№ 3а-250/2023

42OS0000-01-2023-000152-88

РЕШЕНИЕ

именем Российской Федерации

Кемеровский областной суд

в составе председательствующего судьи Киклевич С.В.,

при секретаре Альбек Ю.С.,

с участием прокурора Фроловой Т.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Кемерово

«27» апреля 2023 года

административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 о признании нормативного правового акта недействующим в части

УСТАНОВИЛ:

19 мая 2022 года Правительством Кемеровской области - Кузбасса принято постановление № 310 «Об установлении в 2022 году случаев утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, изменений в генеральные планы, правила землепользования и застройки, проекты планировки территории, проекты межевания территории без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний» (далее также – Постановление № 310).

Постановление № 310 опубликовано на официальном сайте «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области – Кузбасса» http://bulleten-kuzbass.ru/, 20 мая 2022года, официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/, 24 мая 2022 года.

В вышеуказанное постановление были внесены изменения, в том числе в части изложения его заголовка - «Об установлении в 2022 и 2023 годах случаев утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, изменений в генеральные планы, правила землепользования и застройки, проекты планировки территории, проекты межевания территории без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний», создавшие его действующую редакцию.

Подпункт 6 пункта 1 Постановления № 310 к числу случаев, при которых в 2022 и 2023 годах генеральные планы, правила землепользования и застройки, проекты планировки территории, проекты межевания территории, изменения в генеральные планы, правила землепользования и застройки, проекты планировки территории, проекты межевания территории подлежат утверждению без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний, относит утверждение изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований в части установления или изменения территориальных зон в связи с изменением соответствующих функциональных зон генеральных планов муниципальных образований.

ФИО1 обратился в Кемеровский областной суд с административным исковым заявлением в котором просит признать недействующим Постановление № 310 в вышеуказанной части как противоречащее Градостроительному кодексу Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Закону Кемеровской области - Кузбасса «О Правительстве Кемеровской области - Кузбасса и иных исполнительных органах Кемеровской области – Кузбасса».

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, на котором произвел строительство индивидуального жилого дома. Причиной приобретения земельного участка являлось его нахождение, как и нахождение соседних земельных участков, в территориальной зоне ЖЗ 5-1 перечня территориальных зон, с градостроительными регламентами запрещающими большой процент застройки земельных участков, строительство в целях ведения садоводства и промышленности, строительство складов. В связи с внесением постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 27 декабря 2022 № 878 изменений в Правила землепользования и застройки Шерегешского городского поселения Таштагольского муниципального района Кемеровской области – Кузбасса, прилегающий к земельному участку административного истца участок был отнесен к зоне ЖЗ 5 перечня территориальных зон, градостроительные регламенты которой не имеют вышеуказанных ограничений, что позволило на данном участке осуществлять соответствующее строительство, которое привело и далее будет приводить к ухудшению условий проживания истца. На основании оспариваемого Постановления № 310 внесение изменений в Правила землепользования и застройки Шерегешского городского поселения произошло без проведения обязательных публичных слушаний, что не позволило административному истцу повлиять на их принятие, тем самым нарушив его права.

Административный истец ФИО1 в судебное заседание не явился, извещен надлежащим образом.

Представители административного истца ФИО2, ФИО3, действующие на основании доверенности от 16 ноября 2022 года, требования доверителя поддержали.

Представители административного ответчика Правительства Кемеровской области - Кузбасса ФИО4, ФИО5, действующие на основании доверенностей от 21 февраля 2023 года и от 3 апреля 2023 года, иск полагали не подлежащим удовлетворению.

Выслушав лиц, участвующих в деле, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Фроловой Т.Е., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленных требований отказать, суд приходит к следующему.

В соответствии с требованиями части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются (часть 7 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации). При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи в полном объеме.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации). К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Федеральным законом от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлены особенности при осуществлении градостроительной деятельности в 2022 и 2023 годах.

Пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» установлено, что нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, могут быть установлены случаи утверждения проектов генеральных планов, проектов правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, проектов, предусматривающих внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний.

