельных участков, предоставленных гражданам, имеющим трех и более детей как мера социальной поддержки по обеспечению жилым помещением, большая часть земельных участков в период с 2018-2019 годов по настоящее время была отчуждена, в связи с чем, круг лиц, в защиту которых на сегодняшний день выступает прокурор не определен. Таким образом, предусмотренное ст. 39 КАС РФ право прокурора на обращение в суд с настоящим иском обоснованно реализовано, оснований для оставления иска без рассмотрения суд не усматривает.

Руководствуясь ст.ст.175-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования прокурора города Хабаровска к администрации г. Хабаровска, об обязании произвести строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>, – удовлетворить.

Обязать администрацию <адрес> произвести строительство автомобильных дорог на внутриквартальных территориях общего пользования, ограниченных <адрес> – <адрес> – <адрес> – <адрес>.

В удовлетворении остальной части административных исковых требований отказать.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Хабаровский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме, с подачей жалобы через Центральный районный суд г. Хабаровска.

Судья Ю.В. Ким

Мотивированное решение составлено 23.11.2022.