Дело № 3а-22/2025
УИД 64OS0000-01-2024-000376-46
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
24 февраля 2025 года город Саратов
Саратовский областной суд в составе:
председательствующего Аршиновой Е.В.,
при секретаре Сергеевой Е.С.,
с участием прокурора отдела Саратовской областной прокуратуры Новопольцевой Ж.А.,
с участием представителя административного истца - ФИО1, представителя административного ответчика - ФИО2, представителей заинтересованных лиц - администрации муниципального образования «Город Саратов» - ФИО3, комитета по архитектуре администрации муниципального образования «Город Саратов» - ФИО4,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО5 к Саратовской городской Думе, министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области о признании недействующим в части Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319, возложении обязанности совершить определенные действия,
установил:
27 декабря 2022 года решением Саратовской городской Думы № 30-319 утвержден Генеральный план муниципального образования «Город Саратов».
ФИО5 обратился в Саратовский областной суд с административным иском к Саратовской городской Думе, министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области, в котором, с учетом уточнения административных исковых требований, просил признать недействующим Генеральный план муниципального образования «Город Саратов», утвержденный решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 (в редакции от 27 декабря 2022 года) в части включения земельного участка с кадастровым номером № в состав территории функциональной зоны рекреационного назначения и исключения земельного участка из состава территории функциональной общественно-деловой зоны, и как способ восстановления права возложить обязанность на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области включить земельный участок с кадастровым номером № в территорию функциональной общественно-деловой зоны.
В обоснование заявленных требований административный истец указывает, что он является правообладателем земельного участка с кадастровым номером № на основании договора замены стороны в обязательстве от 22 июня 2022 года, вид разрешенного использования земельного участка «для строительства административно-торгового комплекса с жилым помещениями». Первоначально указанный земельный участок располагался в функциональной зоне ОД-2.1 - зона перспективного развития многофункциональной общественно-деловой застройки локальных центров обслуживания со сносом существующей застройки. Решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 земельный участок стал располагаться в границах функциональной зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса). Территориальная зона, в границах которой расположен земельный участок, также была изменена на территориальную зону Р4 - зона рекреационно-ландшафтного назначения, что привело к невозможности использования земельного участка в соответствии с назначением, указанным в договоре аренды. Предложения ФИО5 о внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» путем отнесения земельного участка № к территориальной зоне ОД-1 были отклонены. Административный истец полагает, что нормативный правовой акт в оспариваемой им части не соответствует положениям, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации, в том числе материалы по обоснованию не содержат сведения, предусмотренные частью 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в том числе сведения о спорном земельном участке, с указанием целей его планируемого использования, отсутствует текстовое обоснование установления функциональной зоны, отсутствует финансирование проекта.
В письменных возражениях административный ответчик Саратовская городская дума просил в удовлетворении административных исковых требований отказать. Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом в пределах полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие (опубликования).
В письменных возражениях административный ответчик министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области считает требования не подлежащими удовлетворению.
В письменных возражениях заинтересованные лица - администрация муниципального образования «Город Саратов», комитет по архитектуре администрации муниципального образования «Город Саратов» также просили в удовлетворении административных исковых требований отказать.
В судебном заседании представитель административного истца поддержал административные исковые требования, просил их удовлетворить, дал объяснения аналогичные изложенным в административном исковом заявлении.
Представители административного ответчика Саратовской городской Думы, заинтересованных лиц - администрации муниципального образования «Город Саратов» и комитета по архитектуре администрации муниципального образования «Город Саратов» в судебном заседании, поддержав письменные возражения, просили в удовлетворении административных исковых требований отказать.
Административный истец и представитель комитета по управлению имуществом города Саратова о дате, времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, в суд не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьей 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), суд считает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав лиц, явившихся в судебном заседание, исследовав материалы дела, учитывая заключение прокурора, полагавшего административное исковое заявление неподлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Согласно статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации защита гражданских прав осуществляется, в том числе, путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.
