АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА
пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000
http://fasuo.arbitr.ru
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
№ Ф09-1439/25
Екатеринбург
02 июня 2025 г.
Дело № А60-46167/2024
Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2025 г.
Постановление изготовлено в полном объеме 02 июня 2025 г.
Арбитражный суд Уральского округа в составе:
председательствующего Черкезова Е.О.,
судей Поротниковой Е.А., Ященок Т.П.
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области (далее – административный орган, управление Роспотребнадзора, Роспотребнадзор) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 13.11.2024 по делу № А60-46167/2024 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2025 по тому же делу.
Определением Арбитражного суда Уральского округа от 31.03.2025 кассационная жалоба общества принята к производству, судебное заседание назначено на 23.04.2025.
Определением Арбитражного суда Уральского округа от 22.04.2025 судебное заседание отложено на 22.05.2025.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.
В судебном заседании 22.05.2025 в Арбитражном суде Уральского округа приняли участие:
- представитель управления Роспотребнадзора – ФИО1 (доверенность от 09.01.2025 № 01-01-05-28/97, диплом);
- представитель общества с ограниченной ответственностью «УЖК «Территория–ЮГ» (далее – общество, общество «УЖК «Территория–ЮГ») – ФИО2 (доверенность от 20.12.2024 № 08-10/18.20-1, диплом).
Иные лица явку не обеспечили.
Общество «УЖК «Территория–ЮГ» обратилось в суд с заявлением к управлению Роспотребнадзора о признании недействительным предписания Территориального отдела Роспотребнадзора в Чкаловском районе г. Екатеринбурга, в г. Полевском и в Сысертском районе (далее – территориальный отдел Роспотребнадзора) от 05.06.2024 № 66-15-15/23-8597-2024 (далее – предписание).
Решением Арбитражного суда Свердловской области от 13.11.2024 заявленные требования удовлетворены. Признано недействительным предписание территориального отдела Роспотребнадзора.
Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2025 решение суда первой инстанции оставлено без изменения.
В кассационной жалобе управление Роспотребнадзора просит указанные судебные акты отменить, принять по делу новый судебный акт, которым признать предписание законным.
В обоснование кассационной жалобы приведены доводы о том, что оспариваемое предписание с целью защиты санитарно-эпидемиологического благополучия населения предъявлено обществу «УЖК «Территория–Юг» уполномоченным государственным органом в пределах его компетенции и в соответствии с законом при наличии фактических и правовых оснований для его выдачи. А именно предписание носит иной характер и выдано согласно пункту 2 статьи 50 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон № 52-ФЗ).
Административный орган утверждает, что требование к обществу направлено не на устранение выявленных нарушений, а предполагает принятие обязательных мер, направленных на предотвращение возможного массового заболевания лиц, осуществляющих пользование услугой холодного и горячего водоснабжения, мер, препятствующих распространению инфекции.
Вместе с тем управление Роспотребнадзора указывает, что довод общества о не направлении акта управления от 05.06.2024 заявлен в отзыве на апелляционную жалобу и не соответствует действительности, что служит основанием для непринятия и не рассмотрения такого довода.
Подробно изложенные доводы отражены в кассационной жалобе.
В отзыве на кассационную жалобу общество просит судебные акты оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения, так как заявленные управлением Роспотребнадзора доводы являются несостоятельными, направленными на переоценку доказательств по настоящему делу.
Законность обжалуемых судебных актов проверена арбитражным судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ), в пределах доводов кассационной жалобы.
Как установлено судами и следует из материалов дела, 08.05.2024 в адрес территориального отдела Роспотребнадзора поступило обращение гр. ФИО3, содержащее доводы о нарушении обществом «УЖК «Территория–Юг» обязательных требований действующего законодательства к качеству водоснабжения в жилом доме по адресу: г. Екатеринбург, ул. 8 Марта, д. 190 (далее – МКД).
Территориальным отделом Роспотребнадзора 14.05.2024 выдано задание на проведение контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с юридическим лицом № 66-15/09-7269-2024.
В рамках указанного мероприятия проведен отбор проб холодной и горячей воды в квартире МКД.
Территориальным отделом Роспотребнадзора 24.05.2024 проведены лабораторные испытания проб воды на гигиенические нормативы и требования. Экспертным заключением № 66-20-015/15/24-2033-2024 и протоколом испытания № 15/126358-24, 15/12646-24 установлено несоответствие качества горячей воды требованиям СанПиН.
