ВЕРХОВНЫЙ СУД

РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

дело № 33а-17626/2023 (№ 2а-1716/2023)

город Уфа 20 сентября 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:

председательствующего Портновой Л.В.,

судей Зиновой У.В.,

ФИО1,

при секретаре судебного заседания Галимове Л.И.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора закрытого административно-территориального образования город Межгорье в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц к Администрации городского округа закрытое административно-территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан о признании незаконным бездействия, возложении обязанности устранить допущенные нарушения,

по апелляционной жалобе Администрации городского округа закрытое административно-территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан на решение Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 30 июня 2023 года.

Заслушав доклад судьи Зиновой У.В., судебная коллегия

установила:

прокурор закрытого административно-территориального образования город Межгорье (далее по тексту – прокурор ЗАТО г. Межгорье) в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц обратился в суд с указанным иском, указав в обоснование требований, что прокуратурой ЗАТО г. Межгорье во исполнение приказа генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 года проведена проверка исполнения законодательства, регулирующего исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, по результатам которой выявлены нарушения в деятельности администрации городского округа закрытое административно-территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан (далее по тексту – администрация городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан). Установлено, что органом местного самоуправления не определены места и их количество (квоты в достаточном объеме) для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ. Постановлением главы администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан на территории городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан определен перечень мест для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ с указанием квот на трех предприятиях. Уголовно-исполнительной инспекцией в адрес главы администрации ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан направлены информационные письма с просьбой рассмотреть вопрос об увеличении мест для отбывания уголовных наказаний в виде исправительных работ с заключением соглашений с потенциальными работодателями. В настоящее время из ... осужденных к отбыванию наказания в виде исправительных работ, в организациях, определенных перечнем, отбывают наказание ... человека. дата прокуратурой ЗАТО г. Межгорье в адрес административного ответчика внесено представление об устранении выявленных нарушений. По результатам заседания рабочей группы по рассмотрению проблемных вопросов трудоустройства лиц, осужденных к отбыванию наказания в виде исправительных работ, практического решения не принято. В период бездействия администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан с дата и по настоящее время осужденные, состоящие на учете в уголовно-исполнительной инспекции, к отбытию наказания в виде исправительных работ своевременно приступить не могут, вследствие чего назначенное наказание в виде исправительных работ не реализуется. Осужденным отказывают в приеме на работу в связи с отсутствием вакантных мест. Таким образом, не достигаются цели и задачи уголовного закона, что в свою очередь порождает у осужденных чувство вседозволенности и безнаказанности, а также продолжению антиобщественного поведения, что недопустимо.

Прокурор ЗАТО г. Межгорье просил признать незаконным бездействие администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан в части непринятия мер по определению достаточного количества мест для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ и по согласованию с Белорецким межмуниципальным филиалом ФКУ УИИ УФСИН России по Республике Башкортостан; обязать администрацию городского округа ЗАТО г. Межгорье определить места для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ и количество таких мест, предоставляемых каждым работодателем на территории городского округа ЗАТО г. Межгорье, в объеме, достаточном для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ.

Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: МУП ..., ООО «Управляющая компания «...», ООО УК «...», Управление Федеральной службы исполнения наказания России по Республике Башкортостан.

Решением Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 30 июня 2023 года административные исковые требования прокурора удовлетворены. Признано незаконным бездействие Администрации городского округа ЗАТО город Межгорье Республики Башкортостан в части непринятия мер по определению достаточного количества мест для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ и по согласованию Белорецким межмуниципальным филиалом ФКУ УИИ УФСИН России по Республике Башкортостан.

На Администрацию городского округа ЗАТО город Межгорье Республики Башкортостан возложена обязанность в целях устранения нарушения прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц в срок 1 месяц со дня вступления решения суда в законную силу предпринять меры к определению мест для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ и количество таких мест, предоставляемых каждым работодателем на территории городского округа ЗАТО город Межгорье Республики Башкортостан в объеме, достаточном для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ.

