Судья Ванеева Н.В. Дело № 33а-1888/2023

№ 2а-1-86/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

6 июля 2023 года город Орел

Судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда в составе:

председательствующего судьи Георгиновой Н.А.,

судей Дятлова М.В., Сивашовой А.В.,

при секретаре Трухановой А.И.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении Орловского областного суда административное дело № 2а-1-86/2023 по административному исковому заявлению Новодеревеньковского межрайонного прокурора Орловской области в интересах неопределенного круга лиц к Департаменту здравоохранения Орловской области, Бюджетному учреждению здравоохранения Орловской области «Новодеревеньковская центральная районная больница» о признании незаконным бездействия и возложении обязанности совершить определенные действия,

по апелляционной жалобе Департамента здравоохранения Орловской области на решение Новодеревеньковского районного суда Орловской области от 26 апреля 2023 года, которым постановлено:

«Административные исковые требования Новодеревеньковского межрайонного прокурора Орловской области в интересах неопределенного круга лиц к Департаменту здравоохранения Орловской области, Бюджетному учреждению здравоохранения Орловской области «Новодеревеньковская центральная районная больница» о понуждению к совершению действий удовлетворить.

Обязать Департамент здравоохранения Орловской области (ИНН <...>, ОГРН <...>) в срок до 30 января 2024 года выделить денежные средства Бюджетному учреждению здравоохранения Орловской области «Новодеревеньковская центральная районная больница» (ИНН <...>, ОГРН <...>) в размере, необходимом для выполнения работ по установке системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации.

Обязать Бюджетное учреждение здравоохранения Орловской области «Новодеревеньковская центральная районная больница» (ИНН <...>, ОГРН <...>) после выделения денежных средств до 28 февраля 2024 года обеспечить выполнение работ по установке системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации».

Заслушав доклад судьи областного суда Дятлова М.В., изучив апелляционную жалобу, материалы дела, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

установила:

Новодеревеньковский межрайонный прокурор Орловской области обратился в суд с исковым заявлением в интересах неопределенного круга лиц к Департаменту здравоохранения Орловской области, Бюджетному учреждению здравоохранения Орловской области Новодеревеньковская центральная районная больница» (далее – БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ») о признании незаконным бездействия и возложении обязанности совершить определенные действия.

В обоснование исковых требований указывалось, что в результате проведенной прокуратурой района проверки исполнения законодательства в сфере антитеррористической защищенности объектов здравоохранения были выявлены допущенные БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» нарушения, выразившиеся в отсутствии системы видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации.

Ссылаясь на то, что в настоящее время грубо нарушаются права неопределенного круга лиц, обращающихся за оказанием медицинских услуг в БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ», а также работников учреждения в части комплексной безопасности и антитеррористической защищенности объекта от угрозы террористических актов, прокурор просил суд обязать Департамент здравоохранения Орловской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу выделить денежные средства в размере, необходимом для выполнения работ по установке системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации; обязать БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» в течение одного месяца после выделения денежных средств обеспечить выполнение работ по установке системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации.

В ходе рассмотрения административного дела, к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент финансов Орловской области.

Судом постановлено вышеуказанное решение.

В апелляционной жалобе Департамент здравоохранения Орловской области ставит вопрос об отмене решения суда в части возложения на него обязанности выделить денежные средства для выполнения работ по установке в БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации, как незаконного, просит принять новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Приводит доводы о том, что в полномочия Департамента здравоохранения Орловской области не входит направление расходования выделяемых бюджетных средств медицинским учреждениям.

Указывает, что судом не был исследован вопрос о возможности осуществления работ за счет дохода учреждения, в том числе использования средств ОМС.

Ссылается на то, что для исполнения решения суда Департаменту здравоохранения Орловской области необходимо не менее 5-6 месяцев.

Представители административных ответчиков Департамента здравоохранения Орловской области, БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ», административный истец Новодеревеньковский межрайонный прокурор Орловской области, представитель заинтересованного лица Департамента финансов Орловской области надлежащим образом извещены о времени и месте разбирательства дела в суде апелляционной инстанции, в судебное заседание не явились, в связи с чем, на основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебной коллегией постановлено рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Относительно апелляционной жалобы помощником Новодеревеньковского межрайонного прокурора Орловской области Сидоровым В.И. представлены письменные возражения о необоснованности ее доводов и законности судебного решения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, письменных возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда не находит оснований к отмене решения суда, принятого в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями закона.

В соответствии с частью 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов.

В силу части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Частями 8, 9, 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.

Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с пунктом 1 статьи 4 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» основными принципами охраны здоровья являются, в частности: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий.

В соответствии с пунктом 6 статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» под антитеррористической защищенностью объекта (территории) понимается состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования федеральной территории, поселения, муниципального округа или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.