В соответствии со статьей 13 Гражданского кодекса Российской Федерации нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.
В силу части 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Судом установлено, что ФИО5 является правообладателем земельного участка с кадастровым номером № на основании договора замены стороны в обязательстве от 22 июня 2022 года, вид разрешенного использования земельного участка «для строительства административно-торгового комплекса с жилыми помещениями». Первоначально указанный земельный участок располагался в функциональной зоне ОД-2.1 - зона перспективного развития многофункциональной общественно-деловой застройки локальных центров обслуживания со сносом существующей застройки.
В связи с принятием оспариваемого нормативного правового акта земельный участок расположен в границах функциональной зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса).
Таким образом, оспариваемыми положениями нормативного правового акта затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца, а поэтому он вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением.
Исходя из положений статей 1, 7, 14, 35, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
По вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
К вопросам местного значения городского поселения относится, в том числе утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений.
Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов. Уставом муниципального образования определяется правомочность заседания представительного органа муниципального образования. Заседание представительного органа муниципального образования не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее 50 процентов от числа избранных депутатов. Полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.
Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
В соответствии с частями 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
К полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относятся, в том числе: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом (часть 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии со статьями 1, 23, 24, 44 и 44.1 Устава муниципального образования «Город Саратов», принятого решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 года № 67-649 (в редакции, действующей на момент принятия оспариваемого решения), город Саратов является городским поселением, наделенным Законом Саратовской области статусом городского округа, в пределах которого осуществляется местное самоуправление.
Городская Дума является представительным органом города. Заседание городской Думы считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленной численности депутатов городской Думы.
Городская Дума по вопросам, отнесенным к ее компетенции федеральными законами, законами Саратовской области, настоящим Уставом, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории города. Такие решения городской Думы, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов городской Думы, если иное не установлено действующим законодательством.
К полномочиям городской Думы относилось на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, в том числе утверждение генерального плана города.
Решения городской Думы, постановления главы муниципального образования, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования.
Официальным опубликованием решений городской Думы, постановлений главы муниципального образования и постановлений администрации города считается первая публикация их полного текста в газете «Саратовская панорама».
Из разъяснений, содержащихся в пункте 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», следует, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.
Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Судом установлено, что решение Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» опубликовано 09 января 2023 года в газете «Саратовская панорама» (Спецвыпуск № 1) и в сетевом издании «Панорама Саратова» (https://sarpan.ru/).
Согласно положениям частей 1, 2 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющей порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа, генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа.
Решение о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений принимаются соответственно главой местной администрации поселения, главой местной администрации городского округа.
При подготовке генерального плана в обязательном порядке проводятся общественные обсуждения или публичные слушания в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса (пункт 11 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 4 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: 1) оповещение о начале общественных обсуждений; 2) размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; 3) проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; 4) подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; 5) подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.
Согласно части 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого акта) срок проведения общественных обсуждений или публичных слушаний с момента оповещения жителей муниципального образования об их проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.
Протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту генерального плана, направляемому главой местной администрации поселения, главой местной администрации муниципального округа, главой местной администрации городского округа соответственно в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления муниципального округа, представительный орган местного самоуправления городского округа (пункт 12 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В соответствии с положениями статьей 5.1, 24, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации) представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа с учетом протокола общественных обсуждений или публичных слушаний, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний принимают решение об утверждении генерального плана или об отклонении проекта Генерального плана и о направлении его соответственно главе местной администрации поселения, главе местной администрации городского округа на доработку в соответствии с указанными протоколом и заключением.
Проект генерального плана подлежит согласованию с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого находится поселение или городской округ.
На основании документов и материалов, представленных согласительной комиссией, глава местной администрации поселения, глава местной администрации городского округа вправе принять решение о направлении согласованного или не согласованного в определенной части проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления поселения, представительный орган местного самоуправления городского округа или об отклонении такого проекта и о направлении его на доработку.
