Дело № 11а-8335/2023 Судья: Соколова Д.Е.

Дело № 2а-1838/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

11 июля 2023 года г. Челябинск

Судебная коллегия по административным делам Челябинского областного суда в составе:

председательствующего: Аганиной Т.А.,

судей Онориной Н.Е., Шалютиной Е.М.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Акимцевой Я.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации г. Челябинска на решение Советского районного суда г. Челябинска от ДД.ММ.ГГГГ по административному исковому заявлению прокурора г. Челябинска, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации г. Челябинска о возложении обязанности разработать и утвердить нормативно-правовые акты по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений, оформлению удостоверения о захоронении,

заслушав доклад судьи Онориной Н.Е. об обстоятельствах дела и доводах апелляционной жалобы, пояснения представителя административного ответчика администрации г. Челябинска ФИО1, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителей заинтересованного лиц Муниципального казенного учреждения «Служба городских кладбищ» в лице директора ФИО2, по доверенности ФИО3, поддержавших доводы апелляционной жалобы, прокурора Соколовой Н.Ф., возражавшей по доводам апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Прокурор г. Челябинска, действующий в интересах неопределенного круга лиц обратился в районный суд с административным исковым заявлением (с учетом уточнения; л.д.41-44) к администрации г.Челябинска о возложении обязанности в течении трех месяцев со дня вступления в законную силу решения суда разработать и утвердить нормативно-правовые акты о порядке предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по оформлению (выдачи) удостоверения о захоронении.

В основание требований указано, что в соответствии со статьей 16 Федерального от ДД.ММ.ГГГГ №- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; статьями 9, 21, 25 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле»; статей 2, 12 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»; частью 1 статьи 36 Устава г. Челябинска администрации г. Челябинска, административный ответчик обязан разработать и утвердить правовой акт, регламентирующий предоставление муниципальной услуги по предоставлению участков земли для создания семейных (родовых) захоронений, оформлению (выдаче) удостоверения о захоронении, поскольку оформление (выдача) удостоверений о захоронении и предоставление участков для семейных захоронений является муниципальными услугами, предоставляемой органом местного самоуправления. Документом, содержащим сведения о захоронении и лице, ответственном за место захоронения, и подтверждающим его право дальнейшего использования места захоронения является удостоверение о захоронении (пункт 2.2.4 ГОСТ 32609-2014). Вместе с тем, до настоящего времени администрацией г. Челябинска не определен порядок предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по оформлению (выдаче) удостоверения о захоронении не утвержден. В перечень муниципальных и государственных услуг, предоставляемых администрацией г. Челябинска, утвержденный распоряжением администрации г. Челябинска от ДД.ММ.ГГГГ №, данные муниципальные услуги не включены, что является грубым нарушением указанного ранее законодательства, прав и законных интересов неограниченного круга лиц, лишенных возможности реализовать в установленном законом порядке свое право на получение от органов местного самоуправления данной муниципальной услуги. Допущенные нарушения закона стали возможны вследствие ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностными лицами администрации г. Челябинска. Прокуратурой г. Челябинска ДД.ММ.ГГГГ главе г. Челябинска внесено представление об устранении нарушений законодательства, которое административным ответчиком отклонено, что послужило основанием для обращения прокурора г. Челябинска в суд.

Судом постановлено решение об удовлетворении административных исковых требований в полном объеме.