Таким образом федеральный законодатель делегировал, в том числе, субъектам Российской Федерации в лице их высших исполнительных органов государственной власти, полномочия самостоятельно устанавливать случаи, при которых по проектам перечисленных документов общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся.

Высшим исполнительным органом государственной власти Кемеровской области – Кузбасса является Правительство Кемеровской области – Кузбасса, осуществляющее полномочия, установленные федеральными законами, Уставом Кемеровской области - Кузбасса, законами Кемеровской области - Кузбасса, соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, а также установленные нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, предусматривающими передачу осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации отдельных полномочий федеральных органов исполнительной власти. (статьи 9, 32 Устава Кемеровской области – Кузбасса).

На основании пункта 3 статьи 10 закона Кемеровской области от 09 марта 2005 года № 43-ОЗ «О Правительстве Кемеровской области – Кузбасса», действовавшего по 21 сентября 2022 года, Правительство Кемеровской области - Кузбасса наделено полномочием по изданию постановлений, распоряжений и обеспечению их исполнения. Акты, имеющие нормативный правовой характер, издаются в форме постановлений Правительства Кемеровской области – Кузбасса, подписываются председателем Правительства Кемеровской области - Кузбасса либо лицом, исполняющим его обязанности в соответствии с пунктом 4 статьи 7 настоящего Закона (пункты 4, 6 статьи 10 указанного Закона).

Правительство Кемеровской области - Кузбасса в установленном им порядке осуществляет свою деятельность в форме открытых и закрытых заседаний, а также путем принятия решений без созыва заседаний, в том числе путем письменного согласования проектов правовых актов (пункта 1 статьи 9 закона Кемеровской области от 09 марта 2005 года № 43-ОЗ «О Правительстве Кемеровской области – Кузбасса»).

Датой официального опубликования постановления Правительства Кемеровской области - Кузбасса считается дата первой публикации его текста в одном из источников официального опубликования, установленных постановлением Правительства Кемеровской области – Кузбасса (пункт 8 статьи 10 закона Кемеровской области от 09 марта 2005 года № 43-ОЗ «О Правительстве Кемеровской области – Кузбасса»).

В связи с принятием 21 сентября 2022 года Законодательным Собранием Кемеровской области – Кузбасса закона Кемеровской области - Кузбасса от № 97-ОЗ «О Правительстве Кемеровской области - Кузбасса и иных исполнительных органах Кемеровской области – Кузбасса» (официально опубликован 21 сентября 2022 года), закон Кемеровской области от 09 марта 2005 года № 43-ОЗ утратил силу.

Вышеизложенные положения закона Кемеровской области от 09 марта 2005 года № 43-ОЗ относительно форм осуществления деятельности и актов Правительства Кемеровской области – Кузбасса воспроизведены в статьях 7 и 8 закона Кемеровской области - Кузбасса от № 97-ОЗ «О Правительстве Кемеровской области - Кузбасса и иных исполнительных органах Кемеровской области – Кузбасса».

Официальными источниками опубликования актов Правительства Кемеровской области – Кузбасса являются: газета «Кузбасс»; сайт «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области – Кузбасса» (https://bulleten-kuzbass.ru/); официальный интернет-портал правовой информации (www.pravo.gov.ru) (пункт 2 Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 10 июня 2008 года № 218 «Об официальном опубликовании и вступлении в силу актов Губернатора Кемеровской области - Кузбасса, Правительства Кемеровской области - Кузбасса, иных исполнительных органов государственной власти Кемеровской области – Кузбасса»).

Как установлено в ходе рассмотрения дела процедура принятия оспариваемого в части нормативного правового акта осуществлялась путем письменного согласования его проекта членами Правительства Кемеровской области – Кузбасса посредством использования государственной информационной системы «Электронный документооборот Правительства Кемеровской области – Кузбасса», без созыва заседаний.

Государственная информационная система «Электронный документооборот Правительства Кемеровской области – Кузбасса» (ГИС «ЭДО Правительства Кемеровской области – Кузбасса») создана на основании постановления Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 15 октября 2021 года № 625, в целях реализации полномочий органов государственной власти, связанных с созданием, развитием и эксплуатацией государственных информационных систем в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», Законом Кемеровской области - Кузбасса от 24 декабря 2019 года № 151-ОЗ «О государственных информационных системах Кемеровской области – Кузбасса».