Из материалов дела следует, что главой муниципального образования «Город Саратов» принято постановление от 8 февраля 2022 года № 9 «О подготовке проекта Генерального плана муниципального образования Город Саратов», которое размещено на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» 11 февраля 2022 года, что подтверждается скриншотом с официального сайта администрации муниципального образования «Город Саратов».
В соответствии с подпунктом «а» пункта 1.3 решения Саратовской городской Думы от 19 июля 2018 года № 37-289 «Об общественных обсуждениях в муниципальном образовании «Город Саратов» проект Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», проекты изменений в него рассматриваются на общественных обсуждениях.
7 ноября 2022 года издано постановление главы муниципального образования «Город Саратов» № 76 «О проведении общественных обсуждений», которое размещено на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» 9 ноября 2022 года и подтверждается соответствующим скриншотом публикации.
В соответствии с пунктом 2.8 решения Саратовской городской Думы от 19 июля 2018 года № 37-289 «Об общественных обсуждениях в муниципальном образовании «Город Саратов» опубликование оповещения о начале общественных обсуждений по проекту осуществляется на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов» (www.saratovmer.ru). Ссылка на проект доступна только с официального сайта администрации муниципального образования «Город Саратов» (www.saratovmer.ru).
При этом в тексте оповещения указано, что с 17 ноября 2022 года по 07 декабря 2022 года (до 18.00 по местному времени) участники общественных обсуждений вправе представить свои предложения и замечания по обсуждаемому проекту: посредством официального сайта администрации муниципального образования «Город Саратов» (www.saratovmer.ru); в письменной форме в адрес организатора общественных обсуждений; посредством записи в книге (журнале) учета посетителей экспозиции (экспозиций) проектов, подлежащих рассмотрению на общественных обсуждениях; на электронную почту <данные изъяты>
Населению и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает оспариваемый нормативный правовой акт, в том числе и административному истцу, была предоставлена возможность ознакомиться с проектом Генерального плана в полном объеме до его утверждения.
Проект заблаговременно (19 сентября 2022 года) размещен на официальном сайте федеральной государственной информационной системы территориального планирования, в рамках проведения общественных обсуждений размещен на официальном сайте администрации муниципального образования «Город Саратов», а также представлен на экспозиции согласно действующему законодательству.
При этом размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, помимо размещения его на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», должно быть также осуществлено и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг, что следует из положений части 7 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Размещение проекта Генерального плана в указанных источниках осуществлено в полном объеме во всех его частях, в том числе положение о территориальном планировании (текстовая часть), карты планируемого размещения объектов местного значения городского округа, карты функциональных зон и другой картографический материал, что было установлено в судебном заседании при обозревании соответствующих сайтов.
Согласно оповещению о начале общественных обсуждений проект Генерального плана в период проведения общественных обсуждений с 17 ноября 2022 года по 07 декабря 2022 года был представлен на экспозиции по адресу: <...>, с возможностью получения консультации по теме общественных обсуждений.
Также обязательными приложениями к проектам генерального плана и правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанным проектам и заключение о результатах таких публичных слушаний (части 12, 13 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Судом установлено, что к проекту генерального плана приложен протокол общественных обсуждений от 8 декабря 2022 года № 08-06/21 и заключение о результатах общественных обсуждений от 9 декабря 2022 года.
Указанные протокол общественных обсуждений, заключение о результатах общественных обсуждений подписаны уполномоченными организатором лицами, содержат основные вопросы обсуждения, а также существо принятого решения о необходимости учета поступивших замечаний и предложений участников общественных обсуждений. Кроме того, с целью выявления общественных предпочтений и их учета, содержание указанных документов доведено до сведения заинтересованных лиц.
Частью 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка проекта генерального плана осуществляется, в том числе с учетом предложений заинтересованных лиц.