По результатам проведенного контрольного мероприятия 05.06.2024 территориальным отделом Роспотребнадзора в адрес общества «УЖК «Территория–Юг» выданы рекомендации по соблюдению обязательных требований и предписание.
Согласно пункту 1 предписания управляющей организации предписано обеспечить соблюдение санитарно-эпидемиологических требований к качеству горячего водоснабжения в МКД по показателям: мутность, железо и температура (СанПиН 2.1.3684-21, СанПиН 1.2.3685-21).
Общество, не согласившись с предписанием, обратилось в арбитражный суд.
Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из недоказанности наличия оснований для выдачи предписания.
Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.
Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены либо изменения.
В силу положений главы 24 АПК РФ требование об оспаривании принятых органом власти ненормативных правовых актов, решений может быть удовлетворено при доказанности наличия совокупности следующих условий: несоответствие данных ненормативных правовых актов, решений закону или иному нормативному правовому акту и нарушение ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ). Установив наличие совокупности указанных условий, арбитражный суд принимает решение об удовлетворении заявленного требования (часть 2 статьи 201 АПК РФ).
На основании части 1 статьи 65, части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемых ненормативных правовых актов, решений закону или иному нормативному правовому акту, законности их принятия, наличия у органа власти надлежащих полномочий на принятие оспариваемых ненормативных правовых актов, решений, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия, возлагается на орган, который вынес соответствующие акты, решения.
Согласно статье 29 Закона № 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
Пунктом 2 статьи 50 Закона № 52-ФЗ предусмотрено, что при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право давать гражданам и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки.
На основании статьи 2 Закона № 52-ФЗ санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством, в том числе выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности; федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора; проведения социально-гигиенического мониторинга.
Статьей 1 Закона № 52-ФЗ определено, что под социально-гигиеническим мониторингом понимается государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания.
В соответствии с пунктами 1, 2 статьи 45 Закона № 52-ФЗ для оценки, выявления изменений и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания, установления и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания осуществляется социально-гигиенический мониторинг, который проводится органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.02.2006 № 60 утверждено Положение о проведении социально-гигиенического мониторинга (далее – Положение № 60), которое устанавливает порядок проведения социально-гигиенического мониторинга на территории Российской Федерации в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В соответствии с пунктом 2 Положения № 60 социально-гигиенический мониторинг представляет собой государственную систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека (далее - мониторинг).
Пунктом 3 Положения № 60 предусмотрены следующие задачи, которые решаются при проведении мониторинга: а) гигиеническая оценка (диагностика) факторов среды обитания человека и состояния здоровья населения; б) выявление причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека на основе системного анализа и оценки риска для здоровья населения; в) установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений); г) подготовка предложений для принятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления необходимых мер по устранению выявленных вредных воздействий факторов среды обитания человека.
На основе данных мониторинга Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека формирует федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга, который представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, формируемую на основе постоянных системных наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и методических документов по вопросам анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека (пункт 7 Положения № 60).
Согласно пункту 9 Положения № 60 проведение мониторинга обеспечивает: а) установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку; б) прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека; в) определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения; г) разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; д) информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.
Мониторинг проводится в соответствии с нормативными правовыми актами и методическими документами, издаваемыми Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (пункт 10 Положения № 60).
В свою очередь, под федеральным государственным санитарно-эпидемиологическим надзором понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания (статья 1 Закона № 52-ФЗ).
Согласно пункту 2 статьи 44 Закона № 52-ФЗ предметом федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) является в том числе: выполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
В соответствии с пунктом 11 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре), утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1100, к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора), применяются положения Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее – Закон № 248-ФЗ), за исключением случая, предусмотренного пунктом 3 статьи 44 Закона № 52-ФЗ.
Оценка соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований контрольными (надзорными) органами в силу части 4 статьи 56 Закона № 248-ФЗ не может проводиться иными способами, кроме как посредством контрольных (надзорных) мероприятий, контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия, указанных в данной статье. Положением о виде контроля устанавливаются контрольные (надзорные) мероприятия из числа указанных в части 2 настоящей статьи, проводимые в рамках конкретного вида контроля. Контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия не требуют дополнительного указания в положении о виде контроля на их проведение.
Таким образом, из содержания вышеуказанных норм права следует, что цели, задачи, порядок и результаты проведения социально-гигиенического мониторинга и санитарно-эпидемиологического контроля (надзора) отличаются.
Проводимый в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения социально-гигиенический мониторинг, являясь системой наблюдения, не имеет своей задачей устранение допускаемых нарушений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, это иная мера государственного регулирования, чем государственный санитарно-эпидемиологический контроль (надзор), и не предусматривает возможность вынесения каких-либо предписаний.
В силу части 5 статьи 44 Закона № 52-ФЗ положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) утверждается Правительством Российской Федерации.
Во исполнение указанной нормы права Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1100 утверждено Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре) (далее – Положение № 1100), которое устанавливает порядок организации и осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического контроля (надзора).
Пунктом 2 данного Положения № 1100 установлено, что государственный контроль (надзор), осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, указанными в пункте 4 настоящего Положения, направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений обязательных требований посредством профилактики нарушений обязательных требований, оценки соблюдения гражданами и организациями обязательных требований, выявления их нарушений, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению выявленных нарушений обязательных требований, устранению их последствий и (или) восстановлению правового положения, существовавшего до возникновения таких нарушений.
Предметом государственного контроля (надзора) является, в том числе соблюдение санитарно-эпидемиологических требований (подпункт «а» пункта 3 Положения № 1100).
Статьей 58 Закона № 248-ФЗ определен, в том числе порядок получения, рассмотрения, оценки, применение сведений о причинении вреда (ущерба) или об угрозе причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.
Статьей 57 Закона № 248-ФЗ определены основания для проведения контрольных (надзорных) мероприятий.
На основании части 2 статьи 57 Закона № 248-ФЗ контрольные (надзорные) мероприятия без взаимодействия проводятся должностными лицами контрольных (надзорных) органов на основании заданий уполномоченных должностных лиц контрольного (надзорного) органа, включая задания, содержащиеся в планах работы контрольного (надзорного) органа, в том числе в случаях, установленных настоящим Федеральным законом.
В силу положений статьи 75 Закона № 248-ФЗ под выездным обследованием в целях настоящего Федерального закона понимается контрольное (надзорное) мероприятие, проводимое в целях оценки соблюдения контролируемыми лицами обязательных требований. Выездное обследование может проводиться по месту нахождения (осуществления деятельности) организации (ее филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений), месту осуществления деятельности гражданина, месту нахождения объекта контроля, при этом не допускается взаимодействие с контролируемым лицом. Выездное обследование проводится без информирования контролируемого лица.
В соответствии с частью 5 статьи 75 Закона № 248-ФЗ по результатам проведения выездного обследования не может быть принято решение, предусмотренное пунктом 2 части 2 статьи 90 настоящего Федерального закона, за исключением случаев, установленных федеральным законом о виде контроля.
Аналогичный запрет также прямо следует из пункта 7 (2) постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» и пункта 124 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2021 № 1100 «О федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом контроле (надзоре)».
Также судами при оценке приведенных норм права верно сделан вывод, что предписание выдается по результатам проведения плановых и внеплановых проверок органов местного самоуправления по реализации ими полномочий в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а если нарушения выявлены в ходе такого контрольного (надзорного) мероприятия как выездное обследование предписание не может быть выдано.
Правильно применив нормы действующего законодательства, оценив доводы сторон и представленные в их обоснование доказательства, суды обоснованно заключили что Роспотребнадзором в отношении общества проводились проверочные мероприятия в рамках законодательства о государственном контроле (надзоре), в результате которых и было выдано предписание, а именно в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 57, пункта 3 части 3 статьи 58, статьи 75 Закона № 248-ФЗ.
При этом из содержания оспариваемого предписания следует, что оно содержит в себе требование об устранении выявленных нарушений.
Учитывая, что административным органом в отношении общества «УЖК «Территория-Юг» проведено контрольное (надзорное) мероприятие без взаимодействия с контролируемым лицом, в частности, выездное обследование, а также то, что действующее законодательство не предусматривает возможность выдачи хозяйствующему субъекту по результатам проведения вышеуказанного проверочного мероприятия предписания об устранении нарушений обязательных требований, суды верно заключили, что Роспотребнадзором нарушены требования № 248-ФЗ в части порядка выдачи предписания по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом, в частности, выездного обследования.
Административным органом не представлено достаточных доказательств того, что проверка была проведена им в рамках Закона № 52-ФЗ.
Кроме того, вопреки доводу управления Роспотребнадзора о вынесении оспариваемого предписания в соответствии с частью 2 статьи 50 Закона № 52-ФЗ, данная норма не содержит указания на порядок выдачи предписания. Вместе с тем предписание, как документ, содержащий властные указания и являющийся мерой государственного понуждения, за неисполнение которого предусмотрена административная ответственность, не может быть выдан произвольно.
Указание административного органа на то, что оспариваемое предписание направлено не на устранение выявленных нарушений, а предполагает принятие обязательных мер, направленных на предотвращение возможного массового заболевания лиц, осуществляющих пользование услугой холодного и горячего водоснабжения, мер, препятствующих распространению инфекции, не принимается во внимание, поскольку противоречит содержанию самого предписания.
Доводы управления Роспотребнадзора о том, что предписание носит иной характер, а именно о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, являются немотивированными
Кроме того судом апелляционной инстанции правомерно учтены доводы общества о нарушении Роспотребнадзором процедуры проведения проверки.
Из материалов дела следует, что 06.11.2025, в день оглашения резолютивной части решения, управлением Роспотребнадзора к материалам дела приобщен акт от 05.06.2024 о результатах проведения контрольного (надзорного) мероприятия без взаимодействия с контролируемым лицом (выездного обследования). Между тем в материалы дела не представлено доказательств направления в адрес общества указанного акта.
Следовательно, суды пришли к обоснованным выводам об отсутствии правовых оснований для вынесения оспариваемого предписания и, как следствие, об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных управлением Роспотребнадзора требований. Предписание обоснованно признано незаконным.
Иные приведенные в кассационной жалобе доводы административного органа не опровергают выводы, изложенные в обжалуемых судебных актах, и направлены на переоценку выводов судов относительно обстоятельств, установленных по делу.
Между тем из полномочий суда кассационной инстанции исключены действия по установлению обстоятельств, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судами, по предрешению вопросов достоверности или недостоверности доказательств, преимущества одних доказательств перед другими, а также по переоценке доказательств, которым уже была дана оценка судами первой и апелляционной инстанций (статьи 286, 287 АПК РФ, пункт 32 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 30.06.2020 № 13 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде кассационной инстанции»).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, приведенной в том числе в определении от 17.02.2015 № 274-О, статей 286 – 288 АПК РФ, находясь в системной связи с другими положениями данного Кодекса, регламентирующими производство в суде кассационной инстанции, представляют суду кассационной инстанции при проверке судебных актов право оценивать лишь правильность применения нижестоящими судами норм материального и процессуального права и не позволяют ему непосредственно исследовать доказательства и устанавливать фактические обстоятельства дела. Иное позволяло бы суду кассационной инстанции подменять суды первой и второй инстанций, которые самостоятельно исследуют и оценивают доказательства, устанавливают фактические обстоятельства дела на основе принципа состязательности, равноправия сторон и непосредственности судебного разбирательства, что недопустимо.
В обжалуемых судебных актах суды в полной мере исполнили процессуальные требования, изложенные в части 1 статьи 168, пункте 2 части 4 статьи 170 и пункте 12 части 2 статьи 271 АПК РФ
При рассмотрении спора имеющиеся в материалах дела доказательства исследованы судами по правилам, предусмотренным статьями 67, 68 АПК РФ, им дана надлежащая правовая оценка согласно статье 71 АПК РФ.
Отсутствие в мотивировочной части судебных актов выводов, касающихся оценки каждого представленного в материалы дела доказательства и доводов, не свидетельствует о том, что данные доказательства или доводы судами не исследованы и не оценены. Оценка какого-либо доказательства, сделанная судами не в пользу стороны, представившей эти доказательства, не свидетельствует об отсутствии как таковой оценки доказательства со стороны судов, само по себе не является основанием для отмены обжалуемых судебных актов.
Таким образом, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ основанием для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, судом кассационной инстанции не выявлено.
Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Свердловской области от 13.11.2024 по делу № А60-46167/2024 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.02.2025 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области – без удовлетворения.
Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий Е.О. Черкезов
Судьи Е.А. Поротникова
Т.П. Ященок