Не согласившись с указанным решением суда, временно исполняющий обязанности главы Администрации городского округа ЗАТО город Межгорье Республики Башкортостан ... обратился с апелляционной жалобой, в которой просил решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административных исковых требований отказать. В обоснование указал, что выводы суда противоречат статье 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, сделаны без учета фактических обстоятельств дела. Администрацией своим постановлением определены организации для отбывания наказания в виде исправительных работ. Федеральное законодательство не содержит требований о необходимости определения количества мест для отбывания наказания в виде исправительных работ, а возлагает полномочия по определению мест для отбытия такого вида наказания. Выявленные в январе 2020 года прокуратурой ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан нарушения были устранены, изданы новые постановления по вопросам исполнения отдельных государственных полномочий в части определения мест для отбытия наказания в виде исправительных работ, в которые в последующем вносились изменения. Судом не учтено, что Администрацией в соответствии с поступившими письмами уголовно-исполнительной инспекции направлялись письма в адрес предприятий, организаций города для увеличения количества мест для отбывания наказания, оснований для признания бездействия не имелось. Право органов местного самоуправления на установление количества рабочих мест и возложение на работодателей обязанности по созданию и предоставлению рабочих мест для трудоустройства осужденных, отбывающих наказание в виде исправительных работ, действующим законодательством не предусмотрено, а потому возложение на администрацию обязанности определить испрашиваемое количество рабочих мест в организациях города для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ является незаконным и необоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения принявших участие в судебном заседании посредством видеоконференцсвязи представителя Администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан ФИО2, поддержавшего жалобу и пояснившего, что о времени и месте рассмотрения дела судом первой инстанции были извещены, помощника прокурора ЗАТО г. Межгорье ФИО3, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно ч. 1 ст. 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу пункта 3 статьи 35 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, если этого требует защита охраняемых законом интересов общества и государства.

Частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурору также предоставлено право обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Согласно Конституции Российской Федерации уголовное и уголовно-исполнительное законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункт «о» статьи 71); трудовое законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт «к» части 1 статьи 72).

Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству (часть 2 статьи 132 Конституции Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьей 19 Федерального закона от 06 ноября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту – Федеральный закон № 131-ФЗ) полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, по вопросам, не отнесенным в соответствии с данным Федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации - законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается (часть 2 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ).

Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и органами местного самоуправления городских округов, если иное не установлено Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации (часть 3 статьи 19 Федерального закона № 131-ФЗ).

В силу части 2 статьи 7 вышеуказанного Федерального закона по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 2 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации устанавливаются общие положения и принципы исполнения наказаний; порядок участия органов государственной власти и органов местного самоуправления, иных организаций в исправлении осужденных.

Согласно части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации исправительные работы назначаются осужденному, имеющему основное место работы, а равно не имеющему его. Осужденный, имеющий основное место работы, отбывает исправительные работы по основному месту работы. Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации исправительные работы отбываются осужденным по основному месту работы, а осужденным, не имеющим основного места работы, в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного.

Как следует из материалов дела и установлено судом, во исполнение приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 16 января 2014 года № 6 «Об организации надзора за исполнением законов администрациями учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, следственных изоляторов при содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» прокуратурой ЗАТО г. Межгорье проведена проверка исполнения законодательства, регулирующего исполнение наказаний, не связанных с лишением свободы, по результатам которой выявлены нарушения в деятельности администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан.

дата прокурором ЗАТО г. Межгорье в администрацию ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан вносилось представление об устранении нарушений уголовно-исполнительного законодательства в части определения объектов для отбывания осужденными исправительных и обязательных работ на территории городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан (л. д. 11-13).

Во исполнение представления прокурора постановлением главы Администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан от дата №... «Об определении перечня объектов для отбывания осужденными исправительных работ на территории ЗАТО Межгорье Республики Башкортостан», с учетом внесенных постановлениями от дата №..., от дата №... изменениями, и приложениями к постановлению от ..., определен перечень мест для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ на территории городского округа ЗАТО г. Межгорье с количеством мест: МУП ... (... место), ООО Управляющая компания «...» (... место), ООО УК «...» (... место) (л. <...>, 18, 19, 20).

В связи с недостаточностью количества мест и определенных организаций и необходимостью расширения списка данных предприятий ФКУ УИИ УФСИН России по адрес дата, дата, дата, дата, дата, дата, дата в адрес исполняющего обязанности главы администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан были направлены информационные письма с просьбой рассмотреть вопрос об увеличении мест для отбывания уголовных наказаний в виде исправительных работ с заключением соглашений с потенциальными работодателями (л. д. 21-28).

Администрацией городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан даны ответы от дата, дата, дата об отсутствии оснований для внесений изменений в постановление администрации от дата №... (л. <...>)

В частности дата ФКУ УИИ УФСИН России по Республике Башкортостан в адрес администрации направлено письмо № ... с просьбой включить в перечень объектов для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ и заключить соглашения с ИП ФИО17, ... (осужденные ФИО5 и ФИО6) в связи с самостоятельным трудоустройством осужденных ФИО7, ФИО5 и ФИО6 (л. д. 26).

На указанное письмо-предложение исполняющим обязанности главы администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан письмом от дата №...Д дан ответ, что с учетом непредставлением администрации сведений о согласовании с ИП ФИО17 и ... возможности отбывания наказания в виде исправительных работ, оснований для внесения изменений в постановление от дата №... не имеется (л. д. 29).

Из материалов дела следует, что в целях увеличения мест отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ Администрацией городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан в организации города направлялись письма от дата, дата, дата, дата, дата, дата с запросом о возможности выделения мест для вышеуказанных целей (л. <...>).

В ответ на запросы Администрации организациями города сообщено о невозможности выделения рабочих мест для осужденных к исправительным работам (л. д. 143-147, 153,155-156).

Из письма от дата №... Белорецкого межмуниципального филиала ФКУ УИИ УФСИН России по Республики Башкортостан, направленного в адрес временно исполняющего обязанности главы администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан, следует, что в городском округе ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан по состоянию на дата на учете состоит ... осужденных к отбыванию наказания в виде исправительных работ, из них в организациях, определенных перечнем, отбывают наказание лишь ... человека (л. д. 48).

По инициативе прокуратуры ЗАТО г. Межгорье дата состоялось заседание рабочей группы по рассмотрению проблемных вопросов трудоустройства лиц, осужденных к отбыванию наказания в виде исправительных работ, в котором приняли участие представители Белорецкого межмуниципального филиала ФКУ УИИ УФСИН России по Республики Башкортостан, Администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан, ООО УК «...», ООО УК «...», МУП .... Практического решения в виде увеличения квот для отбывания наказания, не достигнуто.

Из письма от дата ... начальника Белорецкого межмуниципального филиала ФКУ УИИ УФСИН России по Республики Башкортостан ФИО8, направленного в адрес прокурора ЗАТО г. Межгорье, следует, что по состоянию на дата на учете в уголовно-исполнительной инспекции состоит ... осужденных к отбыванию наказания в виде исправительных работ, дополнительных мест и организаций для отбывания наказания нет (л. д. 36).

Согласно представленным в материалы дела копиям личных дел осужденных ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16 указанные сужденные, состоящие на учете в уголовно-исполнительной инспекции, к отбытию наказания в виде исправительных работ своевременно не приступили по причине отсутствия на предприятиях: ООО УК «...», ООО УК «...», МУП ..., мест для трудоустройства (л. д. 52-103).

По данным Белорецкого межмуниципального филиала ФКУ УИИ УФСИН России по Республики Башкортостан численность осужденных к исправительным работам, снятых с учета уголовно-исполнительной инспекции по отбытии срока наказания: в 2020 из ... осужденного отбыло наказание ... осужденных, ... осужденным наказание заменено более строгим видом, ... сняты с учета по иным причинам; в 2021 из ... осужденных отбыл наказание ... осужденный, ... осужденным наказание заменено более строгим видом, ... сняты с учета по иным причинам; в 2022 из ... осужденных отбыло наказание ... осужденных, ... осужденным наказание заменено более строгим видом, ... сняты с учета по иным причинам; в 2023 из ... осужденных отбыло наказание ... осужденных, ... осужденным наказание заменено более строгим видом, ... сняты с учета по иным причинам (л. д. 50).

Разрешая спор и удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Федерального закона от 06 ноября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации, Уголовного кодекса Российской Федерации, Трудового кодекса Российской Федерации, исходил из того, что ответчик обязан определить места для отбытия осужденными наказания в виде исправительных работ и количество таких мест, включить в перечень дополнительные организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, расположенные и зарегистрированные на территории г. Межгорье Республики Башкортостан. Учитывая, что административный ответчик не представил доказательств выявления мест отбытия наказания в виде исправительных работ с организациями, расположенными на территории ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан, суд пришел к выводу, что им не приняты все исчерпывающие действия по включению в список организаций и мест для отбывания осужденными к исправительным работам.