Статьей 5 приведенного закона установлено, что выполнение требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) является обязательным для физических и юридических лиц в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

Согласно пунктам 7, 11 Концепции противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 5 октября 2009 года, основными задачами противодействия терроризму являются, в том числе, выявление и устранение причин и условий, способствующих возникновению и распространению терроризма, обеспечение безопасности граждан и антитеррористической защищенности потенциальных объектов террористических посягательств, в том числе критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей.

К основным мерам по предупреждению терроризма относятся, наряду с другими, организационно-технические меры - разработка и реализация целевых программ и мероприятий по обеспечению критически важных объектов инфраструктуры и жизнеобеспечения, а также мест массового пребывания людей техническими средствами защиты, совершенствование механизма ответственности за несоблюдение требований обеспечения антитеррористической защищенности объектов террористической деятельности и улучшение технической оснащенности субъектов противодействия терроризму (пункт 21 указанной Концепции).

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» Правительство Российской Федерации устанавливает обязательные для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категории объектов (территорий), порядок разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядок разработки и форму паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 января 2017 года № 8 утверждены Требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства здравоохранения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий), которые, в силу пункта 1 Требований, устанавливают комплекс мероприятий, направленных на обеспечение антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства здравоохранения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации (далее - объекты (территории), включая вопросы инженерно-технической укрепленности этих объектов (территорий), их категорирования, контроля за выполнением настоящих требований и разработки паспорта безопасности объектов (территорий) (далее – Требования).

Подпунктами «б,н» пункта 16 Требований предусмотрено, что в целях обеспечения необходимой степени антитеррористической защищенности объектов (территорий) независимо от присвоенной им категории осуществляется оборудование системой видеонаблюдения, позволяющей с учетом количества устанавливаемых камер и мест их размещения обеспечивать непрерывное видеонаблюдение потенциально опасных участков и критических элементов объекта (территории), архивирование и хранение данных не менее 1 месяца; своевременное оповещение работников и посетителей (пациентов) объекта (территории) о безопасной и беспрепятственной эвакуации из зданий (сооружений), обеспечение технических возможностей эвакуации.

На объектах (территориях), которым присвоена третья категория, помимо мероприятий, предусмотренных пунктом 16 настоящих требований, дополнительно осуществляется: организация и обеспечение пропускного и внутриобъектового режимов на объекте (территории), контроль их функционирования; организация санкционированного допуска лиц и автотранспортных средств на объект (территорию); исключение бесконтрольного пребывания на объекте (территории) посторонних лиц и нахождения транспортных средств, в том числе в непосредственной близости от объекта (территории) (подпункты «а,е,ж» пункта 16(1) Требований).

На основании части 13 статьи 30 Федерального закона № 384-ФЗ «Технический регламент безопасности зданий и сооружений» для обеспечения защиты от несанкционированного вторжения в здания и сооружения необходимо соблюдение следующих требований: в зданиях с большим количеством посетителей (зрителей), а также в зданиях образовательных, медицинских, банковских организаций, на объектах транспортной инфраструктуры должны быть предусмотрены меры, направленные на уменьшение возможности криминальных проявлений и их последствий; в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях в зданиях и сооружениях должны быть устроены системы телевизионного наблюдения, системы сигнализации и другие системы, направленные на обеспечение защиты от угроз террористического характера и несанкционированного вторжения.

Судом первой инстанции установлено, что согласно паспорту безопасности БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ», утвержденному 30 января 2023 года, указанное учреждение здравоохранения относится к объекту 3 категории по степени угрозы совершения террористического акта и возможных последствий его совершения.

В ходе проверки исполнения законодательства в сфере антитеррористической защищенности, проведенной Новодеревеньковским межрайонным прокурором Орловской области, были выявлены нарушения Требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства здравоохранения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства здравоохранения Российской Федерации, выразившиеся в том, что в БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» не оборудована системой внутреннего видеонаблюдения, системой оповещения и эвакуации.

Материалами дела подтверждается, что 26 апреля 2022 года БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» было направлено письмо в Департамент здравоохранения Орловской области с просьбой выделить денежные средства на выполнение работ по установке системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации.

Между тем, Департаментом здравоохранения Орловской области до настоящего времени денежные средства не выделены, мероприятия по обеспечению безопасности в БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» не осуществлены.

Установив, что меры по устранению нарушений требований действующего законодательства в области антитеррористической защищенности БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» в полном объеме не приняты, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о возложении на БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» обязанности обеспечить выполнение работ по установке системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации в срок до 28 февраля 2024 года, после выделения Департаментом здравоохранения Орловской области денежных средств на эти цели.

Удовлетворяя требования о возложении на Департамент здравоохранения Орловской области обязанности выделить денежные средства БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» в размере, необходимом для выполнения работ по установке системы внутреннего видеонаблюдения, системы оповещения и эвакуации, суд первой инстанции исходил из того, что Департамент здравоохранения Орловской области в силу прямого указания закона обязан обеспечить финансирование указанных мероприятий, при этом установил разумный срок для исполнения этой обязанности до 30 января 2024 года.

Судебная коллегия полагает такие выводы суда первой инстанции правильными, так как они основаны на исследованных доказательствах, правовая оценка которым дана судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и соответствуют нормам материального права, регулирующим спорные правоотношения.

Доводы Департамента здравоохранения Орловской области о необоснованном возложении на него обязанности по обеспечению финансирования вышеуказанных мероприятий, являются ошибочными.

Статьей 9 Федерального закона от 21 ноября 2011 года № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» предусмотрено, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, медицинские организации, организации социального обслуживания и иные организации осуществляют взаимодействие в целях обеспечения прав граждан в сфере охраны здоровья. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации.

Из Устава БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» следует, что Учреждение является некоммерческой организацией, ее учредитель и собственник имущества – Орловская область, функции учредителя от имени Орловской области осуществляет Департамент здравоохранения Орловской области, финансовое обеспечение выполнения учреждением государственного задания осуществляется в виде субсидий из бюджета Орловской области. Учреждение имеет обособленное имущество и самостоятельный баланс.

В соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах (пункт 1). Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом (пункт 2). Государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя (пункт 3).

Пунктом 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» предусмотрено, что финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества.

Таким образом, одной из характеристик бюджетного учреждения как юридического лица является то, что его деятельность финансируется за счет бюджетных средств и такое финансирование должно обеспечивать потребности учреждения, возникающие в связи с его деятельностью, в том числе, и в части надлежащего состояния имущества, необходимого бюджетному учреждению для выполнения его непосредственной обязанности, вытекающей из государственного задания.

В соответствии с пунктом 11 Положения о Департаменте здравоохранения Орловской области, утвержденным постановлением Правительства Орловской области от 22 декабря 2014 года № 399, Департамент осуществляет функции и полномочия учредителя в отношении подведомственных ему государственных учреждений Орловской области в подведомственной сфере деятельности, в том числе: формирует государственное задание и дает поручения подведомственным государственным организациям Орловской области в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами.

Согласно пунктам 5.24, 5.26, 5.28 Положения о Департаменте здравоохранения Орловской области, Департамент разрабатывает государственные программы в подведомственной сфере деятельности, которые будут реализовываться за счет средств областного бюджета и в пределах своих полномочий обеспечивает их реализацию; формирует предложения о финансировании подведомственной сферы деятельности при подготовке проекта закона об областном бюджете на очередной финансовый год и плановый период; выполняет функции государственного заказчика для реализации полномочий в подведомственной сфере деятельности.

В соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации главный распорядитель бюджетных средств, в том числе, составляет, утверждает и ведет бюджетную роспись, распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств, формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания (подпункты. 5,6,9 пункта 1).

Таким образом, Департамент здравоохранения Орловской области, как главный распорядитель и получатель средств областного бюджета Орловской области, в соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе вносит предложения по формированию и изменению лимитов бюджетных обязательств, распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным распорядителям учреждениям и получателям бюджетных средств, формирует и утверждает государственные задания, соответственно, является органом, несущим ответственность за выделение и направление денежных средств на цели, необходимые бюджетным учреждениям для выполнения их непосредственной обязанности, вытекающей из государственного задания.

В статье 38.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации закреплен принцип подведомственности расходов бюджетов, который означает, что получатели бюджетных средств вправе получать бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.

Вопреки доводам апелляционной жалобы, самостоятельная имущественная ответственность БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» по своим обязательствам не освобождает Департамент здравоохранения Орловской области от обязанности по финансовому обеспечению деятельности подведомственного ему учреждения, поскольку из материалов дела и приведенных выше норм права следует, что Департамент здравоохранения Орловской области по отношению к БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» является главным распорядителем средств областного бюджета в соответствующей сфере его деятельности и компетенции, осуществляет его материально-техническое и финансовое обеспечение, как подведомственного ему учреждения здравоохранения Орловской области.

Об отсутствии у БУЗ Орловской области «Новодеревеньковская ЦРБ» собственных денежных средств на осуществление вышеуказанных работ свидетельствует обращение 26 апреля 2023 года главного врача данного учреждения в Департамент здравоохранения по вопросу выделения дополнительного финансирования на выполнение данных работ.

Доводы апелляционной жалобы о недостаточности срока, установленного для исполнения судебного акта, отмену принятого судом решения не влекут ввиду их несостоятельности.

При этом судебная коллегия отмечает, что при наличии объективных обстоятельств, препятствующих исполнению решения суда в установленный срок, административный ответчик не лишен возможности обратиться в суд с заявлением в порядке, предусмотренном статьей 189 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Остальные доводы, изложенные в жалобе, не содержат фактов, которые имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на его законность и обоснованность либо опровергали выводы суда, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены судебного акта.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия считает, что обжалуемое решение принято судом первой инстанции в соответствии с требованиями норм материального и процессуального права, основания для его отмены отсутствуют.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Орловского областного суда

определила:

решение Новодеревеньковского районного суда Орловской области от 26 апреля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента здравоохранения Орловской области - без удовлетворения.

Кассационная жалоба на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий судья

Судьи