Не согласившись с решением суда, администрация г. Челябинска обратилась в Челябинский областной суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и принять новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления отказать. В обоснование доводов указывает, что административное исковое заявление содержало два самостоятельных требования. Апеллянт полагает, что по требованию о возложении обязанности на администрацию разработать и принять нормативный правовой акт о предоставлении участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, административным истцом не соблюден обязательный досудебный порядок урегулирования спора. Доказательств, свидетельствующих о том, что административный истец обращался к административному ответчику с соответствующим представлением о необходимости разработать и принять нормативный правовой акт о порядке предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, в ходе судебного разбирательства не представлено и материалы дела не содержат. По мнению апеллянта, исковые требования по настоящему делу направлены на обеспечение интересов гражданки ФИО4 Однако материалы дела доказательств, свидетельствующих о невозможности ФИО4 самостоятельно обратиться в суд, прокурор не представил, мотивы обращения с иском в суд в интересах ФИО4 не обосновал. Податель жалобы отмечает, что имелись основания для оставления административного искового заявления без рассмотрения. По мнению апеллянта, решение суда немотивированно, суд не указал законы и иные нормативно-правовые акты, которыми он руководствовался при принятии решения. Кроме того, судом применены положения нормативных актов, которые утратили свою силу.

Представитель административного ответчика администрации г. Челябинска ФИО1 в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы жалобы поддержала.

Представители МКУ «Служба Городских кладбищ» ФИО3 и ФИО2 в судебном заседании суда апелляционной инстанции доводы жалобы поддержали.

Прокурор Соколова Н.Ф. в судебном заседании суда апелляционной инстанции просила решение суда оставить без изменения, жалобу без удовлетворения.

Иные лица извещены о дате, месте и времени рассмотрения дела надлежащим образом, не явились.

Судебная коллегия на основании части 2 статьи 306, статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных выше лиц, извещенных надлежащим образом и не явившихся в судебное заседание.

Проверив материалы дела в полном объеме, изучив доводы апелляционной жалобы, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами. Административное исковое заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина, являющегося субъектом административных и иных публичных правоотношений, может быть подано прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

Как следует из части 4 статьи 218 КАС РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Возможность внесения прокурором или его заместителем представления об устранении нарушений закона предусмотрена абзацем четвертым пункта 3 статьи 22 Федерального закона от ДД.ММ.ГГГГ № «О прокуратуре Российской Федерации».

Как установлено судом и следует из материалов дела, на основании заявления ФИО4 о нарушении ее прав и законных интересов о получении удостоверения на захоронение (л.д.8-10) прокуратурой г. Челябинска проведена проверка исполнения администрацией г. Челябинска законодательства о погребении и похоронном деле, по требованиям и запросам получены ответы от МКУ «Служба городских кладбищ» от ДД.ММ.ГГГГ № и от заместителя Главы города по городскому хозяйству от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д.11, 12-13).

По итогам проведенной проверки в адрес административного ответчика прокурором г. Челябинска вынесено представление о принятии мер по разработке и утверждению Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Оформление удостоверения о захоронении», включению данной муниципальной услуги в перечень муниципальных и государственных услуг, предоставляемых администрацией г. Челябинска (л.д.14-16).

Заместитель Главы города, руководитель аппарата администрации города Смирнов В.В. на представление прокуратуры г. Челябинска в ответе от ДД.ММ.ГГГГ № сослался, в частности, на то, что действующим законодательством не предусмотрено включение указанной в представлении услуги в перечень государственных и муниципальных услуг (л.д.17-18).

Согласно ответу № от ДД.ММ.ГГГГ заместителя Главы города по городскому хозяйству на запрос прокуратуры г. Челябинска в связи с проводимой проверкой сообщено, что нормативные правовые акты администрации г. Челябинска, регламентирующие порядок предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, не издавались. В период 2021-2022 годы гражданам участки земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений не предоставлялись (л.д.51).

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, пришел к выводу, что административным ответчиком не предоставлено относимых и допустимых доказательств, опровергающих доводы прокурора, а также доказательств, подтверждающих полное или частичное исполнение администрацией г. Челябинска требований представления прокурора г. Челябинска, устранения пробелов в муниципальном нормотворчестве в сфере соблюдения законодательства о погребении и похоронном деле.

С таким выводом суда первой инстанции находит необходимым согласиться судебная коллегия, поскольку он основан на нормах действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения, сделан на основании всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в совокупности с обстоятельствами настоящего административного дела по правилам статьи 84 КАС РФ.

