Дело № 3а-193/2025

22OS0000-01-2025-000251-32

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

11 ноября 2025 года г. Барнаул

Алтайский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Гончаровой Ю.В.

при секретаре Степаненко Е.Н.,

с участием прокурора Дрожжиной К.А.,

представителя административного ответчика О, представителей заинтересованных лиц З, Ч,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению К, З, Г к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления,

установил :

административные истцы К, З и Г обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений просили признать недействующими приложение 4 «Карта функциональных зон» Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344 (в редакции решения от 25 декабря 2024 года № 436), в части установления функциональной зоны кладбища в отношении земельного участка (указаны координаты), граничащего с земельными участками, расположенными по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами ***, а также приложение 1 «Карта градостроительного зонирования. Карта с отображением границ территориальных зон и территорий, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории» Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447 (в редакции решения от 26 сентября 2025 года № 583), в части установления территориальной зоны кладбища и мемориальных парков (СН-1) в границах указанного земельного участка.

В обоснование административных исковых требований административные истцы ссылаются на то, что являются собственниками земельных участков, которые относятся к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования – для сельскохозяйственного производства. Близкое расположение земельного участка, предназначенного для размещения кладбища, не позволяет им использовать свои участки по назначению, так как они будут находиться в санитарно-защитной зоне кладбища. Установление зон кладбища оспариваемыми нормативными правовыми актами противоречит требованиям градостроительного законодательства, а также статьи 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», статей 15, 16, Федерального закона «О погребении и похоронном деле», так как органом местного самоуправления не принималось решения о создании мест погребения на спорном земельном участке, кроме того, общая площадь Черницкого кладбища составляет более 40 га. Также не проведены гидрогеологические исследования, не установлены особенности рельефа, состав грунта, предельно допустимые нагрузки на окружающую среду, отсутствует положительное заключение экологической и санитарно-гигиенической экспертизы о возможности создания новых мест погребения.

Административные истцы К, З, Г в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом.

В процессе рассмотрения дела представитель административных истцов В просил об удовлетворении заявленных требований в полном объеме (письменные пояснения – л.д.125-134 т.3, л.д.77-80 т.4, л.д.17-27 т.8). Указал на то, что в нарушение требований статей 23, 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 16 Закона «О погребении и похоронном деле» решение об утверждении оспариваемых зон принято уполномоченным органом произвольно, без учета интересов жителей пос.Черницк г.Барнаула, без обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных иных факторов; не были проведены инженерные изыскания, включающие в себя инженерно-геодезические, геологические, гидрометеорологические, экологические работы; не учтено, что общая площадь расположенного в непосредственной близи Черницкого кладбища составляет более 103 га, что значительно превышает установленный законодательный предел площади кладбища 40 га, в связи с чем является обязательным установление санитарно-защитной зоны, сведения о которой должны быть отражены Генеральном плане. Отмечено, что содержащиеся в Положении о территориальном планировании (приложение к Генеральному плану) сведения о планируемых объектах местного значения содержат информацию о наличии санитарно-защитной зоны кладбища, расположенного вблизи земельного участка с кадастровым номером ***, размер этой зоны указан 100 м, что является произвольным, не основанным на требованиях закона. Представитель считал, что отнесение спорного земельного участка, граничащего с земельными участками, расположенными по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами *** (далее – Спорный участок), к зоне кладбища еще больше увеличивает площадь кладбища, при этом отсутствуют зоны моральной защиты, тем самым нарушаются права не только административных истцов, но и всех жителей пос.Черницк. При этом не учтено, что рельеф местности имеет уклон в сторону населенного пункта.

Также представитель указывал на нарушение пунктов 3,10 части 22 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации при принятии генерального плана, а именно: не были учтены предложения, замечания заинтересованных лиц, не приведены обоснования, по которым эти предложения, замечания отклонены, также указано о нарушении при проведении общественных обсуждений требований об указании персональных данных участвующих в слушаниях лиц.

Представитель административного ответчика Барнаульской городской Думы О в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных отзывах на иск (л.д.137-140 т.1, л.д.81-85 т.4,л..80-84 т.5), в которых указано о соблюдении процедуры принятия оспариваемых нормативных правовых актов, на соответствие Правил землепользования г.Барнаула Генеральному плану г.Барнаула. Установление функциональной и территориальной зон в границах Сорного земельного участка обусловлено необходимостью увеличения мест захоронения, о чем обращалось внимание комитетом жилищно-коммунального хозяйства г.Барнаула. Согласно карте комплексной оценки территории Генерального плана указанная территория относится к территории ограниченно благоприятной для градостроительного освоения с развитием просадочных грунтов (преимущественно I типа просадочности), также территория частично расположена в третьем поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения, что ограничивает возможность организации селитебной территории. Имеющийся рельеф местности полей между поселком Черницк и Черницким кладбищем имеет уклон в сторону лесного массива и кладбища, жилая застройка подтоплению не подтверждена. Градостроительное законодательство не содержит запрета на смежное расположение земель сельскохозяйственного назначения и земель, предназначенных для ритуальной деятельности. Также представитель отметила, что градостроительное законодательство не содержит указания на обязательный расчет санитарно-защитной зоны кладбища при функциональном планировании и градостроительном зонировании. В г.Барнауле ни Генеральным планом, ни Правилами застройки зона с особыми условиями использования территории кладбища не устанавливалась, так как этими нормативными документами не конкретизируется земельный участок, на котором должно быть размещено кладбище. А указание в таблице 1.10 Генерального плана «Сведения о видах, назначении, наименованиях и основных характеристиках планируемых объектов местного значения в области ритуальных услуг» в строке 10 на установление санитарно-защитных зон лишь указывает на необходимость их расчета соответствующим государственным органом на основе СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03, где также отмечен размер этой зоны, который нормативно установлен в зависимости от площади кладбища.