Согласно Положения о Государственной информационной системе «Электронный документооборот Правительства Кемеровской области – Кузбасса», утвержденного постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 15 октября 2021 года № 625, она предназначена для организации электронного документооборота и делопроизводства в исполнительных органах государственной власти Кемеровской области - Кузбасса, государственных органах, органах местного самоуправления муниципальных образований Кемеровской области Кузбасса; одной из основных функций системы является организация работы с внутренними документами (правовые акты Кемеровской области - Кузбасса, распорядительные документы, служебная переписка): подготовка проектов документов, согласование, подписание (утверждение), регистрация, публикация, ознакомление, вынесение резолюций, контроль исполнения, направление в дело (пункты 2.1, 3.2 (подпункт 3.2.3) Положения).

В подтверждение соблюдения процедуры принятия оспариваемого в части нормативного правового акта путем его письменного согласования, стороной административного ответчика представлены пояснительные записки к проектам нормативных правовых актов, информация о согласовании проектов управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Кемеровской области – Кузбассу, прокуратурой Кемеровской области – Кузбасса, списки согласования членами Правительства Кемеровской области – Кузбасса (л.д. 109 – 123).

Оснований сомневаться в согласовании членами Правительства Кемеровской области – Кузбасса проекта нормативного правового акта, что удостоверяется электронной подписью в государственной информационной системе, у суда нет. Непосредственно Постановление № 310 и вносящие в него изменения постановления, подлинники которых обозрены в судебном заседании, подписаны председателем Правительства Кемеровской области – Кузбасса. Требований наличия в опубликованных копиях текстов Постановлений графической подписи председателя Правительства Кемеровской области – Кузбасса нормы, регламентирующие порядок опубликования нормативно-правовых актов, не содержат.

Доводы представителей административного истца о недостаточной информативности пояснительных записок к нормативным правовым актам судом не принимаются, поскольку не свидетельствуют о существенном нарушении процедуры принятия оспариваемого в части постановления.

Постановление № 310, как и постановления вносящие в него изменения, опубликованы на официальном сайте «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области – Кузбасса» http://bulleten-kuzbass.ru/ (л.д. 54 – 56), а также на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru/.

Исходя из приведенного правового регулирования, а также совокупности представленных доказательств, суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в части Постановление № 310, с последующими изменениями, принято Правительством Кемеровской области – Кузбасса, в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры принятия, требований к форме и виду нормативных правовых актов. Правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе, порядок опубликования и вступления его в силу, не нарушены.

Оспариваемые положения нормативного правового акта, которыми допускается утверждение изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований в части установления или изменения территориальных зон в связи с изменением соответствующих функциональных зон генеральных планов муниципальных образований без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (подпункт 6 пункта 1 Постановления № 310), были применены к административному истцу. Исходя из данных положений Правительством Кемеровской области – Кузбасса без проведения общественных обсуждений и публичных слушаний были внесены изменения в Правила землепользования и застройки Шерегешского городского поселения Таштагольского муниципального района Кемеровской области – Кузбасса в части земельного участка административного истца и смежных с ним земельных участков, повлекшие изменение территориальной зоны, в которой они были расположены (л.д. 13 – 15, 127, 128).

Проверяя соответствие оспариваемого в части нормативно-правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентирована статьями 30 - 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в силу части 12 статьи 31 которого по проекту правил землепользования и застройки проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи.

Как было указано ранее, частью 1 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусмотрено в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства проведение по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов, общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Тем самым федеральный законодатель допустил наличие изъятий из общего правила проведения общественных обсуждений или публичных слушаний при утверждении проектов вышеуказанных документов.

Положениями Федерального закона от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», содержащего в статье 7 нормы регламентирующие особенности градостроительной деятельности на период 2022 и 2023 года, Правительство Российской Федерации и высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации наделены полномочиями наряду со случаями, предусмотренными законодательством о градостроительной деятельности, установить случаи утверждения вышеуказанных проектов без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 2). При этом какой-либо перечень таких случаев указанным законом не установлен.