В соответствии с пунктом 22 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

Вопросы, связанные с организацией похорон и захоронением в Российской Федерации, регламентируются Федеральным законом от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле».

Согласно пункту 1 части 1 статьи 9 Федерального закона от 12 января 1996 года № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» ( далее Закон №8-ФЗ) супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, гарантируется оказание на безвозмездной основе следующего перечня услуг по погребению, в том числе оформление документов, необходимых для погребения.

Из статьи 21 Закона № 8-ФЗ следует, что гражданам Российской Федерации могут предоставляться участки земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Гарантии осуществления погребения умершего реализуются путем организации в Российской Федерации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, которая осуществляется органами местного самоуправления. Погребение умершего и оказание услуг по погребению осуществляются создаваемыми органами местного самоуправления специализированными службами по вопросам похоронного дела, порядок деятельности которых определяется названными органами (пункты 1,2 статьи 25, статьи 29 Закона №8-ФЗ).

Местами погребения являются отведенные в соответствии с этическими, санитарными и экологическими требованиями участки земли с сооружаемыми на них кладбищами для захоронения тел (останков) умерших, стенами скорби для захоронения урн с прахом умерших (пеплом после сожжения тел (останков) умерших, далее - прах), крематориями для предания тел (останков) умерших огню, а также иными зданиями и сооружениями, предназначенными для осуществления погребения умерших. Места погребения могут относиться к объектам, имеющим культурно-историческое значение (пункт 1 статьи 4 Закона №8-ФЗ).

Исполнение волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения, рядом с ранее умершими гарантируется при наличии на указанном месте погребения свободного участка земли или могилы ранее умершего близкого родственника либо ранее умершего супруга. В иных случаях возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения определяется специализированной службой по вопросам похоронного дела с учетом места смерти, наличия на указанном им месте погребения свободного участка земли, а также с учетом заслуг умершего перед обществом и государством (пункт 2 статьи 7 Закона №8-ФЗ).

Общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления (пункт 1 статьи 18 Закона №8-ФЗ).

На общественных кладбищах для погребения умершего предоставляется участок земли в соответствии с пунктом 5 статьи 16 настоящего Федерального закона (пункт 3 статьи 18 Закона №8-ФЗ).

В случае отсутствия волеизъявления умершего право на разрешение действий, указанных в пункте 1 настоящей статьи, имеют супруг, близкие родственники (дети, родители, усыновленные, усыновители, родные братья и родные сестры, внуки, дедушка, бабушка), иные родственники либо законный представитель умершего, а при отсутствии таковых иные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение умершего (часть 3 статьи 5 Закона №8-ФЗ).

В соответствии с п. п. 4.10, 4.11, 4.12 Рекомендаций о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации МДК 11-01.2002, разработанных и рекомендованных НТС Госстроя России протоколом №-НС-22/1 от 25 декабря 2001 года (взамен «Инструкции о порядке похорон и содержании кладбищ в Российской Федерации», утвержденной приказом Минжилкомхоза РСФСР от 12 января 1979 года №), лицо, осуществляющее организацию погребения, должно выполнить весь процесс организации погребения от оформления документов до принятия на себя ответственности за место захоронения. Лицу, осуществляющему погребение, предоставляется право быть ответственным за могилу. Данное право включает в себя возможность быть в дальнейшем похороненным в этой могиле как в родственной, а также разрешать через установленный нормативными документами период времени захоронение в эту могилу родственников или близких умершего. Ответственное лицо может передать по своему заявлению право ответственности за могилу иному лицу, готовому принять на себя такую ответственность в порядке, установленном органами местного самоуправления или региональными (территориальными) органами исполнительной власти.

Межгосударственный стандарт ГОСТ 32609-2014, введенный в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии с 01 января 2016 года, устанавливает обязательные для применения в документах термины и определения в области похоронного дела.

