Дело № 33а-2164/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
г. Курган 16 августа 2023 г.
Судебная коллегия по административным делам Курганского областного суда в составе:
председательствующего Пшеничникова Д.В.
судей Менщикова С.Н., Менщиковой М.В.
при секретаре Кычевой Е.О.
рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» на решение Курганского городского суда <адрес> от 21 апреля 2023 г. по административному делу № по административному исковому заявлению прокурора Варгашинского района <адрес> в интересах неопределённого круга лиц к Государственному бюджетному учреждению <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» о признании бездействия незаконным и возложении обязанности.
Заслушав доклад судьи Пшеничникова Д.В., пояснения представителя ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» С.А., помощника прокурора прокуратуры <...> области Р.О., судебная коллегия
установила:
прокурор Варгашинского района <адрес> в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с административным исковым заявлением к Государственному бюджетному учреждению <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» (далее ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>», Учреждение), с учетом измененных требований просил признать незаконным бездействие ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>», выразившееся в непринятии мер по поддержанию объекта гражданской обороны, расположенного по адресу: <адрес>, в состоянии постоянной готовности к использованию; возложить на административного ответчика обязанность осуществить отделку основных и вспомогательных помещений объекта гражданской обороны, расположенного по адресу: <адрес>, в соответствии с назначением помещений, без оштукатуривания потолков, стен и перегородок, устройства подвесных потолков, облицовки стен и перегородок керамической плиткой, в срок до 1 декабря 2024 г.
В обоснование измененного административного иска прокурор указывал, что в ходе проведенной прокуратурой проверки деятельности административного ответчика установлено, что в защитном учреждении в нарушение требований п.п. 5.2.7, 13.4 СП 88.13330.2014 «Защитные сооружения гражданской обороны» Актуализированная редакция СНиП II-11-77*», утвержденных приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 18 февраля 2014г. № 59/пр и действовавших до 30 июня 2022г., облицовка стен и перегородок осуществлена с использованием керамической плитки, для внутренней отделки применены горючие материалы; по данному факту внесено представление об устранении нарушений закона, которое рассмотрено и удовлетворено, при этом до настоящего времени нарушения в полном объеме не устранены.
Судом постановлено решение об удовлетворении административного иска прокурора.
С постановленным судом решением не согласно ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>», которое в апелляционной жалобе просит отменить решение суда первой инстанции, производство по административному делу прекратить.
Выражает несогласие с выводами суда о противоправном бездействии Учреждения, полагая, что последним принимаются все зависящие от него меры по надлежащему содержанию убежища в соответствии с требованиями законодательства о гражданской обороне; указывает, что отделка помещений убежища будет осуществлена в рамках планируемой реконструкции убежища согласно разработанной проектно-сметной документации, в связи с чем считает, что у суда отсутствовала необходимость возложения на Учреждение обязанности по устранению выявленных нарушений, исполнение которой повлечет неэффективное расходование бюджетных средств на проведение ремонта помещений, которые впоследствии будут подвергнуты реконструкции.
Также обращает внимание суда апелляционной инстанции на то, что прокурор обратился в интересах неопределенного круга лиц, хотя фактически интересантом по делу выступает конкретное лицо - Правительство <адрес>, которое участвовало в рассмотрении административного дела в качестве заинтересованного лица и о нарушении своих прав не заявляло.
В возражениях относительно доводов жалобы прокурор, участвующий в рассмотрении дела, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Учреждения без удовлетворения.
В отзыве на апелляционную жалобу Правительство <адрес> поддерживает доводы апелляционной жалобы, полагая, что суд первой инстанции, привлекая к участию в деле Правительство <адрес> в качестве заинтересованного лица, тем самым определил круг лиц, в интересах которых прокурором в действительности подано административное исковое заявление. При этом прокурором не представлено сведений и доказательств, подтверждающих невозможность самостоятельной защиты Правительством <адрес> своих прав и законных интересов в случае, если бы последние в действительности были нарушены. Также полагает недоказанным установленный судом факт бездействия со стороны Учреждения по непринятию мер к содержанию убежища в соответствии с требованиями действующего законодательства.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» С.А., действующий на основании доверенности, доводы апелляционной жалобы поддержал, дополнительно пояснив, что прилегающая к убежищу территория огорожена, поддержание функционирования систем и коммуникаций здания осуществляется без нахождения в нем людей, в настоящее время разработка проектно-сметной документации по реконструкции сооружения завершена, от планов по реконструкции убежища Учреждение не отказывается.