На заседании комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» были рассмотрены предложения заинтересованных лиц, принятые решения отражены в протоколе заседания комиссии по вопросам землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» от 9 декабря 2022 года № 08-05/68. То обстоятельство, что на заседании комиссии и в протоколе общественных обсуждений отсутствует обсуждение соответствующего вопроса, не свидетельствуют о допущенных органом местного самоуправления нарушениях, поскольку предметом обсуждения являлись не изменения, а в целом генеральный план, в протоколе указаны лишь те вопросы, по которым заинтересованные лица давали пояснения.
Таким образом, общественные обсуждения проходили в период с 9 ноября 2022 года по 9 декабря 2022 года, то есть в срок, установленный пунктом 8 статьи 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, для проведения общественных обсуждений, который исчисляется с момента оповещения жителей муниципального образования о проведении до дня опубликования заключения о результатах общественных обсуждений, данный срок и не может быть менее одного месяца и более трех месяцев.
В соответствие с частью 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
Порядок согласования проектов документов территориального планирования муниципальных образований, состав и порядок работы согласительной комиссии при согласовании проектов документов территориального планирования утвержден Приказом Минэкономразвития России от 21 июля 2016 года № 460.
Пунктом 3.1 указанного порядка установлено, что в случае поступления от федеральных органов исполнительной власти заключений, содержащих положения о несогласии с проектом документа территориального планирования, глава городского округа принимает решение о создании согласительной комиссии.
Из материалов дела установлено, что постановлением главы муниципального образования «Город Саратов» от 3 ноября 2022 года № 75 создана согласительная комиссия по согласованию проекта Генерального плана муниципального образования «Город Саратов».
По итогам ее работы Минэкономразвития России 26 октября 2022 года направлено заключение о согласии с проектом генерального плана по результатам его доработки и о том, что замечания считаются урегулированными.
Согласительной комиссией в соответствии с протоколом заседания от 19 декабря 2022 года принято решение о направлении материалов проекта генерального плана главе муниципального образования «Город Саратов» для принятия решения о направлении его в Саратовскую городскую Думу.
Согласно положениям статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации глава местной администрации округа принимает решение о направлении проекта генерального плана в представительный орган местного самоуправления.
22 декабря 2022 года принято постановление главы муниципального образования «Город Саратов» № 89 «О направлении проекта решения Саратовской городской Думы «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» в Саратовскую городскую Думу.
Как установлено выше, утверждение Генерального плана города (на момент его принятия) было отнесено к компетенции Саратовской городской Думы.
Решением Саратовской городской Думы от 04 августа 2016 года № 65-654 принят Регламент Саратовской городской Думы (далее - Регламент Саратовской городской Думы).
Согласно пункту 5.1.1. Регламента Саратовской городской Думы необходимым условием внесения проекта правового акта в Думу субъектами правотворческой инициативы является предоставление (если иное не предусмотрено другими решениями Думы): текста проекта решения Думы, оформленного согласно Приложению 7 к настоящему Регламенту; пояснительной записки, подписанной субъектом правотворческой инициативы и содержащей следующие разделы: предмет правового регулирования, обоснование необходимости принятия проекта решения, сведения о муниципальных правовых актах, регулирующих предлагаемый проект, прогнозы социально-экономических и иных последствий принятия проекта решения, а также срок опубликования решения; перечня правовых актов, отмены, изменения, приостановления или принятия которых потребует принятие данного проекта; финансово-экономического обоснования; мотивированного письменного заключения комитета правового обеспечения администрации города (на проекты решений, содержащих признаки нормативных правовых актов) о соответствии проекта решения действующему федеральному законодательству, законодательству Саратовской области, Уставу города, а также о наличии (отсутствии) в нем коррупциогенных факторов; заключения финансового органа администрации города (на проекты решений, связанных с изменением бюджета города), содержащего выводы по вопросам, входящим в его компетенцию; экономического заключения комитета по экономике администрации города, содержащего выводы по вопросам, входящим в его компетенцию; письменных заключений профильного, а также других задействованных структурных подразделений администрации города по предмету регулирования, содержащих выводы по вопросам, входящим в их компетенцию; субъект правотворческой инициативы вносит проект правового акта в Думу с приложением таблицы поправок в части вносимых изменений, содержащей текст решения в действующей редакции, текст проекта в редакции субъекта правотворческой инициативы и текст проекта в редакции с учетом замечаний и предложений, содержащихся в заключениях (при наличии).