В соответствии с ГОСТ 32609-2014. «Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения» (введен в действие Приказом Росстандарта от 11 июня 2014 года № 551-ст) под лицом, ответственным за место захоронения понимается лицо, взявшее на себя обязательство обеспечивать надлежащее содержание места захоронения и постоянный уход за ним (п. 2.1.15); удостоверение о захоронении представляет собой документ, содержащий сведения о захоронении и лице, ответственном за место захоронения, и подтверждающий его право дальнейшего использования места захоронения, при этом под правом дальнейшего использования места захоронения подразумевается принятие решений о последующих погребениях, перезахоронениях, установке намогильных сооружений и т.д. (п. 2.2.4); под родственным местом захоронения понимается участок на территории объекта похоронного назначения, на котором или в котором ранее был захоронен родственник (и) умершего или погибшего (п. 2.11.7); под семейным местом захоронения понимается участок на территории объекта похоронного назначения, предоставляемого для захоронения членов одной семьи (п. 2.11.8); под родовым местом захоронения понимается участок на территории объекта похоронного назначения, предоставляемого для захоронения членов одного рода.

Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 1996 года № «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших» установлено, что специализированные службы по вопросам похоронного дела оказывают на безвозмездной основе услуги по погребению, гарантированные статьей 9 Закона №8-ФЗ; отказ специализированных служб по вопросам похоронного дела в оказании указанных услуг в связи с отсутствием у них необходимых средств, а также по другим основаниям не допускается (пункт 1), предусмотрено, что органы местного самоуправления выделяют специализированным службам необходимые средства для оказания гарантированного перечня услуг по погребению (пункт 2).

Таким образом, федеральный законодатель предусмотрел создание в муниципальном районе специализированной службы именно органом местного самоуправления, как гарантию безусловного исполнения требований Закона о погребении, касающихся, в частности, оказания услуг по погребению на безвозмездной основе.

Осуществление на территории муниципального образования деятельности по оказанию услуг в сфере похоронного дела иными хозяйствующими субъектами не освобождает орган местного самоуправления от обязанности по созданию в муниципальном районе специализированной службы, прямо предусмотренной статьей 29 Федерального закона о погребении и похоронном деле.

В соответствии с п.26 ст.8, п.45 ст.36 Устава г. Челябинска вопросы по организации ритуальных услуг и содержанию мест захоронения отнесены к вопросам местного значения г. Челябинска. Администрация города Челябинска организует предоставление ритуальных услуг и содержание мест захоронения.

В соответствии с п.3, п.5 Положения об организации ритуальных услуг и содержании мест захоронения в г. Челябинске, утвержденном решением Челябинской городской Думы от 27 июня 2006 года №, оказание ритуальных услуг на территории города Челябинска осуществляется в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации организациями, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, в уставе которых определен данный вид деятельности, а также индивидуальными предпринимателями. Стоимость услуг определяется ими самостоятельно, за исключением стоимости услуг, которые регулируются в соответствии с нормативными правовыми актами Челябинской городской Думы (п.3).

Граждане имеют право на получение гарантированного перечня услуг по погребению. Данные услуги оказываются специализированной службой по вопросам похоронного дела. Специализированная служба по вопросам похоронного дела (далее - специализированная служба), на которую в соответствии с действующим законодательством возлагаются обязанности по погребению умерших и оказанию услуг по погребению, и порядок деятельности специализированной службы определяются правовым актом Администрации города. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется Челябинской городской Думой в соответствии с действующим законодательством ( п.5).