Представитель заинтересованного лица администрации г.Барнаула З в судебном заседании также возражала против удовлетворения административных требований, о чем представила письменный отзыв (л.д.237-241 т.6). Отметила, что оспариваемыми нормативными правовыми актами не определяются конкретные земельные участки, предназначенные для размещения мест погребения. Считала, что административные истцы выбрали неверный способ защиты права, так как соблюдение площади участка, выбор его конкретного места, его уклон, наличие санитарно-защитной зоны не относится к обстоятельствам, составляющим предмет доказывания по настоящему административному делу. Представитель также указала, что нормы статьи 23 ГрК РФ, статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» не нарушены, поскольку на этапе разработки и принятия генерального плана и правил землепользования, при утверждении оспариваемых функциональной и территориальной зон проведение гидрологических изысканий и получение положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы не требуется.

Представитель заинтересованного лица комитета жилищно-коммунального хозяйства г.Барнаула Ч в судебном заседании просила в удовлетворении иска отказать по аналогичным доводам, изложенным в письменном отзыве (л.д.1-5,6-7 т.7). Отметила, что необходимость поиска новых земельных участков для захоронений жителей Центрального района г.Барнаула и погибших на СВО воинов обусловлена тем, что имеющиеся такие места уже практически заполнены, так кладбище, расположенное на земельном участке с кадастровым номером ***, площадью 0,7 га, где фактически захоронения стали производиться только с 1 августа 2022 года, в настоящий момент уже заполнено на половину. Ранее комитет обращался в Федеральное агентство лесного хозяйства с запросом о возможности использовать расположенные рядом с кладбищем в пос.Мохнатушка г.Барнаула (соседний поселок с пос.Черницк) земли лесного фонда, на что был получен отказ, указано о невозможности изменять правовой режим этих лесов. В связи с этим был найден Спорный земельный участок, который соответствовал требованиям статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле». При исследовании этого участка установлено, что имеющийся рельеф местности полей между поселком Черницк и Черницким кладбищем не имеет уклон в сторону поселка, жилая застройка подтоплению не подтверждена, грунтовые воды на глубине до трех метров не обнаружены. Также представитель указала, что в настоящий момент никакие работы по организации мест захоронения не ведутся, так как земельный участок не сформирован, не поставлен на кадастровый учет, не передан во владение городу.

Заинтересованное лицо АО «Гипрогор» в суд своего представителя не направило, представило письменный отзыв на иск (л.д.54-т.5, л.д.207-208 т.6).

Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Алтайскому краю, являясь заинтересованным лицом, представило в материалы дела документы, на основании которых принято решение об установлении санитарно-защитной зоны Черницкого кладбища (л.д.157-168 т.1).

Заинтересованные лица З, З, будучи надлежащим образом извещенными о дате и месте рассмотрения дела, своих представителей в судебное заседание не направили, об отложении рассмотрения дела не просили.

При таких обстоятельствах, руководствуясь требованиями статей 150, 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд считает возможным рассмотреть административное дело при указанной явке.

Выслушав пояснения представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, исследовав письменные материалы дела, заслушав заключение прокурора Дрожжиной К.А. об отсутствии оснований для признания недействующими в оспариваемых частях Генерального плана г.Барнаула и Правил землепользования г.Барнаула, оценив представленные доказательства в совокупности, суд приходит к следующему.

Решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 344 утвержден Генеральный план городского округа – города Барнаула Алтайского края (далее – Генеральный план г.Барнаула).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2024 года № 436 в Генеральный план внесены изменения. В настоящее время Генеральный план г.Барнаула действует в редакции этого решения.

Согласно фрагменту Генерального плана г.Барнаула – Карта функциональных зон, а также информации комитета по строительству, архитектуре и развитию города Барнаула, земельный участок, граничащий с земельными участками, расположенными по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами ***, находится в функциональной зоне кладбищ (л.д.51-54,118 т.1). Ранее этот Спорный земельный участок находился в иной функциональной зоне (л.д.142-143 т.1).

Решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края (далее – Правила землепользования г.Барнаула).

Решением Барнаульской городской Думы от 26 сентября 2025 года № 583 в Правила землепользования г.Барнаула внесены изменения. В настоящее время Правила землепользования г.Барнаула действует в редакции этого решения.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования – карта с отображением границ территориальных зон и территорий, вышеуказанный Спорный земельный участок находится в территориальной зоне – зоне кладбищ и мемориальных парков (СН-1) (л.д.236 т.6). Ранее этот Спорный земельный участок находился на землях – прочие земли, для которых градостроительный регламент не устанавливался (л.д.194-196 т.1).

В силу статьи 65 Правил землепользования г.Барнаула к основным видам разрешенного использования данной территориальной зоны отнесены коммунальное обслуживание, бытовое обслуживание, религиозное использование, обеспечение деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, историко-культурная деятельность, земельные участки (территории) общего пользования, улично-дорожная сеть, благоустройство территории, ритуальная деятельность. К условно разрешенным видам использования отнесены магазины, склады.

Также в судебном заседании установлено, что З, З, З владеют на праве общей долевой собственности земельным участком, расположенным по адресу: <адрес>, с кадастровым номером *** (л.д.36-50 т.1); К является собственником земельного участка, расположенного по адресу: <адрес>, с кадастровым номером *** (л.д.31-35 т.1); Г на праве собственности владеет земельным участком, расположенным по адресу: <адрес>, с кадастровым номером *** (л.д.235-245 т.3). Участки относятся к категории земель населенных пунктов, расположены в территориальной зоне СХ-1 – зона сельскохозяйственного использования (л.д.194 т.1, л.д.236 т.6). Эти участки непосредственно граничат со Спорным земельным участком.

Поскольку предусмотренный статьей 65 Правил землепользования г.Барнаула регламент территориальной зоны кладбищ и мемориальных парков (СН-1) предусматривает организацию мести захоронений, от которых должна быть установлена санитарно-защитная зона, границы которой возможно будут затрагивать принадлежащие административным истцам земельные участки, К, З и Г являются с учетом положений части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации надлежащими административными истцами по требованиям об оспаривании нормативных правовых актов в области градостроительства.

Так как Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула являются нормативными правовыми актами, так как отвечают признакам нормативности, а именно содержат правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и направленные на урегулирование общественных отношений по вопросам землепользования и застройки на территории г.Барнаула Алтайского края, суд рассматривает настоящее административное исковое заявление по правилам главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула приняты Барнаульской городской Думой в рамках полномочий, предусмотренных пунктом 8 части 2 статьи 40 Устава городского округа - города Барнаула Алтайского края, принятого решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2018 года № 71. Порядок принятия данных нормативных правовых актов не нарушен, так как требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края от 28 февраля 2018 года, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 2 июня 2017 года № 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решений были соблюдены. Решения приняты по результатам публичных слушаний, официально опубликованы (обнародованы) в установленном порядке и внесены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Кроме того, процедура принятия оспариваемых нормативных правовых актов (в первоначальной редакции) судом проверена, нарушений порядка принятия и обнародования нормативных правовых актов не установлено. Так, вступившими в законную силу решениями Алтайского краевого суда от 24 декабря 2019 года по административному делу № 3а-745/2019 по административному иску К к Барнаульской городской Думе о признании не действующим в части решения от 30 августа 2019 года №344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края» (оставленным без изменения апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 02 июня 2020 года № 66а-180/2020), от 14 февраля 2020 года по административному делу №3а-2/2020 по административному иску К к Барнаульской городской Думе о признании не действующими в части решения от 30 августа 2019 года № 344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула», решения от 25 декабря 2019 года № 447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула») также не установлено нарушений порядка принятия нормативных правовых актов (л.д.225-241 т.4).

С учетом Определения Конституционного Суда Российской Федерации от 23 ноября 2017 года № 2604-О и Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2011 года № 30-П признание преюдициального значения судебного решения, будучи направленным на обеспечение стабильности и общеобязательности судебного решения, исключение возможного конфликта судебных актов, предполагает, что факты, установленные судом при рассмотрении одного дела, впредь до их опровержения принимаются другим судом по другому делу в этом же или ином виде судопроизводства, если они имеют значение для разрешения данного дела. Тем самым, преюдициальность служит средством поддержания непротиворечивости судебных актов и обеспечивает действие принципа правовой определенности.

Поскольку предметом рассмотрения настоящего административного дела являются Генеральный план г.Барнаула и Правила землепользования г.Барнаула, действующие в редакции решений от 25 декабря 2024 года и от 26 сентября 2025 года соответственно, суд считает необходимым проверить процедуру принятия данных решений.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана городского округа (включая процедуры согласования его проекта и проведения публичных слушаний), а также внесения в него изменений определен нормами градостроительного законодательства, в частности статьи 5,9, 23 - 25 и 28 ГрК РФ.

Так, в силу статьи 24 ГрК РФ решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа (часть 2). Подготовка проекта генерального плана осуществляется в соответствии с требованиями статьи 9 настоящего Кодекса и с учетом региональных и местных нормативов градостроительного проектирования, результатов публичных слушаний по проекту генерального плана, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (часть 3). Проект генерального плана подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 настоящего Кодекса (часть 11). Протоколы публичных слушаний по проекту генерального плана, заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12).

Процедура подготовки и утверждения правил землепользования и застройки определена статьями 31, 32 ГрК РФ и включает в себя принятие главой местной администрации решения о подготовке проекта и утверждение состава и порядка деятельности комиссии по подготовке проекта (далее - Комиссия) (части 5,6 статьи 31 ГрК РФ), официальную публикацию сообщения о принятии такого решения (часть 7 статьи 31 ГрК РФ), проверку проекта органом местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, документам территориального планирования (часть 9 статьи 31 ГрК РФ), направление проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении публичных слушаний либо в комиссию на доработку (части 10,11 статьи 31 ГрК РФ), проведение Комиссией публичных слушаний по проекту (части 12,13,14 статьи 31 ГрК РФ), внесение Комиссией изменений в проект с учетом результатов таких слушаний и представление его главе местной администрации (часть 15 статьи 31 ГрК РФ), который должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления (часть 16 статьи 31 ГрК РФ).

Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний (часть 15 статьи 31, часть 1 статьи 32 ГрК РФ).

Генеральный план, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления и подлежит опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещается на официальном сайте городского округа (части 1-3 статьи 32 ГрК РФ).

Из представленных в суд материалов следует, что порядок принятия изменений в Генеральный план городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2024 года № 436, и в Правила землепользования и застройки городского округа - города Барнаула Алтайского края, утвержденных Решением Барнаульской городской Думы от 26 сентября 2025 года № 583, соблюден. Требования Устава муниципального образования - города Барнаула Алтайского края, Регламента Барнаульской городской Думы, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 2 июня 2017 года № 821, к составу, численности, кворуму и порядку принятия решения были соблюдены. Решения официально опубликованы (обнародованы) в установленном порядке и внесены в Регистр муниципальных нормативных правовых актов Алтайского края.

Так, проект по внесению изменений в Генеральный план г.Барнаула подготовлен на основании постановления главы города Барнаула от 18 июня 2021 года № 04-оп, а также от 1 ноября 2024 года № 1940 «О проведении общественных обсуждений по проекту по внесению изменений в Генеральный план городского округа – города Барнаула Алтайского края, опубликованного 9 ноября 2024 года в газете «Вечерний Барнаул», 6 ноября 2024 года в газете на сайте администрации г.Барнаула опубликовано оповещение о начале проведения общественных обсуждений, проект прошел общественные обсуждения в форме публичных слушаний (протокол публичных слушаний от 28 ноября 2024 года, заключение о результатах публичных слушаний от 29 ноября 2024 года), на основании постановления главы города Барнаула от 10 декабря 2024 года № 2172 проект по внесению изменений в Генеральный план г.Барнаула направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение «О внесении изменений и дополнений в решение Барнаульской городской Думы от 30.08.2019 №344 «Об утверждении Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края (в ред. Решения от 30.11.2021 №794)» принято на заседании представительного органа местного самоуправления 25 декабря 2024 года единогласно 34 депутатами, присутствующими на сессии (от установленной статьей 35 Устава муниципального образования численности депутатов 40 депутатов), данное решение подписано председателем городской Думы и главой города, опубликовано в установленном порядке (газета «Вечерний Барнаул от 28 декабря 2024 года и на сайте админстрации) и включено в регистр нормативных правовых актов 24 февраля 2025 года с присвоением номера RU220852182024011211 (л.д.141,197-222 т.1).

Проект Правил землепользования г.Барнаула также подготовлен на основании постановлений главы города Барнаула от 26 марта 2025 года № 409 и от 29 мая 2025 года № 773, опубликованных в газете «Вечерний Барнаул» и на сайте администрации г.Барнаула 29 марта 2024 года и 3 июня 2025 года соответственно, прошел проверку на соответствие Генеральному плану и технических регламентам, прошел общественные обсуждения (постановление главы города Барнаула от 25 июля 2025 года № 09-пг «О проведении общественных обсуждений по проекту о внесении изменений и дополнений в Правила землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края», оповещение комиссии по землепользованию и застройке о начале проведения общественных обсуждений, протокол общественных обсуждений от 22 августа 2025 года, заключение о результатах общественных обсуждений от 25 августа 2025 года), на основании постановления главы города Барнаула от 10 сентября 2025 года № 1334 проект по внесению изменений и дополнений в Правила землепользования г.Барнаула направлен в Барнаульскую городскую Думу для принятия решения. Решение «О внесении изменения в решение Барнаульской городской Думы от 25.12.2019 № м447 «Об утверждении Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края» принято на заседании представительного органа местного самоуправления большинством депутатов (28 депутат проголосовали «за», 2 – «против») от установленной статьей 35 Устава муниципального образования численности депутатов (40 депутатов) (протокол заседания Думы от 26 декабря 2025 года), опубликовано в установленном порядке (30 сентября 2019 года на сайте г.Барнаула) и включено в регистр нормативных правовых актов 7 октября 2025 года с присвоением номера RU22085218202500705 (л.д.69-237 т.7).

Инициатором изменения функциональной и территориальной зон земельного участка, граничащего с земельными участками, расположенными по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами ***, явился Комитет жилищно-коммунального хозяйства г.Барнаула, в полномочия которого в соответствии с Положением об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения на территории города Барнаула, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 28 февраля 2011 года № 447, входит решение вопросов в сфере организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения (л.д.55-59 т.4).

При этом указание представителя административного истца о нарушении процедуры проведения общественных обсуждений, а также в игнорировании замечаний заинтересованных лиц, не нашло своего подтверждения.

Как следует из положений статей 24 и 28 ГрК РФ проект генерального плана, в том числе, по внесению в него изменений, подлежит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях, которые проводятся с участием жителей поселений, городских округов в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

В соответствии со статьей 5.1 ГрК РФ в заключении о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний должны быть указаны, в том числе содержание внесенных предложений и замечаний участников общественных обсуждений или публичных слушаний с разделением на предложения и замечания граждан, являющихся участниками общественных обсуждений или публичных слушаний и постоянно проживающих на территории, в пределах которой проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, и предложения и замечания иных участников общественных обсуждений или публичных слушаний. В случае внесения несколькими участниками общественных обсуждений или публичных слушаний одинаковых предложений и замечаний допускается обобщение таких предложений и замечаний.

Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации городского округа в представительный орган местного самоуправления городского округа (часть 12 статьи 24 ГрК РФ).

В части 11 статьи 5.1 ГрК РФ закреплено, что предложения и замечания, внесенные в соответствии с названной статьей, подлежат регистрации, а также обязательному рассмотрению организатором общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случая, предусмотренного частью 15 данной статьи.

В заключении о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний должны быть указаны, в том числе, аргументированные рекомендации организатора общественных обсуждений или публичных слушаний о целесообразности или нецелесообразности учета внесенных участниками общественных обсуждений или публичных слушаний предложений и замечаний и выводы по результатам общественных обсуждений или публичных слушаний (пункт 5 части 22 статьи 5.1 ГрК РФ).

Представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимает решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта генерального плана и о направлении его главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением (часть 13 статьи 24 ГрК РФ).

В данном случае, общественные слушания проводились как при обсуждении проекта внесения изменений в Генеральный план г.Барнаула, так и при внесении изменений в Правила землепользования г.Барнаула. Нарушений требований Положения об организации и проведении публичных слушаний, общественных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности в городе Барнауле, утвержденного Решением Барнаульской городской Думы от 30 марта 2018 года № 96, судом не установлено.

Участие граждан в общественных обсуждениях фиксировалось не только в протоколе общественных обсуждений, но и в Журналах учета посетителей экспозиции проектов, где фиксировались персональные данные участника (год рождения, паспортные данные, место жительства, суть замечаний и подпись). Административным ответчиком представлена копия журнала учета, который велся непосредственно в пос.Черницк, из которого следует, что граждане не обращались, а также журнал с иного места экспозиции, где фиксировались такие замечания (л.д.160-180 т.4, л.д.86-135 т.5). Кроме того, фиксировались обращения, поступаемые на сайт администрации г.Барнаула, комитета по строительству, архитектуре и развития г.Барнаула. ТакК обращались с замечаниями и предложениями о несогласии с установлением на Спорном земельном участке зоны кладбища, а также с заявлениями об изменении функциональной зоны СХ-1 в границах принадлежащих им земельных участков в пос.Черницк на зону Ж-4, где разрешено строительство индивидуальных жилых домов (л.д.181-185, 186-202, 203-220 т.4). Все предложения граждан вносились в протокол общественных обсуждений, в том числе и заявления административных истцов, впоследствии комиссией рассмотрены. Так, комиссией рекомендовано отклонить предложения К, З относительно несогласия с установлением зоны кладбища на спорном земельном участке, так как рассматриваемая территория предусмотрена с целью полномочий по организации местного самоуправления, а именно организации ритуальных услуг и содержания мест захоронений; предложение об изменении функциональной зоны СХ-1 на Ж-4 комиссией отклонено, так как функциональное зонирование территории определено исходя из видов разрешенного использования земельных участков, кроме того, отсутствует возможность обеспечения рассматриваемой территории объектами социальной, транспортной и инженерной инфраструктур (л.д.221-222 т.4, л.д.118-119 т.6). По результатам общественных обсуждений подготовлено заключение о результатах общественных слушаний, где зафиксированы суть обращений и решений комиссии по ним.

Доказательств участия административных истцов в общественных обсуждениях по внесению изменений в Правила землепользования г.Барнаула суду не представлено.

При этом отсутствие в протоколе общественных слушаний и заключении по результатам общественных слушаний персональных данных обратившихся граждан не свидетельствует о существенном нарушении требований законодательства, о чем утверждал представитель административных истцов, поскольку эти данные содержатся в Журналах учета посетителей экспозиции проекта, в личных обращениях, а их неуказание в документах, подлежащих опубликованию, будет нарушать права таких лиц на защиту персональных данных.

При этом суд первой инстанции исходит из того, что частью 10 статьи 24 ГрК РФ предусмотрено, что заинтересованные лица вправе представлять свои предложения по проекту генерального плана (внесения изменений в него), а положения статьи 5.1 ГрК РФ призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников общественных обсуждений, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты общественных обсуждений носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер.

Значимым обстоятельством является сам факт проведения общественных обсуждений, а не учет внесенных предложений административных истцов не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.

В своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно подчеркивал, что публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, правомочие на принятие решения принадлежит компетентным органам и должностным лицам; конечная цель общественного обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Таким образом, в рассматриваемом случае соблюдение прав административных истцов подтверждается самим фактом их участия в общественных обсуждениях, а отклонение предложений, высказанных в ходе таковых, не свидетельствует о нарушении процедуры их проведения и порядка принятия нормативного правового акта.

Проверяя соответствие оспариваемых положений нормативных правовых актов положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

В силу статьи 1 ГрК РФ градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений (пункт 1); территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (пункт 2); функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5); градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6).

Исходя из части 3 статьи 9, части 1 статьи 18, частей 1,2,4 статьи 30, частей 3,9 статьи 31 ГрК РФ, генеральный план городского округа является документом территориального планирования, обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Как следует из системного анализа положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, генеральный план представляет собой основополагающий документ территориального планирования, определяющий стратегию градостроительного развития территорий и условия формирования среды жизнедеятельности, который содержит долгосрочные ориентиры их развития.

С учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

В соответствии со статьей 23 ГрК РФ генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов); карту функциональных зон (часть 3). Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов (часть 4).

Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях, в том числе создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Согласно пунктам 2, 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района; сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из приведенных норм следует принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития, перед правилами землепользования и застройки, которые должны соответствовать генеральному плану.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Таким образом, согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Как указывалось выше, Спорный земельный участок, граничащий с земельными участками, расположенными по адресу: <адрес>, с кадастровыми номерами ***, находится в функциональной зоне кладбищ.

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования – карта с отображением границ территориальных зон и территорий Правил землепользования г.Барнаула, вышеуказанный спорный земельный участок находится в территориальной зоне – зоне кладбищ и мемориальных парков (СН-1).

Таким образом, установленная в Правилах землепользования г.Барнаула территориальная зона, в которой расположен Спорный земельный участок, полностью соответствует предусмотренной Генеральным планом г.Барнаула зоне функционального назначения.

Относительно доводов представителя административного истца о нарушении требований статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле», Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222, суд учитывает следующее.

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Согласно пункту 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя, в том числе сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов.

Граждане имеют право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека (статья 8 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение.

Решение о создании мест погребения принимается, в том числе, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, на территориях которых они создаются. Места погребения могут быть государственными, муниципальными (пункт 2 статьи 15 Федерального закона «О погребении и похоронном деле»).

В силу положений статьи 16 данного Федерального закона выбор земельного участка для размещения места погребения осуществляется в соответствии с правилами застройки города или иного поселения с учетом гидрогеологических характеристик, особенностей рельефа местности, состава грунтов, предельно допустимых экологических нагрузок на окружающую среду, а также в соответствии с санитарными правилами и нормами и должен обеспечивать неопределенно долгий срок существования места погребения.

Вновь создаваемые места погребения должны размещаться на расстоянии не менее 300 метров от границ селитебной территории.

Не разрешается устройство кладбищ на территориях: первого и второго поясов зоны санитарной охраны источника водоснабжения, минерального источника, первой зоны округа санитарной (горно-санитарной) охраны природного лечебного ресурса; с выходами на поверхность закарстованных, сильнотрещиноватых пород и в местах выклинивания водоносных горизонтов; на берегах озер, рек и других поверхностных водных объектов, используемых населением для хозяйственно-бытовых нужд, купания и культурно-оздоровительных целей; со стоянием грунтовых вод менее двух метров от поверхности земли при наиболее высоком их стоянии, а также на затапливаемых, подверженных оползням и обвалам, заболоченных.

Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения санитарно-гигиенической экспертизы (часть 3 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле»).

Предоставление земельного участка для размещения места погребения осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с земельным законодательством, а также в соответствии с проектной документацией, утвержденной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. Размер земельного участка для кладбища определяется с учетом количества жителей конкретного города или иного поселения, но не может превышать сорока гектаров (части 4,5 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле»).

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 года № 3 утверждены Санитарные правила и нормы СанПиН 2.1.3684-21 «Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий» (далее - СанПиН 2.1.3684-21).

В соответствии с пунктом 50 СанПиН 2.1.3684-21 кладбища должны размещаться в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Пункты 51 - 65 СанПиН 2.1.3684-21 содержат требования к обустройству и содержанию кладбищ, организации погребения.

При этом участок, отводимый под кладбище, должен удовлетворять следующим требованиям: иметь уклон в сторону, противоположную от населенных пунктов, открытых водоемов, потоков грунтовых вод, используемых населением для питьевых и хозяйственно-бытовых целей; не затопляться при паводках; иметь уровень стояния грунтовых вод не менее чем в двух метрах от поверхности земли при максимальном стоянии грунтовых вод. При уровне выше двух метров от поверхности земли участок может быть использован только для размещения кладбища для погребения после кремации; иметь сухую, пористую почву на глубине 1,5 метров и ниже с влажностью почвы в пределах 6 - 18% (пункт 51).

В пункте 52 СанПиН 2.1.3684-21 предусмотрены расстояния для размещения кладбища, в частности от жилых зданий, общественных зданий, детских игровых и спортивных площадок; зданий и игровых, прогулочных и спортивных площадок организаций воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи; от водозаборных сооружений, до зданий и сооружений, имеющих в своем составе помещения для хранения тел умерших, подготовки их к похоронам, проведения церемонии прощаний.

СанПиН 2.1.3684-21 (пункт 53) устанавливает, что при устройстве кладбища должны предусматриваться водоупорный слой; система дренажа; обваловка территории кладбища; разделение территории кладбища на зоны: ритуальную, административно-хозяйственную, захоронений; водоснабжение, водоотведение, тепло-электроснабжение, благоустройство территории; подъездные пути и автостоянки.

Площадь участков для размещения мест захоронения должна быть не более 70% общей площади кладбища (пункт 54 СанПиН 2.1.3684-21).

В данном случае, как следует из пояснений представителей административного ответчика и заинтересованных лиц, Спорный участок отнесен к территории ограниченно благоприятной для градостроительного освоения с развитием просадочных грунтов. Согласно карте комплексной оценки территории Генерального плана указанная территория (преимущественно I типа просадочности), также территория частично расположена в третьем поясе зоны санитарной охраны источника водоснабжения (л.д.111-115,119-124 т.1). Данные сведения были известны органам местного самоуправления на этапе разработки и принятия генерального плана и правил землепользования, на момент установления оспариваемых функциональной и территориальной зон кладбища, так как данные исследования были заложены в основу ранее действующего Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 26 февраля 2010 года № 245. Также был изучен рельеф местности, учтены виды использования и фактическое землепользование соседних земельных участков. При этом требования пункта 2 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле», запрещающие устройство кладбища на определенных территориях, не нарушены.

Аналогичная информация представлена разработчиком изменений в Генеральный план г.Барнаула АО «Гипрогор» (л.д.54 т.5).

При этом решение о таком территориальном планировании и градостроительном зонировании не является произвольным. Согласно фрагменту текстовой части Генерального плана г.Барнаула (раздел 1.3) следует, что на расчетный срок (до 2040 года) под захоронения необходимо 167 га территории, свободных под захоронения осталось – 90,06 га. В пос.Черницк ориентировочное количество захоронений в год – 30 га, свободных мест для захоронений – 46 га (л.д.116-117 т.1). АО «Гипрогор» отметил, что данная территория отнесена к территории кладбища в связи с отсутствием иных территорий примыкающих к действующему кладбищу и удовлетворяющим требованиям размещения кладбища, с учетом фактического использования прилегающих территорий и действующих зон с особыми условиями использования. Так, с северной и западной сторон территория ограничена землями лесов, имеющий особый режим использования, с южной стороны – земельный участок находится в частном владении (л.д.207-208 т.6).

Как пояснил представитель заинтересованного лица Комитета жилищно-коммунального хозяйства, выбор Спорного земельного участка обусловлен необходимостью увеличения мест для захоронений с учетом его местоположения, рельефа, уклона. Данные факторы были известны, поскольку Спорный участок расположен рядом с участком с кадастровым номером ***, где находится Черницкое кладбище, где в 2022 году проводились необходимые для установления санитарно-защитной зоны исследования (л.д.10-36 т.7).

При этом представленная стороной административных истцов схема, на которой кадастровый инженер С изобразил уклон Спорного земельного участка (л.д.144,198,200 т.3), не опровергает вывод стороны административного ответчика о возможности эксплуатации этого участка под захоронения, так как конкретные места осуществления захоронений ни Генеральным планом г.Барнаула, ни Правилами землепользования г.Барнаула не устанавливаются.

Таким образом, суд считает, что при утверждении Генеральным планом г.Барнаула функциональной зоны кладбища и утверждении Правилами землепользования г.Барнаула территориальной зоны кладбищ и мемориальных парков в границах Спорного земельного участка нормы законодательства не нарушены.

В связи с этим не имеет правого значения указание представителя административного истца о необходимости истребовать под кладбища земли лесного фонда.

Довод представителя административного истца о том, что перед установлением оспариваемых зон документами территориального планирования и градостроительного зонирования необходимо принять решение об организации кладбища как объекта местного значения, определить его санитарно-защитную зону, по мнению суда, не основан на нормах градостроительного законодательства в виду следующего.

Реализация документов территориального планирования осуществляется, в том числе, путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ), создания объектов в местного значения на основании документации по планировке территории (пункт 3 части 1 статьи 26 указанного кодекса).

Нормами частей 5 и 6 статьи 26 ГрК РФ предусмотрена необходимость отображения в документах территориального планирования подлежащих созданию объектов местного значения.

Виды объектов местного значения муниципального района, поселения, городского округа в указанных в пункте 1 части 3 статьи 19 и пункте 1 части 5 статьи 23 ГрК РФ, подлежащих отображению на схеме территориального планирования муниципального района, генеральном плане поселения, генеральном плане городского округа, определяются законом субъекта Российской Федерации.

Места погребения, как объекты, необходимые для осуществления органами местного самоуправления полномочий по вопросам местного значения, относятся к числу объектов местного значения.

Таким образом, планируемые на территории поселения объекты погребения подлежат отображению в генеральном плане. В силу части 6 статьи 45 ГрК РФ не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории, предусматривающей размещение объектов местного значения поселения, если размещение таких объектов не предусмотрено документами территориального планирования.

Из содержания вышеприведенных правовых норм в их совокупности и взаимосвязи следует, что созданию объекта местного значения предшествует принятие последовательных градостроительных решений в виде генерального плана поселения, правил землепользования и застройки поселения, проекта планировки территории, подготовки проектно-сметной документации создаваемого объекта.

В данном случае отображение на картах генерального плана местоположения проектируемого кладбища как объекта местного значения носит общий, планируемый (перспективный) характер.

Таким образом, буквальное толкование норм частей 1, 3 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» не позволяет прийти к выводу о необходимости проведения гидрогеологических изысканий и получения положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы на этапе разработки и принятия генерального плана и, соответственно, правил землепользования и планировки.

По смыслу взаимосвязанных норм частей 5, 6 статьи 26, части 6 статьи 45 ГрК РФ, частей 1, 3 статьи 16 Федерального закона «О погребении и похоронном деле» данная обязанность возникает при фактической организации кладбища.

Также не может являться основанием для удовлетворения заявленных административных требований указание представителя административного истца на нарушение законодательных требований при установлении Генеральным планом г.Барнаула санитарно-защитной зоны кладбища в размере 100 м., так как они основаны на неправильном толковании данного нормативного правового акта.

В действующей редакции Генерального плана г.Барнаула в пункте 1.10 «Сведения о видах, назначении, наименованиях и основных характеристиках планируемых объектов местного назначения в области ритуальных услуг» под строкой 5 предусмотрено кладбище (номер на карте планируемого размещения объекта 1.10.5), местоположение г.Барнаул, севернее пос.Черницк, вблизи земельного участка с кадастровым номером ***, площадь 25,8 га, планируемый срок ввода в эксплуатации 2024-2027, зоны с особыми условиями использования – санитарно-защитная зона 100 м. (СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03) (л.д.65 т.3).

Данное указание полностью соответствует положениям пункта 1 части 4, пунктов 4 и 5 части 7 статьи 23 ГрК РФ, согласно которым характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана, в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения, а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения.

Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.

Порядок установления, изменения, прекращения существования зон с особыми условиями использования территорий, урегулирован статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации и статьей 26 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

В соответствии с пунктом 1 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 года № 222, санитарно-защитные зоны устанавливаются в отношении действующих, планируемых к строительству, реконструируемых объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека (далее - объекты), в случае формирования за контурами объектов химического, физического и (или) биологического воздействия, превышающего санитарно-эпидемиологические требования.

В силу пункта 2.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года № 74, организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков.

Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1 - 6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I - III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны.

Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

В соответствии с пунктом 3.1 СанПиН проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и/или группы промышленных объектов и производств.

Размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I - III класса опасности является обязательной.

Обоснование размеров санитарно-защитной зоны осуществляется в соответствии с требованиям, изложенными в СанПиН.

Таким образом, уполномоченным органам местного самоуправления предоставлено право устанавливать санитарно-защитные зоны и отображать их границы в генеральном плане муниципального образования исключительно на основании решения Главного государственного санитарного врача Российской Федерации или Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя в зависимости от класса опасности объектов и производств при наличии соответствующего проекта обоснования, с учетом результатов соответствующим образом проведенных исследований, в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03; при этом не предоставлено право на отображение в генеральном плане санитарно-защитных зон, закрепленных санитарной классификацией, но не утвержденных в установленном порядке и в отсутствие разработанного проекта таких зон.

Иными словами, действующее законодательство допускает возможность отображения в градостроительной документации санитарно-защитных зон только после установления их уполномоченным органом.

В данном случае, как указывалось выше, в Генеральном плане г.Барнаула содержится лишь характеристика санитарно-защитной зоны, которая в последствии должна быть установлена уполномоченным органом в случае организации на земельном участке кладбища. При этом указанный размер санитарно-защитной зоны не является обязательным для соответствующего должностного лица, так как эти данные будут определены в результате проведенных исследований.

Таким образом, пояснения представителя административного ответчика о том, что отражение такой характеристики не свидетельствует об установлении санитарно-защитной зоны кладбища, является обоснованным.

Как следует из пояснений стороны административного истца, нарушение прав административных истцов К, З и Г, а также неопределенного круга лиц, проживающих в пос.Черницк г.Барнаула, связывают с отнесением Спорного участка к функциональной и территориальной зоне кладбищ без подтверждения соблюдения санитарных, природоохранных и экологических требований к размещению мест погребения, предполагая возможность осуществления захоронений тел (останков) умерших на указанном участке.

Между тем, само по себе такое функциональное планирование и градостроительное зонирование, что является предметом оспаривания в рамках настоящего административного дела в рамках главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не регламентирует перечисленные вопросы, в том числе, вопрос о законности размера санитарно-защитной зоны площадки № 1 (Черницкого кладбища, расположенного по адресу: Алтайский край, г.Барнаул, <...>, площадью 96,7629 га, с кадастровыми номерами ***, установленной решением заместителя руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Российской Федерации от 30 декабря 2020 года № 241-РСЗЗ, вопрос о возможности фактического осуществления захоронений на Спорном участке при условии превышения общей площади Черницкого кладбища допустимых 40 га, вопрос об организации зон моральной защиты между частями кладбища.

При этом суд исходит из того, что Черницкое кладбище в действующих границах и Спорный земельный участок не граничат между собой, разделены землями лесного фонда, что следует из представленных представителем административных истцов схем, подготовленных кадастровым инженером С (л.д.195,196,197,198 т.3).

Также суд учитывает, что позиция органа власти, уполномоченного в сфере разработки и утверждения документов территориального планирования и градостроительного зонирования в Алтайском крае, сводится к необходимости увеличения мест, связанных с захоронением умерших. Такое решение соотносится с принципом обеспечения баланса публичных и частных интересов, в том числе жителей населенного пункта, граничащего с данной территорией.

Административным ответчиком соблюден приоритет публичной цели устойчивого развития территории, с учетом долгосрочного планирования развития городского округа в целом, оспариваемые нормы не противоречат градостроительному законодательству, определение функциональной и территориальной зоны для спорных земельных участков произведено не произвольно, в рамках создания условий для устойчивого развития входящих в состав муниципального образования территорий на планируемый срок развития, на охрану окружающей среды и комфортных условий проживания граждан.

Генеральные планы поселений, генеральные планы городских округов утверждаются на срок не менее чем двадцать лет (часть 11 статьи 9 ГрК РФ).

Территориальное планирование, как отмечалось выше, направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В сфере градостроительных отношений приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, граничащие с территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем это имеет место при регулировании исключительно гражданских прав, в частности, посредством контролирования правового режима собственности в целях публичной пользы и всеобщего интереса.

При этом суд исходит из позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который отмечал, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учёт потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области (определения от 6 ноября 2003 года № 387-О, от 15 июля 2010 года № 931-О-О и от 25 февраля 2016 года № 242-О).

Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе, путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VIII Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельного участка и расположенного на нем недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При этом в такой сложной сфере как градостроительство публичная администрация должна иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

При этом из разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, с учетом собранных доказательств в их совокупности, основываясь на правовом анализе приведенного федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о том, что предусмотренные частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации требования нормативных правовых актов соблюдены - принятые по вопросам градостроительной деятельности оспариваемые нормативные правовые акты содержат все подлежащие отображению сведения, не противоречат федеральному закону или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

На основании вышеприведенных норм и установленных по административному делу обстоятельств административные исковые требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административные исковые требования К, З, Г о признании недействующими в части Генерального плана городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденного решением Барнаульской городской Думы от 30 августа 2019 года № 34 (в редакции решения от 25 декабря 2024 года № 436), и Правил землепользования и застройки городского округа – города Барнаула Алтайского края, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 25 декабря 2019 года № 447 (в редакции решения от 26 сентября 2025 года № 583), оставить без удовлетворения в полном объеме.

Апелляционные жалоба, представление могут быть поданы в течение одного месяца со дня принятия решения суда в мотивированном виде в Судебную коллегию по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции через Алтайский краевой суд.

Судья Ю.В.Гончарова

Мотивированное решение принято 24 ноября 2025 года.