23 декабря 2022 года документы, необходимые для внесения проекта Генерального плана, поступили в Саратовскую городскую Думу.
27 декабря 2022 года состоялось тридцатое внеочередное заседание Саратовской городской Думы, на котором рассмотрен проект Генерального плана.
В соответствии с Регламентом Саратовской городской Думы заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее двух третей от установленного числа депутатов Думы.
На заседании на момент голосования присутствовали 27 депутатов, т.е. двух третей от установленного числа депутатов (35 человек).
Решение было принято: голосовали «за» - 27 человек, «против» - 0, «воздержались» - 0, что подтверждается выпиской из протокола заседания Саратовской городской Думы.
Таким образом, 27 декабря 2022 года по итогам тридцатого внеочередного заседания Саратовской городской Думы принято решение «О Генеральном плане муниципального образования «Город Саратов» № 30-319.
В соответствии с пунктом 4 решения № 30-319 оно вступило в силу со дня его официального опубликования.
Принятое депутатами Саратовской городской Думы решение вступило силу 09 января 2023 года после его официального опубликования в Специальном выпуске № 1 газеты «Саратовская панорама».
С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, правил введения в действие и опубликования, населению и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием путем опубликования в одном из официальных источников.
Проверяя на соответствие Генерального плана иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В рамках процедуры территориального планирования устанавливаются функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункты 2, 5 статьи 1, часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из анализа положений пункта 5 статьи 1, частей 1, 11, 12 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18, части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что генеральный план является документом территориального долгосрочного планирования, определяющим назначение территорий, в частности, посредством установления функциональных зон.
Установление границ и назначения функциональной зоны составляет в силу положений части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации основу для формирования правового режима земель, но при этом правовым режимом земель не является.
Согласно части 12 названной статьи утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.
Правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом, который устанавливается в правилах землепользования и застройки для каждой территориальной зоны (статьи 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Проверяя доводы административного истца о том, что оспариваемое функциональное зонирование установлено без учета существующего землепользования, препятствует использованию земельного участка по назначению, суд исходит из того, что генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом и не направлен на фиксацию существующего положения, действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.
Таким образом, несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны - зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) - существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.
В силу части 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в текстовой форме и в виде карт.
Согласно части 4 раздела 1 оспариваемого генерального плана, к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса) относятся земли, предназначенные для благоустройства территории, объектов рекреационного назначения, отдельных спортивных объектов, объектов массового летнего отдыха, пляжей.
Озелененные территории - это территории общего пользования, расположенные в границах городских и сельских населенных пунктов, сформированные участками естественных и искусственно созданных ландшафтов (парк, сад, сквер, парковая аллея, бульвар и другие участки озеленения, в т.ч. с водопроницаемыми покрытиями), обеспечивающие рекреационную связь жилых, общественно-деловых и других функциональных зон, и не менее 70% поверхности которых занято зелеными насаждениями и другим растительным покровом (пункт 3.23, СП 42.13330.2016, Свод правил по планировке и застройке городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.0701.89, утвержденный приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 года № 1034 (в редакции от 31 мая 2022 года).
Зеленый фонд городских и сельских населенных пунктов представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения. Охрана зеленого фонда городских и сельских населенных пунктов предусматривает систему мероприятий, обеспечивающих сохранение и развитие зеленого фонда и необходимых для нормализации экологической обстановки и создания благоприятной окружающей среды. На территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения (статья 61 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в редакции от 2 июля 2021 года).