Помощник прокурора прокуратуры <адрес> Р.О. по доверенности полагал решение суда законным и обоснованным, апелляционную жалобу Учреждения не подлежащей удовлетворению.
Представитель заинтересованного лица Правительства <адрес> в заседание судебной коллегии не явился, о месте и времени рассмотрения административного дела извещен своевременно и надлежаще посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте Курганского областного суда в сети «Интернет».
В соответствии со ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия по административным делам полагает возможным рассмотреть дело по апелляционной жалобе в отсутствие неявившихся лиц, явка которых не признана обязательной.
Заслушав пояснения представителей сторон, изучив доводы апелляционной жалобы, проверив письменные материалы дела, судебная коллегия приходит к следующему.
В соответствии с положениями ст. 39 КАС РФ правом оспаривания бездействия органов власти и их должностных лиц наделен соответствующий прокурор в случаях, когда противоправное бездействие затрагивает интересы граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно разъяснениям, данным в п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается … уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме.
Задачи, правовые основы их осуществления и полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны определяются положениями Федерального закона от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» (далее также Закон о гражданской обороне).
Организация и ведение гражданской обороны - системы мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера - являются одними из важнейших функций государства, составными частями оборонного строительства, обеспечения безопасности государства (статья 1, пункт 1 статьи 4 Закона о гражданской обороне).
К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности, отнесено создание, реконструкция и поддержание в состоянии постоянной готовности к использованию технических систем управления гражданской обороны, систем оповещения населения, защитных сооружений и других объектов гражданской обороны (часть 1 статьи 8 Закон о гражданской обороне).
В соответствии с пунктами 2, 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 1999г. № 1309, к объектам гражданской обороны, в частности, относятся противорадиационные укрытия – защитные сооружения гражданской обороны, предназначенные для защиты укрываемых от воздействия ионизирующих излучений при радиоактивном заражении (загрязнении) местности и допускающие непрерывное пребывание в нем укрываемых в течение нормативного времени.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления на соответствующих территориях в мирное время создают, сохраняют существующие объекты гражданской обороны и поддерживают их в состоянии постоянной готовности к использованию.
Как установлено судом первой инстанции и подтверждается материалами административного дела, проведенной прокуратурой Варгашинского района <адрес> в феврале 2022г. совместно с отделом надзорной деятельности и профилактической работы по Белозерскому и Варгашинскому районам Управления надзорной деятельности и профилактической работы ГУ МЧС России по <адрес> проверкой при обследовании защитного сооружения гражданской обороны - противорадиационного укрытия по <адрес>, выявлен ряд нарушений в деятельности ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>», а именно, внутренняя отделка помещений сооружения не соответствовала предписаниям строительных норм и правил (в отделке потолков, стен и перегородок, облицовке стен и перегородок использованы горючие материалы, штукатурка и керамическая плитка), а также утвержденных приказом МЧС России от 15 декабря 2002г. № 583 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны (в части отсутствия необходимой служебной документации).
Защитное сооружение по адресу: <адрес> распоряжением Департамента имущественных и земельных отношений <адрес> от 3 апреля 2012г. №-р передано ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» и с 4 июля 2012г. принадлежит последнему на праве оперативного управления.
В этой связи прокурором 30 июня 2022 г. в адрес генерального директора ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» внесено представление об устранении нарушений закона, которое 26 июля 2022г. Учреждением рассмотрено, о чем сообщено прокурору.
По представленной прокурору информации от 8 февраля 2023 г., ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» проведены работы по исключению горючих материалов в отделке помещений защитного сооружения, также сообщено о подготовке к разработке проектно-сметной документации по реконструкции сооружения.
Полагая, что выявленные нарушения устранены не в полном объеме, а именно, в отделке помещений убежища сохранено использование штукатурки и керамической плитки, прокурор обратился в суд с настоящим административным иском, полагая (в измененном административном иске), что неустранение выявленных нарушений создает предпосылки для возникновения нештатных ситуаций и препятствует реализации задач в области гражданской обороны.
Разрешая административный спор и удовлетворяя требования прокурора, суд первой инстанции исходил из доказанности факта незаконного бездействия ответчика, а также из того, что неисполнение ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» требований закона по поддержанию объекта гражданской обороны в состоянии постоянной готовности к использованию влечет нарушение прав неопределенного круга лиц.
Судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводами суда в данной части, исходя из следующего.
В соответствии с Уставом государственного бюджетного учреждения <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>», утвержденным постановлением Правительства <адрес> от 9 июня 2009г. №, предметом и целями деятельности создаваемого Учреждения является обеспечение деятельности Губернатора <адрес> и Правительства <адрес>,… в том числе материально-техническое, транспортное, хозяйственное, бытовое, содержание и эксплуатация помещений, зданий, строений, сооружений, инженерного оборудования, коммуникаций, служебного автомобильного транспорта и иного имущества, необходимых для деятельности Губернатора <адрес> и Правительства <адрес> (п. 9 Устава).
К основным целям деятельности Учреждения, в числе прочих, относится обеспечение функционирования убежища гражданской обороны Правительства <адрес>, организация мер по обеспечению сохранности имущества, необходимого для функционирования убежища гражданской обороны Правительства <адрес> (п.10 Устава).
При этом, финансовое обеспечение выполнения Учреждением государственного задания осуществляется в виде субсидий из областного бюджета с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за Учреждением собственником или приобретенного Учреждением за счет средств, выделенных ему представителем Учредителя на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки (п. 22 Устава).
Учреждение осуществляет операции с поступающими ему в соответствии с законодательством Российской Федерации средствами через лицевые счета, открываемые в территориальном органе Федерального казначейства в порядке, установленном законодательством (п. 25 Устава).
Защитное сооружение гражданской обороны вместимостью 400 чел., расположено на территории запасного пункта управления Правительства <...> по <адрес> и предназначено для нужд аппарата Правительства <...>, которое входит в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации - <адрес> (ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 2021г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», ст. 97-1 Устава <адрес>).
Правительство <адрес>, как орган государственной власти субъекта Российской Федерации в единой системе публичной власти в Российской Федерации, осуществляет в конституционно установленных пределах свои полномочия и несет предусмотренную законодательством Российской Федерации ответственность, а также обеспечивает соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам принимаемых (принятых) ими конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов и осуществляемой ими деятельности (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 21 декабря 2021г. № 414-ФЗ).
С учетом приведенных выше положений законодательства и Устава административного ответчика, поддержание Учреждением в состоянии постоянной готовности объекта гражданской обороны, предназначенного для обеспечения безопасности сотрудников Правительства <адрес> в условиях функционирования органа исполнительной власти субъекта на запасном пункте управления в <адрес>, возможно отнести к осуществлению Учреждением определенных публичных полномочий в интересах неопределенного круга лиц, целью которых выступает обеспечение нормальной деятельности на территории <адрес> органа публичной власти в чрезвычайных условиях.
Непринятие Учреждением должных мер к обеспечению постоянной готовности спорного объекта ставит под угрозу безопасное функционирование органа государственной власти в условиях чрезвычайной ситуации, свидетельствует о противоправном бездействии Учреждения, что давало прокурору основания для обращения с настоящим административным иском в интересах неопределенного круга лиц, а суду – основания для рассмотрения административного иска прокурора по правилам гл. 22 Кодекса административного судопроизводства.
В данном случае обращение прокурора с административным иском преследовало защиту интересов неопределенного круга лиц – не только сотрудников Правительства <адрес>, как непосредственных возможных «пользователей» убежищем, но в целом интересов населения, проживающего на территории <адрес>, в отношении которой Правительством <адрес>, осуществляется реализация полномочий органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
В этой связи судебная коллегия не соглашается с доводами апеллянта и заинтересованного лица о защите прокурором интересов конкретного лица – Правительства <адрес>, о чем последнее не заявляло, поскольку в данном конкретном административном деле предметом заявленных прокурором требований выступают не материальные интересы лица, обусловленные техническим содержанием имущества, а в целом интересы общества и государства, заключающиеся в обеспечении гарантированного (безопасного) функционирования органа публичной власти в условиях чрезвычайных ситуаций.
Несоответствие отделки помещений, в части наличия штукатурки и керамической плитки на поверхности ограждающих конструкций (потолков, стен, перегородок) требованиям пункта 5.2.7 «СП 88.13330.2022. Свод правил. Защитные сооружения гражданской обороны. СНиП 11-11-77*», утвержденных приказом Минстроя России от 21.12.2022 № 1101/пр доказана представленными в дело доказательствами и по существу не оспаривалось административным ответчиком.
Соглашаясь решением суда первой инстанции в части признания незаконным бездействия Учреждения, выразившегося в непринятии должных мер по поддержанию объекта гражданской обороны в состоянии постоянной готовности, судебная коллегия полагает необходимым решение городского суда в остальной части изменить, исключив производство работ по отделке помещений объекта, обязанность проведения которых в срок до 1 декабря 2024 г. судом возложена на Учреждение.
Судебная коллегия при этом исходит из следующего.
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 227 КАС РФ в случае удовлетворения полностью или в части заявленных требований суд в резолютивной части решения по административному делу об оспаривании решения, действия (бездействия) указывает на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца и на срок устранения таких нарушений лишь при необходимости принятия административным ответчиком каких-либо решений, совершения каких-либо действий в целях устранения нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца либо препятствий к их осуществлению.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ, данным в Постановлении от 28 июня 2022г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», суд вправе ограничиться признанием оспоренного решения, действия (бездействия) незаконным без возложения на наделенные публичными полномочиями орган или лицо определенных обязанностей в случае, когда путем такого признания достигается защита нарушенного права, свободы, законного интереса (пункт 26 постановления).
Возлагая на административного ответчика обязанность производства отделочных работ, целью которых является удаление из элементов отделки помещений объекта штукатурки и керамической плитки (и, как следствие, последующее восстановление отделки этих же помещений в соответствии с их назначением), судом первой инстанции оставлено без внимания, что спорный объект планируется к реконструкции, о чем в суде первой инстанции заявляли представители Учреждения и Правительства <адрес>.
Согласно заключенному на аукционе государственному контракту от 17 апреля 2023 г. (цена контракта составила 560516,66 руб.) определен исполнитель по разработке проектно-сметной документации на проведение реконструкции защищенного подземного сооружения по адресу: <адрес>.
Проектно-сметная документация предусматривает реконструкцию убежища с ремонтом стен и потолков, полов, заменой дверей, ремонтом (заменой) систем отопления, вентиляции, электроснабжения, водоснабжения и канализации, систем пожарной сигнализации и оповещения людей при пожаре, систем внутреннего пожаротушения, монтажом систем телефонизации, интернета, видеонаблюдения.
В этой ситуации возложение судом на административного ответчика обязанности производства внутренних отделочных работ помещений объекта, который впоследствии планируется реконструировать, с неизбежностью повлечет неоправданную разумной необходимостью потерю затраченных на такое мероприятие бюджетных средств.
При этом, согласно данным в суде апелляционной инстанции пояснениям представителя ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>», содержание закрепленного за Учреждением объекта по адресу: <адрес> осуществляется в поддерживающем режиме ограниченным персоналом, внутренние помещения убежища не используются в режиме повседневной деятельности.
О том, что на территории <адрес> существует реальная угроза возникновения чрезвычайной ситуации, потребующая от Правительства <адрес> его перемещения на запасной пункт управления в <адрес>, с размещением в спорном противорадиационном укрытии гражданских служащих, прокурор в административном иске не ссылался, доказательств этому материалы дела не содержат.
Учитывая изложенное, возложение судом на Учреждение обязанности по осуществлению отделки основных и вспомогательных помещений объекта гражданской обороны, расположенного по адресу: <адрес>, в соответствии с назначением помещений, без оштукатуривания потолков, стен и перегородок, устройства подвесных потолков, облицовки стен и перегородок керамической плиткой в преддверии предстоящей реконструкции объекта гражданской защиты, судебной коллегией признается излишним, искажающим задачи и смысл административного судопроизводства, установленные статьей 3 КАС РФ.
Руководствуясь ст.ст. 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Курганского городского суда <адрес> от 21 апреля 2023 г. изменить, исключив из мотивировочной и резолютивной части решения указание о возложении на ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» обязанности осуществить отделку основных и вспомогательных помещений объекта гражданской обороны, расположенного по адресу: <адрес>, в соответствии с назначением помещений, без оштукатуривания потолков, стен и перегородок, устройства подвесных потолков, облицовки стен и перегородок керамической плиткой в срок до 1 декабря 2024 г.
В остальной части решение Курганского городского суда <адрес> от 21 апреля 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу ГБУ <адрес> «Управление по обеспечению деятельности Правительства <адрес>» – без удовлетворения.
Судебные акты могут быть обжалованы в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы, представления через Курганский городской суд <адрес>.
В полном объеме апелляционное определение изготовлено 25 августа 2023 г.
Председательствующий
Судьи: