АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар

Дело № А32-56784/2022

20 декабря 2023 года

Судья Арбитражного суда Северо-Кавказского округа Черных Л.А., рассмотрев без вызова участвующих в деле лиц (обеспечена возможность ознакомления с материалами дела в режиме ограниченного доступа в сети Интернет, уведомления, отчет о публикации судебного акта на сайте в сети Интернет) и проведения судебного заседания по правилам части 5.1 статьи 211, статьи 288.2 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью «Южный берег» на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.06.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2023 по делу № А32-56784/2022, установил следующее.

Общество с ограниченной ответственностью «Южный Берег» (далее – общество) обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании незаконным постановления Администрации Лазаревского внутригородского района муниципального образования городской округ город-курорт Сочи (далее – администрация) от 03.11.2022 № ЛР1450/2022 о взыскании 15 тыс. рублей штрафа по части 1 статьи 3.2 Закона Краснодарского края от 23.07.2023 № 608-КЗ «Об административных правонарушениях» (далее – Закон № 608-КЗ) за нарушение правил благоустройства.

Решением суда первой инстанции от 13.06.2023, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 18.09.2023, в удовлетворении требования отказано по мотиву наличия в действиях общества состава правонарушения, соблюдения процедуры и срока давности привлечения к ответственности. Основания для отмены или снижения наказания не установлены.

В Арбитражный суд Северо-Кавказского округа с кассационной жалобой обратилось общество, просит отменить состоявшиеся по делу судебные акты, удовлетворить требование по делу. Указывает, что контейнерная площадка находится на земельном участке, принадлежащем муниципальному образованию город-курорт Сочи, не входящем в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (далее – МКД). Обязанность по созданию и содержанию мест (площадок) накопления ТКО несут органы местного самоуправления муниципальных образований, в границах которых расположены такие площадки. Вина общества во вмененном администрацией правонарушении не доказана.

В отзыве на кассационную жалобу администрация просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения как законные и обоснованные, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, проверив законность судебных актов, оценив доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Суд установил, что администрация в ходе непосредственного обнаружения выявила самовольное размещение обществом контейнерной площадки для сбора мусора без разрешительной документации, у МКД № 87 по ул. Одоевского в МКРНе «Лазаревский» г. Сочи (далее – спорный МКД), чем нарушило пункты 1.1.29, 2.8.19 Правил благоустройства и санитарного содержания территории города Сочи, утвержденные решением Городского Собрания Сочи от 31.10.2017 № 194 (далее – Правила благоустройства). По данному факту 11.10.2022 администрация составила протокол об административном правонарушении № 5022 по признакам части 1 статьи 3.2 Закона № 608-КЗ и 03.11.2022 постановлением № ЛР1450/2022 взыскала с общества 15 тыс. рублей штрафа по части 1 статьи 3.2 Закона № 608-КЗ за нарушение правил благоустройства, которое общество обжаловало в арбитражный суд.

Частью 1 статьи 3.2 Закона № 608-КЗ установлена ответственность за нарушение правил благоустройства, установленных органами местного самоуправления в Краснодарском крае, которая влечёт наложение административного штрафа на юридических лиц от пятнадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей. Правилами благоустройства установлен единый порядок деятельности по благоустройству, обеспечению улучшения качества жизни населения, соблюдению и улучшению санитарного и эстетического состояния территорий и объектов, охраны зелёных насаждений, внешнего облика объектов на муниципального образования город-курорт Сочи и обязательны для исполнения всеми физическими, юридическими лицами, иными хозяйствующими субъектами, независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности, осуществляющих свою деятельность на территории муниципального образования город-курорт Сочи, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих или временно находящихся на территории муниципального образования город-курорт Сочи.

Пунктом 1.1.29 Правил благоустройства к контейнерным площадкам отнесены места накопления твёрдых коммунальных отходов, обустроенные в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды. Контейнерные площадки на территории г. Сочи размещаются в соответствии с территориальной схемой обращения с отходами, с учётом положений генеральной схемы очистки города Сочи, утверждённой постановлением администрации г. Сочи от 22.01.2013 № 81, с соблюдением требований экологических и санитарно-эпидемиологических норм, обеспечивающих благополучие населения и охрану окружающей среды. Конструкция ограждений контейнерных площадок, форма и размеры которой установлены нормативным актом администрации муниципального образования городской округ город-курорт Сочи, должна не допускать разлета мусора по территории.