По смыслу приведенных норм создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных городских территорий осуществляется в соответствии с генеральным планом городского округа и правилами землепользования и застройки.
Административным ответчиком представлены материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме (приобщены к материалам дела, в том числе, на электронном носителе), которые содержат среди прочего возможные направления развития территорий муниципального округа и прогнозируемых ограничений их использования, определяемых, в том числе, на основании сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, федеральной государственной информационной системе территориального планирования, в том числе материалов и результатов инженерных изысканий, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности.
Доводы административного истца относительно того, что отсутствуют в текстовой форме материалы по обоснованию изменения в отношении используемого им земельного участка с кадастровым номером № функциональной зоны ОД-2.1 (зона перспективного развития многофункциональной общественно-деловой застройки локальных центров обслуживания со сносом существующей застройки) на функциональную зону - зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), не влекут признание нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим, так как органом принималось решение ни о внесении изменений в действующий генеральный план, а утверждался новый генеральный план. Суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц (разъяснения Пленума Верховного Суда Российской Федерации, содержащиеся в пункте 28 постановления от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
При этом суд исходит из того, что административный истец имел возможность ознакомиться с проектом генерального плана в официальном источнике опубликования или посетить экспозицию проекта, размещенную в комитете по архитектуре администрации муниципального образования «Город Саратов», представить свои замечания относительно проекта генерального плана в части установления оспариваемой им функциональной зоны.
Кроме того, необходимость указания в проекте генерального плана и (или) пояснительной записке к нему словесного описания земельных участков, в отношении которых определяется зонирование, ни федеральным, ни региональным законодательством, не предусматривается.
Ссылка административного истца на несоответствие нормативного правового акта в оспариваемой части пункту 2 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации является несостоятельной, так как положения указанной статьи предусматривают, что материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме должны содержать обоснование выбранного варианта размещения объектов местного значения поселения, муниципального округа, городского округа, однако на земельном участке с кадастровым номером 64:48:030351:11, расположенном в границах функциональной зоны - зоны озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), размещение объектов местного значения не предполагается. Также вопреки доводам административного истца, материалы по проекту генерального плана содержат финансово-экономическое обоснование.
Таким образом, уполномоченный орган, утверждая генеральный план, действовал в полном соответствии с установленной компетенцией и в целях соблюдения баланса частных и публичных интересов, реализуя перечисленные выше правовые нормы федерального законодательства, выполняя приоритетные задачи территориального планирования, в том числе по сохранению окружающей среды, повышению привлекательности и рекреационного потенциала города.
В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании такого нормативного правового акта, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В этой связи суд не усматривает достаточных оснований для признания недействующим Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30-319 (в редакции от 27 декабря 2022 года), в части включения земельного участка с кадастровым номером № в состав территории функциональной зоны рекреационного назначения и исключения земельного участка из состава территории функциональной общественно-деловой зоны, возложении обязанности на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области включить земельный участок с кадастровым номером № в территорию функциональной общественно-деловой зоны, и полагает административные исковые требования ФИО5 не подлежащими удовлетворению в полном объеме.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административных исковых требований ФИО5 к Саратовской городской Думе, министерству строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области о признании недействующим Генерального плана муниципального образования «Город Саратов», утвержденного решением Саратовской городской Думы от 27 декабря 2022 года № 30- 319 (в редакции от 27 декабря 2022 года), в части включения земельного участка с кадастровым номером № в состав территории функциональной зоны рекреационного назначения и исключения земельного участка из состава территории функциональной общественно-деловой зоны, возложении обязанности на министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Саратовской области включить земельный участок с кадастровым номером № в территорию функциональной общественно-деловой зоны - отказать в полном объеме.
Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции через Саратовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Председательствующий Е.В. Аршинова