Таким образом, вопросы организации ритуальных услуг, в том числе предоставление земельных участков на общественных кладбищах для семейных захоронений и выдачи удостоверений о захоронении отнесены к компетенции администрации г. Челябинска, законодательство по данным вопросам на территории г. Челябинска отсутствует, в связи с чем, выводы суда об удовлетворении заявленных требований являются законными и обоснованными,

Доводы апеллянта о несоблюдении административным истцом досудебного порядка урегулирования спора подлежат отклонению судебной коллегией, поскольку не могут свидетельствовать о том, что при направлении прокурором уведомления о выявленных нарушениях, административными ответчиками были бы предприняты меры по устранению данных недостатков и в кратчайший срок разработан и принят нормативный правовой акт о порядке предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, выдаче удостоверений.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации призвана осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 4 КАС РФ, если для определенной категории административных дел федеральным законом установлен обязательный досудебный порядок урегулирования административного или иного публичного спора, обращение в суд возможно после соблюдения такого порядка.

Вопреки позиции административного ответчика, администрацией г. Челябинска не разработан нормативный правовой акт, а именно административный регламент, которым определен порядок предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, выдаче удостоверений о захоронении. В этой связи нарушаются права жителей г. Челябинска на возможность реализации предоставленных государством социальных гарантий.

Судебная коллегия, на основании изложенного, приходит к выводу о том, что указанные обстоятельства предоставляют право прокурору обратиться с соответствующим административным исковым заявлением о необходимости разработать и принять нормативный правовой акт о порядке предоставления участков земли на общественных кладбищах для создания семейных (родовых) захоронений, выдаче удостоверений о захоронениях.

Кроме того, по данной категории дел не предусмотрен обязательный досудебный порядок урегулирования спора по смыслу статьи 4 КАС РФ.

Доводы апелляционной жалобы о том, что исковые требования по настоящему делу направлены на обеспечение интересов гражданки ФИО4; материалы дела доказательств, свидетельствующих о невозможности ФИО4 самостоятельно обратиться в суд, прокурор не представил, мотивы обращения с иском в суд в интересах ФИО4 не обосновал; имелись основания для оставления административного искового заявления без рассмотрения – судебной коллегией отклоняются, поскольку материалами дела подтверждено, что администрацией г. Челябинска, в частности, меры по разработке и утверждению правового акта, регламентирующего предоставление муниципальной услуги по оформлению (выдаче) удостоверения о захоронении не утвержден, в перечень муниципальных и государственных услуг, предоставляемых администрацией г. Челябинска, данная муниципальная услуга не включена, что является нарушением законодательства регулирующего спорные правоотношения, прав и законных интересов неограниченного круга лиц, лишенных возможности реализовать в установленном законом порядке свое право на получение от органов местного самоуправления данной муниципальной услуги. Таким образом, прокурор имел право обратиться с настоящим административным исковым заявлением в защиту прав и законных интересов неограниченного круга лиц, в том числе, гражданки ФИО4

Доводы жалобы о том, что решение суда немотивированно, суд не указал законы и иные нормативно-правовые акты, которыми он руководствовался при принятии решения - судебной коллегией отклоняются, поскольку решение суда соответствует требованиям материального и процессуального закона и отмечает, что оно постановлено с учетом всех доводов сторон и представленных ими доказательств, которые судом первой инстанции надлежащим образом исследованы и оценены.

В соответствии с частью 2 статьи 310 КАС РФ основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких оснований для отмены обжалуемого судебного постановления в апелляционном порядке по доводам апелляционной жалобы, не имеется.

Ссылки в жалобе на то, что судом применены положения нормативных актов, которые утратили свою силу – судебной коллегией не принимаются, поскольку сами по себе не свидетельствует о незаконности вынесенного судебного акта. Кроме того, согласно части 5 статьи 310 КАС РФ правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли бы на обоснованность и законность судебного решения либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными.

Судом первой инстанции при рассмотрении настоящего дела по существу правильно определены и установлены обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, им дана надлежащая правовая оценка.

Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права, влекущих безусловную отмену состоявшегося по делу решения, допущено не было.

Руководствуясь статьями 306-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

Решение Советского районного суда г. Челябинска от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации г. Челябинска – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи: