АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА

ул. Большая Покровская, д. 1, Нижний Новгород, 603000

http://fasvvo.arbitr.ru/

______________________________________________________________________________

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

Нижний Новгород

Дело № А28-9560/2024

16 мая 2025 года

(дата изготовления постановления в полном объеме)

Резолютивная часть постановления объявлена 28.04.2025.

Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:

председательствующего Домрачевой Н.Н.,

судей Забурдаевой И.Л., Радченковой Н.Ш.,

при участии представителя (в судебном заседании 17.04.2025)

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области:

ФИО1 (доверенность от 29.01.2025),

рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу

Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.01.2025

по делу № А28-9560/2024

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «Клиника Кузляр»

(ИНН: <***>, ОГРН: <***>)

о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области

третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, –

Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области в лице Правительства Кировской области, государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение Кировский областной территориальный фонд обязательного медицинского страхования,

и

установил :

общество с ограниченной ответственностью «Клиника Кузляр» (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее – Управление) от 25.04.2023 № АР/1514/23.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области в лице Правительства Кировской области (далее – Комиссия), государственное некоммерческое финансово-кредитное учреждение Кировский областной территориальный фонд обязательного медицинского страхования.

Решением Арбитражного суда Кировской области от 24.10.2024 в удовлетворении заявления отказано.

Постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 23.01.2025 решение суда отменено, заявление удовлетворено.

Управление не согласилось с принятым постановлением суда апелляционной инстанции и обратилось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой просит его отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Заявитель жалобы считает, что апелляционный суд неправильно применил нормы материального права. Управление настаивает на законности и обоснованности оспариваемого решения, поскольку представленные Обществом пояснения и документы не подтверждают наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Комиссии. Подробно доводы заявителя изложены в кассационной жалобе и поддержаны представителем в судебном заседании.

Общество в отзыве на кассационную жалобу возразило относительно доводов заявителя, просило оставить жалобу без удовлетворения.

Третьи лица отзывы не представили.

Общество и третьи лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, представителей в судебное заседание не направили.

Законность обжалуемого судебного акта проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, установленном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ).

Из материалов дела следует, что 03.04.2023 в Управление поступило заявление Общества о нарушении антимонопольного законодательства, выразившегося в отказе в распределении объемов оказания медицинской помощи и ограничении конкуренции. К заявлению были приложены, в том числе протокол ТФОМС Кировской области от 03.08.2022, уведомление ТФОМС Кировской области от 09.01.2023, сведения об объеме и стоимости медицинской помощи оказываемой в условиях дневных стационаров за январь – декабрь 2022 года, перечень медицинских организаций, включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования, на 2023 год.

Письмом от 05.04.2023 № ИФ/1191/23 Управление запросило у Комиссии необходимые документы.

При рассмотрении заявления и представленных документов Управление установило следующее.

Отношения, возникающие в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования, регулируются Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» (далее – Закон № 326-ФЗ).

В соответствии с частью 10 статьи 36 Закона № 326-ФЗ объемы предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи, установленные в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, потребности застрахованных лиц в медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования.

Кроме этого, на основании подпункта 4 пункта 8 Положения о деятельности комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, утвержденной приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 28.02.2019 № 108н (далее – Положение о комиссии), распределение и перераспределение объемов медицинской помощи осуществляется с учетом показателей потребления медицинской помощи по данным персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, численности и половозрастной структуры застрахованных лиц, а также с учетом результатов контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи в динамике до трех лет (за исключением медицинских организаций, впервые включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования в году, на который формируется территориальная программа обязательного медицинского страхования).

Аналогичные критерии распределения объемов предоставления медицинской помощи застрахованными лицами установлены пунктом 1 письма Министерства здравоохранения Российской Федерации от 30.01.2023 № 31-2/И/2-1287 «О формировании и экономическом обосновании территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2023 – 2025 годы».

Таким образом, основными критериями, которые должны учитываться при распределении объемов предоставления медицинской помощи, являются следующие: данные о половозрастном составе и численности застрахованных лиц; данные о потребности застрахованных лиц в медицинской помощи; данные о показателях потребления медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам; данные о количестве прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях.

В целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, в соответствии со статьей 36 Закона № 326-ФЗ Комиссией решением от 30.11.2020 № 14/12 утвержден Порядок оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области (далее – Порядок оценки).

Порядок оценки устанавливает показатели, правила и методику оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности реализации заявленных медицинской организацией объемов медицинской помощи в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области (далее – оценка эффективности деятельности) на очередной год (пункт 2 Порядка оценки).

Согласно пункту 12 Порядка оценки показатели отражают содержание обязательных требований законодательства Российской Федерации к медицинской организации с целью эффективного участия в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Пунктом 13 Порядка оценки установлены показатели, исключающих участие в реализации Территориальной программы, в том числе отсутствие потребности застрахованных лиц по обязательному медицинскому страхованию в оказании медицинской помощи по заявленным диагностическим и консультативным услугам, профилям, врачебным специальностям на территории муниципальных образований Кировской области, с учетом особенностей половозрастного состава населения, уровня и структуры заболеваемости населения, географических и климатических особенностей региона, транспортной доступности медицинских организаций и плотности населения на территории муниципальных образований Кировской области (абзац 5).

На основе результатов оценки эффективности деятельности формируется проект перечня медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования – части Территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Кировской области (далее – Проект перечня медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования) (пункт 9 Порядка оценки).

В силу вышеизложенного антимонопольный орган заключил, что в случае отрицательной оценки по одному из установленных показателей эффективности деятельности медицинская организация не включается в проект перечня медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования.

В соответствии с Порядком оценки Комиссия решением от 15.12.2022 № 19/1 приняла проект перечня медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования.

Приложением 2 к решению Комиссии от 15.12.2022 № 19/1 установлен перечень медицинских организаций, не включенных в Перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования, с указанием причин невключения.

Общество не включено в Перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования, по основанию, предусмотренному абзацем 5 пункта 13 Порядка оценки.

Оценка потребности застрахованных лиц по обязательному медицинскому страхованию в оказании медицинской помощи относится к компетенции Комиссии.

На основании приведенных положений антимонопольный орган пришел к выводу о том, заявитель обоснованно не включен в Перечень медицинских организаций, участвующих в реализации Территориальной программы обязательного медицинского страхования, следовательно, отказ Комиссии в распределении объемов медицинской помощи на 2023 год правомерен.

Представленные пояснения и документы не подтверждают наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства в действиях Комиссии.

По результатам рассмотрения заявления Общества на основании пункта 2 части 8, пункта 2 части 9 статьи 44 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон № 135-ФЗ) Управление вынесло решение от 25.04.2023 № АР-1514/23 об отказе в возбуждении в отношении Комиссии дела о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Не согласившись с данным решением, Общество обратилось в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Руководствуясь положениями АПК РФ, Закона № 135-ФЗ, Закон № 326-ФЗ, Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (далее – Закон № 323-ФЗ), Арбитражный суд Кировской области отказал в удовлетворении заявления.

Второй арбитражный апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции и удовлетворил заявление.

Рассмотрев кассационную жалобу, Арбитражный суд Волго-Вятского округа не нашел правовых оснований для ее удовлетворения.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» для удовлетворения требований о признании незаконными решений государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого решения, возлагается на орган или лицо, которые приняли решение.

Арбитражный суд оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств (часть 1 статьи 71 АПК РФ).

Согласно пункту 52 постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее – Постановление № 2) решение антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства может быть оспорено в арбитражном суде лицами, выступавшими заявителями при обращении в антимонопольный орган и обладающими заинтересованностью в возбуждении дела (пункт 2 части 2 статьи 39, статья 44 и часть 1 статьи 52 Закона № 135-ФЗ, пункт 1 статьи 11 ГК РФ).

При рассмотрении данной категории споров судам необходимо учитывать, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона № 135-ФЗ на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств.

В связи с этим при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона № 135-ФЗ, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

На основании пунктов 2, 8 части 1 статьи 15 Закона № 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; создание дискриминационных условий.

В пункте 34 Постановления № 2 разъяснено, что при наличии спора о соответствии статье 15 Закона о защите конкуренции правовых актов, решений, действий (бездействия) антимонопольный орган должен доказать факт недопущения, ограничения, устранения конкуренции либо установить угрозу наступления таких последствий на определенном товарном рынке, в том числе в результате нарушения прав и законных интересов отдельных участников рынка, создания для них конкурентных преимуществ или препятствий в конкуренции на товарных рынках.

При применении конкретных положений статьи 15 Закона № 135-ФЗ судам также необходимо учитывать, имеется ли норма иного федерального закона, допускающая принятие оспариваемого акта, осуществление действий (бездействие).

В соответствии с пунктом 35 Постановления № 2 антимонопольным законодательством органам публичной власти запрещается создание дискриминационных условий: условий доступа на товарный рынок, условий производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4, пункт 8 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).

При проверке того, являются ли созданные для хозяйствующих субъектов и подлежащие применению (применяемые) к ним условия деятельности дискриминационными (нарушающими принцип равенства), судам необходимо давать оценку объективности критериев, по которым проводится дифференциация прав и обязанностей хозяйствующих субъектов, наличию законной цели в действиях органов публичной власти при установлении различий в условиях деятельности хозяйствующих субъектов и реализации их прав.

Как следует из материалов дела, Общество в поступившем в Управление заявлении указывало, что какого-либо расчета или иного основания, объективного, соответствующего установленным критериям, для целей обоснования нераспределения в отношении Общества объемов медицинской помощи на 2023 год решение Комиссии не содержало.

Рассматривая это заявление, Управление не проверило, на основании чего Комиссия пришла к выводу об отсутствии потребности в оказании медицинской помощи по заявленным Обществом услугам, профилям, врачебным специальностям в 2023 году, при том, что, по утверждению заявителя, в 2022 году им была оказана медицинская помощь в объеме 1610 случаев лечения на сумму 56 430 095 рублей 14 копеек.

Согласно части 1 статьи 36 Закона № 326-ФЗ территориальная программа обязательного медицинского страхования – составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой в порядке, установленном законодательством субъекта Российской Федерации.

Для разработки проекта территориальной программы обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации создается комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования, в состав которой входят представители органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, территориального фонда, страховых медицинских организаций и медицинских организаций, представители медицинских профессиональных некоммерческих организаций или их ассоциаций (союзов) и профессиональных союзов медицинских работников или их объединений (ассоциаций), осуществляющих деятельность на территории субъекта Российской Федерации, на паритетных началах. Комиссия по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования формируется и осуществляет свою деятельность в соответствии с положением, являющимся приложением к правилам обязательного медицинского страхования (часть 9 статьи 36 Закона № 326-ФЗ).

На основании части 10 статьи 36 Закона № 326-ФЗ объемы предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи, установленные в соответствии с территориальной программой обязательного медицинского страхования, распределяются решением комиссии, указанной в части 9 настоящей статьи, между медицинскими организациями исходя из количества, пола и возраста застрахованных лиц, количества прикрепленных застрахованных лиц к медицинским организациям, оказывающим медицинскую помощь в амбулаторных условиях, потребности застрахованных лиц в медицинской помощи, а также нормативов финансовых затрат на единицу объема предоставления медицинской помощи, установленных территориальной программой обязательного медицинского страхования. Объемы предоставления медицинской помощи, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования субъекта Российской Федерации, в котором застрахованным лицам выдан полис обязательного медицинского страхования, включают в себя объемы предоставления медицинской помощи данным застрахованным лицам за пределами территории этого субъекта Российской Федерации.

В пункте 4 Положения о комиссии указано, что комиссия: разрабатывает проект территориальной программы; разрабатывает и устанавливает показатели эффективности деятельности медицинских организаций, позволяющие провести оценку возможности реализации заявленных медицинской организацией объемов медицинской помощи; распределяет на отчетный год и перераспределяет в течение года объемы предоставления и финансового обеспечения медицинской помощи между медицинскими организациями, имеющими лицензию на осуществление медицинской деятельности на территории Российской Федерации (за исключением медицинских организаций, находящихся за пределами Российской Федерации, включенных в реестр медицинских организаций), в пределах и на основе установленных территориальной программой объемов предоставления медицинской помощи, до 1 января года, на который осуществляется распределение, с учетом результатов контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию застрахованным лицам, а также ее финансового обеспечения в динамике до трех лет (за исключением медицинских организаций, впервые включенных в реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере обязательного медицинского страхования в году, на который формируется территориальная программа обязательного медицинского страхования); устанавливает тарифы на оказание медицинской помощи и формирует тарифное соглашение в соответствии с требованиями к структуре и содержанию тарифного соглашения, установленных Федеральным фондом в соответствии с частью 2 статьи 30 Федерального закона; устанавливает иные сроки подачи медицинскими организациями уведомления об осуществлении деятельности в сфере обязательного медицинского страхования для вновь создаваемых медицинских организаций; определяет порядок представления информации членами Комиссии.

Критерии распределения и перераспределения объемов медицинской помощи установлены в пункте 9 Положения о комиссии, а критерии распределение объемов медицинской помощи между медицинскими организациями – в пункте 11 Положения о комиссии.

При вынесении оспариваемого решения Управление не анализировало нормы Закона № 326-ФЗ и Положения о комиссии для установления полномочий Комиссии на отказ медицинской организации в участии в реализации Территориальной программы, а руководствовалось Порядком оценки.

Решением Кировского областного суда от 13.03.2024 по делу № 3а-7/2024, оставленным без изменения апелляционным определением Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 11.06.2024, Порядок оценки эффективности деятельности медицинских организаций в целях определения возможности участия в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области, утвержденный решением Комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования Кировской области от 30.11.2020 № 14/12, признан недействующим со дня принятия.

Суды пришли к выводам о том, что полномочия Комиссии в сфере нормативно-правового регулирования ограничены лишь правом разрабатывать проект территориальной программы, а также правом разрабатывать и устанавливать показатели эффективности деятельности медицинских организаций, позволяющие провести оценку возможности реализации заявленных медицинской организацией объемов медицинской помощи; при этом полномочия по ограничению участия медицинских организаций в реализации территориальной программы Комиссии действующим законодательством не предоставлены; оспариваемый Порядок, вопреки требованиям действующего законодательства, направлен на ограничение числа медицинских организаций, допущенных к участию в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования, принят Комиссией за пределами ее полномочий, предоставленных Положением о комиссии.

Таким образом, не проверив все доводы Общества, не проанализировав нормы Закона № 326-ФЗ и Положения о комиссии в части полномочий Комиссии на отказ медицинской организации в участии в реализации Территориальной программы, антимонопольный орган пришел к преждевременному выводу об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Следовательно, апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение Управления не соответствует нормам действующего законодательства, нарушает права и законные интересы Общества, в связи с чем правомерно удовлетворил заявление.

Кроме того, суд апелляционной инстанции верно отметил, что устранение допущенных нарушений прав и законных интересов заявителя будет достигнуто путем обязания Управления повторно рассмотреть заявление Общества в установленный законом срок и принять по нему решение.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют обстоятельствам дела и нормам права.

Доводы заявителя жалобы основаны на неправильном толковании норм материального права.

С учетом изложенного основания для отмены принятого судебного акта у суда округа отсутствуют.

Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ в любом случае основаниями для отмены принятого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено. Кассационная жалоба не подлежит удовлетворению.

Вопрос о распределении расходов по государственной пошлине с кассационной жалобы не рассматривался, поскольку Управление на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождено от ее уплаты.

Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 23.01.2025 по делу № А28-9560/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

Н.Н. Домрачева

Судьи

И.Л. Забурдаева

Н.Ш. Радченкова