Принимая оспариваемую норму, в соответствии с которой общественные обсуждения или публичные слушания не проводятся в случае утверждения изменений в правила землепользования и застройки муниципальных образований в части установления или изменения территориальных зон в связи с изменением соответствующих функциональных зон генеральных планов муниципальных образований, административный ответчик действовал строго в рамках предоставленных ему законом полномочий.

Содержание данного предписания не входит в противоречие с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации, который закрепляет требование соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану (статьи 31, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

По аналогичным основаниям суд не может признать состоятельными доводы о противоречии оспариваемого регулирования положениям Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Согласно части 5 статьи 28 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» по проектам генеральных планов, проектам правил землепользования и застройки, проектам планировки территории, проектам межевания территории, проектам правил благоустройства территорий, проектам, предусматривающим внесение изменений в один из указанных утвержденных документов проводятся публичные слушания или общественные обсуждения в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.

Таким образом указанная норма, предусматривая по перечисленным в ней вопросам градостроительной деятельности проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, относительно уяснения правил и порядка проведения таковых отсылает к законодательству о градостроительной деятельности.

Соответствующие положения законодательства о градостроительной деятельности применительно к правилам землепользования и застройки приведены и анализированы судом ранее по тексту решения, оснований полагать о противоречии им Постановления № 310 в оспариваемой части не установлено.

Что касается пояснительной записки к Федеральному закону от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (л.д. 126), данный документ нормативным правовым актом не является и его содержание не позволяет сделать вывод о том, что Федеральным законом от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ установлены особенности регламентации градостроительной деятельности исключительно в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Ходатайство представителя административного истца о направлении в Конституционный Суд Российской Федерации запроса для проверки конституционности пункта 2 статьи 7 Федерального закона от 14 марта 2022 года № 58-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (л.д. 125) не подлежит удовлетворению.

Полномочие суда обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации закона, подлежащего применению в конкретном административном деле, закреплено частью 3 статьи 15 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и возможно в случае, если при разрешении административного дела суд придет к выводу о несоответствии закона, примененного или подлежащего применению в рассматриваемом административном деле, Конституции Российской Федерации. При разрешении и рассмотрении административного дела сомнений в конституционности указанных в ходатайстве норм у суда не возникло. Кроме того, административный истец, в чьих интересах действует представитель, заявляя ходатайство, не лишен возможности обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение его конституционных прав и свобод примененной Кемеровским областным судом нормой.

С учетом изложенного правовых оснований для удовлетворения заявленных требований и признании противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, положений подпункта 6 пункта 1 Постановления № 310 не имеется.

Официальным источником опубликования актов Губернатора Кемеровской области – Кузбасса является, в том числе сайт «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса» bulleten-kuzbass.ru (пункт 2 Постановления Коллегии Администрации Кемеровской области от 10 июня 2008 г. № 218 «Об официальном опубликовании и вступлении в силу актов Губернатора Кемеровской области - Кузбасса, Правительства Кемеровской области - Кузбасса, иных исполнительных органов государственной власти Кемеровской области - Кузбасса»). С учетом требований пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения суда должно быть опубликовано на указанном сайте.

Руководствуясь ст. 175 - 179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

В удовлетворении административных исковых требований ФИО1 о признании недействующим подпункта 6 пункта 1 постановления Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 19 мая 2022 года № 310 «Об установлении в 2022 и 2023 годах случаев утверждения генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки территории, проектов межевания территории, изменений в генеральные планы, правила землепользования и застройки, проекты планировки территории, проекты межевания территории без проведения общественных обсуждений или публичных слушаний», отказать.

Сообщение о принятии указанного решения подлежит опубликованию на сайте «Электронный бюллетень Правительства Кемеровской области - Кузбасса» bulleten-kuzbass.ru в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) через Кемеровский областной суд.

Председательствующий Киклевич С.В.

Мотивированное решение составлено «10» мая 2023 года.