Исходя из части 4 статьи 13.4. Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее – Закон № 89-ФЗ) органы местного самоуправления определяют схему размещения мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и осуществляют ведение реестра мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов в соответствии с правилами, утверждёнными Правительством Российской Федерации. Правила обустройства мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов и правила ведения их реестра включают в себя порядок создания мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, правила формирования и ведения реестра мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов, требования к содержанию реестра мест (площадок) накопления твёрдых коммунальных отходов.

Контейнерные площадки должны находиться на расстоянии от многоквартирных жилых домов, индивидуальных жилых домов, детских и спортивных площадок, зданий и игровых, прогулочных и спортивных площадок организаций воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи не менее 20 м, но не более 100 м (пункт 2.8.19 Правил благоустройства).

Суд указал, что по договору управления спорным МКД от 01.04.2021, заключённому обществом с председателем Совета дома, первое обязалось предоставлять коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами посредством заключения с региональным оператором по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в целях обеспечения предоставления коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами потребителям (кроме случаев, перечисленных в пунктах «г» – «е» пункта 148 (11) Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям в МКД, – с даты, указанной в решении общего собрания собственников помещений в МКД о выборе управляющей организации, или с даты заключения договора управления МКД (пункт 3.1.11).

Суд первой инстанции при рассмотрении дела запросил у АО «Крайжилкомресурс» (региональный оператор) 23.03.2023 копию договора на оказание услуг по обращению с ТКО, заключенного между региональным оператором и обществом, на что получил ответ об отсутствии факта заключения такого соглашения.

Доказательства наличия утверждённой территориальной схемой контейнерной площадки у спорного МКД в выявленном месте в материалах дела отсутствуют.

Совокупность этих обстоятельств признана судом свидетельством размещения обществом на 30.09.2022 контейнерной площадке для сбора ТКО у спорного МКД в отсутствие разрешительной документации. Доказательства соблюдения им названных норм права при размещении спорной контейнерной площадки у спорного МКД, как и невозможности исполнения обществом требований закона в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась, в материалы дела не представлены.

В силу статей 36, 161, 162 Жилищного кодекса Российской Федерации, статей 8, 13.4 Закона № 89-ФЗ, статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 13.08.2006 № 491, Минимального перечня услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.04.2013 № 290, Перечня видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.12.2014 № 1300, Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 31.08.2018 № 1039 (далее – Правила № 1039), Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда, утвержденных постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27.09.2003 № 170, Правил благоустройства, решения общего собрания собственников помещений в спорном МКД, по которому общество как управляющая организация обязалось обустроить контейнерную площадки и наличие контейнеров для накопления ТКО на придомовой территории спорного МКД. Наличие на придомовой территории МКД контейнерной площадки, его адресной привязки к местности, относящейся к придомовой территории спорного МКД, и создание иных, кроме обнаруженных администрацией, мест накопления (площадок) ТКО, а также доказательства невозможности ее устройства в пределах границ земельного участка МКД, заключения гражданско-правового договора по ее содержанию с иными лицами и вывоза ТКО с иных площадок, общество не представило.

В силу пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется Законом № 89-ФЗ, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами (пункт 1 статьи 2 Закона № 89-ФЗ). В соответствии с пунктом 1 статьи 13.4 Закона № 89-ФЗ, пунктом 2 Правил № 1039 места накопления (площадка) ТКО должны соответствовать требованиям законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, а также правилам благоустройства муниципальных образований.

Процедура и срок давности привлечения общества к ответственности соблюдены.

При проверке оснований для изменения наказания, суд отметил, что само по себе наличие у общества статуса субъекта малого и среднего предпринимательства не свидетельствует о возможности замены административного наказания в виде штрафа на предупреждение, поскольку возможность такой замены наказания допускается при наличии совокупности всех обстоятельств, указанных в части 1 статьи 4.1.1 и части 2 статьи 3.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – Кодекс), наличие которых в настоящем деле не установил. Суд отметил, что в материалы дела не представлено доказательств устранения нарушения, допущенным нарушением причинен ущерб охраняемым общественных отношениям, в том числе имуществу. При определении вида и размера административного наказания, назначаемого по результатам рассмотрения каждого конкретного дела об административном правонарушении, суд, в производстве которого находится дело об административном правонарушении, действует самостоятельно, по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности, с учетом характера совершенного лицом противоправного деяния, личности виновного, его имущественного положения, обстоятельств, смягчающих административную ответственность, обстоятельств, отягчающих административную ответственность. В рассматриваемом случае суд не установил, что имеются условия, предусмотренные частью 2 статьи 3.4 Кодекса в части такого обстоятельства, как отсутствие возникновения угрозы причинения вреда неопределенному кругу лиц, объектам растительного мира, окружающей среде, а также имущественного ущерба ввиду ненадлежащего исполнения обществом правовых обязанностей, возложенных на него требованиями закона и решением общего собрания собственников помещений в спорном МКД. Оснований для признания совершенного обществом противоправного деяния малозначительным и его освобождения от ответственности в порядке статьи 2.9 Кодекса, а также для замены наказания в виде административного штрафа предупреждением суд не установил.