Судебная коллегия не усматривает оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на верно установленных фактических обстоятельствах дела при правильном применении норм законодательства.

На основе системного анализа приведенного нормативного регулирования суд первой инстанции правомерно исходил из того, что к полномочиям администрации городского округа ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан отнесено определение мест отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ на территории ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан, и поскольку административным ответчиком не принят полный комплекс мер для увеличения перечня рабочих мест, на которых осужденными к исправительным работам лицами может отбываться наказание, суд обоснованно пришел к выводу об удовлетворении заявленных прокурором ЗАТО г. Межгорье Республики Башкортостан требований.

Вопреки доводам, изложенным в апелляционной жалобе, судом установлено и из материалов дела следует, что администрацией с целью увеличения количества мест для отбывания наказания в виде исправительных работ направлялись письма в адрес .... Между тем, суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что на территории г. Межгорье Республики Башкортостан, помимо названных организаций, имеются иные организации, с которыми Администрация городского округа ЗАТО г. Межгорье не взаимодействовала по вопросу определения количества мест для отбывания осужденными наказания в виде исправительных работ. Доказательств, опровергающих вышеуказанные выводы, в материалы дела не представлено.

Кроме того, возложенная законодательством на орган местного самоуправления обязанность определения перечня организаций предполагает не только вынесение постановлений, но и постоянное взаимодействие с организациями.

Из материалов дела следует, что на предложение ФКУ УИИ УФСИН России по Республике Башкортостан от дата о включении в перечень организаций ИП ФИО17, ... в связи с самостоятельным трудоустройством осужденных к исправительным работам к данным работодателям, административный ответчик ограничился ответом о том, что самой уголовно-исполнительной инспекцией не представлено документов, свидетельствующих о согласовании с указанными индивидуальным предпринимателем и организацией включения их в данный перечень. Каких-либо действий в целях самостоятельного взаимодействия с данными работодателями не предпринял.

Доводы апелляционной жалобы о том, что порядок определения мест для отбытия наказания осужденными в виде исправительных работ на законодательном уровне не установлен, а возложение на администрацию обязанности определения достаточного количества мест для отбывания наказания неправомерно, основаны на неверном толковании норм материального права.

Отдельные государственные полномочия по определению мест для отбытия наказания осужденными в виде исправительных работ, переданные органам местного самоуправления в соответствии со статьями 39 и части 1 статьи 50 Уголовного кодекса Российской Федерации и статьей 19 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не ограничиваются разовым и формальным исполнением только путем принятия соответствующего правового акта, а предполагают непрерывную планомерную работу по реализации таких полномочий, включающую в себя, в том числе, установление порядка определения таких мест в целях обеспечения возможности отбывания на соответствующей территории всеми осужденными наказания в виде исправительных работ, с учетом фактического наличия рабочих мест, что предполагает, в том числе, взаимодействие с предприятиями и организациями, включаемыми в перечень, и согласование с ними указанных вопросов.

Суд первой инстанции, удовлетворяя административный иск, правильно исходил из того, что действующее законодательство закрепляет обязанность Администрации по определению мест для отбытия наказания осужденными в виде исправительных работ, и учел факт ненадлежащего исполнения административным ответчиком указанной обязанности, что подтверждено материалами дела.

Иные доводы апелляционной жалобы направлены на переоценку обстоятельств, установленных и исследованных судом в соответствии с правилами статей 14, 62 и 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основаны на неверном толковании норм материального права, выводов суда не опровергают, и не могут служить основанием к отмене законного и обоснованного решения.

Оснований, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для отмены решения суда по доводам апелляционной жалобы, изученным материалам административного дела, судебной коллегией не выявлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Белорецкого межрайонного суда Республики Башкортостан от 30 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации городского округа закрытое административно-территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий Л.В. Портнова

судьи У.В. Зинова

ФИО1

Мотивированное апелляционное определение изготовлено 21 сентября 2023 года

Справка: судья Нагимова К.П.