Однако, при рассмотрении дела судебные инстанции не дали должной правовой оценки основаниям проведения администрацией проверки, по результатам которой общество привлечено к ответственности за совершение административного правонарушения, виде проверочного мероприятия в смысле, определенном Федеральными законами от 26.11.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) и от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ).

Пунктом 10 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее – Постановление № 336) установлено, что допускается проведение профилактических мероприятий, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, мероприятий по контролю без взаимодействия в отношении контролируемых лиц в соответствии с Законами № 248-ФЗ и № 294-ФЗ, действовавшими на момент выявления отделом нарушения. Однако возбуждение дела об административном правонарушении признаками профилактического мероприятия не обладает. Закон № 248-ФЗ и Постановление № 336 не содержат правовых норм, ограничивающих возможность возбуждения дел об административных правонарушениях в отношении нарушений обязательных требований, выявленных не по результатам контрольных (надзорных) мероприятий. Однако, такие процессуальные действия производятся с учетом установленных законом требований. Пунктом 1 статьи 17 Закона № 294-ФЗ установлена обязанность проводивших проверку должностных лиц органа, осуществляющего контроль (надзор), принять меры по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности. При этом соответствующие доказательства в подтверждение выявленных нарушений должны быть получены с соблюдением установленного законом порядка. Частью 1 статьи 20 Закона № 294-ФЗ установлено, что доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований не могут являться результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) с грубым нарушением установленных законом требований к организации и проведению проверок. По общему правилу, плановые контрольные (надзорные) мероприятия, плановые проверки, осуществляемые в соответствии с Законами № 294-ФЗ и № 248-ФЗ, могут проводиться только в отношении объектов контроля, отнесенных к категориям чрезвычайно высокого и высокого риска, опасным производственным объектам II класса опасности, гидротехническим сооружениям II класса. В этот период возможны также профилактические визиты (в рамках видов госконтроля (надзора), муниципального контроля, регулируемых Законом № 248-ФЗ), для них предусмотрены определенные основания. Внеплановые проверки (мероприятия) проводились только по определенному перечню оснований. В том числе они проводятся по согласованию с прокуратурой (например, выявлены индикаторы риска нарушения обязательных требований; есть угрозы причинения вреда жизни и тяжкого вреда здоровью граждан, обороне страны и безопасности государства, возникновения чрезвычайных ситуаций природного и (или) техногенного характера и др., наличие которых суд при рассмотрении дела не устанавливал).

Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении являются: непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (пункт 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса); фиксация административного правонарушения в области благоустройства территории, предусмотренного законом субъекта Российской Федерации, совершенного с использованием транспортного средства либо собственником или иным владельцем земельного участка либо другого объекта недвижимости, работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи (пункт 4 части 1 статьи 28.1 Кодекса). Наличие таких обстоятельств суд при рассмотрении дела не устанавливал. Указанные в части 1 статьи 28.1 Кодекса материалы, сообщения, заявления подлежат рассмотрению должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях (часть 2 статьи 28.1 Кодекса). Дело об административном правонарушении может быть возбуждено должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, только при наличии хотя бы одного из поводов, предусмотренных частями 1, 1.1, 1.3 статьи 28.1 Кодекса, и достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения (часть 3 статьи 28.1 Кодекса), кроме случае, перечисленных в части 3.1 статьи 28.1 Кодекса.

Частью 3.1 статьи 28.1 Кодекса, введенной Федеральным от 14.07.2022 № 290-ФЗ и действовавшей в спорный период, установлено, что дело об административном правонарушении, выражающемся в несоблюдении обязательных требований, оценка соблюдения которых является предметом государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при наличии одного из предусмотренных пунктами 1 – 3 части 1 статьи 28.1 Кодекса, поводов к возбуждению дела может быть возбуждено только после проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом, проверки, совершения контрольного (надзорного) действия в рамках постоянного государственного контроля (надзора), постоянного рейда и оформления их результатов, за исключением не установленных судом в настоящем деле случаев.

Правовой оценки суда действующий правовой режим оснований выявления факта совершения правонарушения и последующие процессуальные механизмы получения, закрепления и оценки доказательств совершения вмененного обществу правонарушения не получили. Достоверность представленных сотрудником отдела доказательств подлежала проверке, на момент поступления его сообщения о выявленном факте нарушения делать вывод о возможности (и необходимости) возбуждения дела об административном правонарушении, вопреки выводам суда, было преждевременно.

Как разъясняется в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 30.03.2021 № 9-П «По делу о проверке конституционности части 5 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки ФИО1», связывая возможность возбуждения дела об административном правонарушении с наличием достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, Кодекс РФ исключает возможность начала производства по делу, в частности, при отсутствии события или состава административного правонарушения (пункт 1, 2 части 1 статьи 24.5 Кодекса). Соответственно, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует, кроме прочего, проверки содержащихся в нем данных, указывающих на имевшее место административное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения. В этом же Постановлении сказано, что, например, проверка содержащихся в обращении физического или юридического лица данных, указывающих на событие административного правонарушения, в целях установления наличия или отсутствия оснований для возбуждения дела об административном правонарушении может осуществляться путем проведения мероприятий по контролю, предусмотренных Законом № 294-ФЗ или иными нормативными актами, при наличии закрепленных в них оснований для контрольных мероприятий. Вместе с тем проведение контрольных мероприятий не меняет порядка рассмотрения обращений, предусмотренного Кодекса, предполагая в итоге принятие должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного административного правонарушения (например, если информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена). Например, пунктом 1 части 1 статьи 65 Закона № 248-ФЗ установлено, что к контрольным (надзорным) мероприятиям, за исключением контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, могут проводиться на плановой и внеплановой основе только путем совершения инспектором и лицами, привлекаемыми к проведению контрольного (надзорного) мероприятия, в том числе такого контрольного (надзорного) действия, как осмотр. Положением о виде контроля устанавливаются контрольные (надзорные) действия, совершаемые в рамках конкретного вида контрольных (надзорных) мероприятий, из числа предусмотренных настоящим Федеральным законом для того же вида контрольного (надзорного) мероприятия (часть 2 статьи 65 Закона № 248-ФЗ). К контрольному (надзорному) мероприятию при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля отнесен инспекционный визит (часть 2 статьи 65 Закона № 248-ФЗ). Контрольные (надзорные) действия, совершаемые в рамках конкретного вида контрольных (надзорных) мероприятий, из числа предусмотренных Законом № 248-ФЗ того же вида контрольного (надзорного) мероприятия, устанавливаются Положением о виде контроля (часть 2 статьи 65 Закона № 248-ФЗ). В случаях, установленных положением о виде контроля, для фиксации инспектором и лицами, привлекаемыми к совершению контрольных (надзорных) действий, доказательств нарушений обязательных требований могут использоваться фотосъемка, аудио- и видеозапись, иные способы фиксации доказательств. Порядок фотосъемки, аудио- и видеозаписи, иных способов фиксации доказательств устанавливается положением о виде контроля. Оформление результатов контрольного (надзорного) мероприятия осуществляется в соответствии со статьей 87 Закона № 248-ФЗ.

Не исключено Законами № 294-ФЗ и № 248-ФЗ проведение и иных контрольных мероприятий (например, рейдовых мероприятий), чему суд правовой оценки не дал, формально назвав проведенное администрацией контрольное мероприятие непосредственным обнаружением факта нарушения закона, что требует дополнительной проверки (в том числе получения изучения соответствующего локального акта о виде муниципального контроля в редакции, действующей в день выявления вмененного обществу нарушения, предельного времени взаимодействия с проверяемым лицом и других процессуальных особенностей в зависимости от вида проводимого органом муниципального контроля мероприятия).

С учетом изложенного обжалуемые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело – направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для устранения указанных недостатков и проверки правовых оснований для проведения проверки, соответствия представленных отделом доказательств совершения правонарушения требованиям федеральных и муниципальных законом и подзаконных нормативных актов.

Руководствуясь статьями 211, 288.2, 286 – 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.06.2023 и постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.09.2023 по делу № А32-56784/2022 оставить без изменения, а кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в двухмесячный срок со дня его принятия в порядке статьи 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья Л.А. Черных