АРБИТРАЖНЫЙ СУД

ДАЛЬНЕВОСТОЧНОГО ОКРУГА

ФИО1 ул., д. 45, <...>, официальный сайт: www.fasdvo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Хабаровск

17 июня 2025 года № Ф03-1211/2025

Резолютивная часть постановления объявлена 11 июня 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 июня 2025 года.

Арбитражный суд Дальневосточного округа в составе:

председательствующего судьи Басос М.А.

судей Филимоновой Е.П., Никитиной Т.Н.

при участии: от Департамента автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области: ФИО2, представитель по доверенности от 15.01.2025 № 27; от Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области: представитель не явился;

рассмотрев в судебном заседании, проведенном с использованием системы видеоконференц-связи, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области

на решение от 28.11.2024, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2025 по делу № А16-18/2024 Арбитражного суда Еврейской автономной области

по заявлению Департамента автомобильных дорог и транспорта Правительства Еврейской автономной области к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области о признании решения недействительным

УСТАНОВИЛ:

Департамент автомобильных дорог и транспорта правительства Еврейской автономной области (далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Еврейской автономной области с требованиями (с учетом уточнения) о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области (далее - антимонопольный орган) от 07.12.2023 по делу № 079/06/99-07/2023 о результатах проведения внеплановой проверки соблюдения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок в части подпункта 1.2 мотивировочной части, пункта 2 резолютивной части.

Решением суда от 28.11.2024, оставленным без изменения постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2025, пункт 2 резолютивной части решения от 07.12.2023 по делу № 079/06/99-07/2023 признан недействительным.

С кассационной жалобой в Арбитражный суд Дальневосточного округа обратился антимонопольный орган, который просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда отменить, считая их принятыми с неправильным применением норм материального права, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении требований.

В обоснование кассационной жалобы приведены доводы о том, что закупка, проведенная неконкурентным способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), в виде закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) обусловлена регулярным удорожанием строительных материалов. Вместе с тем, как полагает заявитель кассационной жалобы, в данном случае должна быть установлена причинно-следственная связь между обстоятельствами осуществления закупки у единственного поставщика и экономической ситуацией, вызванной недружественными действиями иностранных государств. Такое обоснование правомерности отказа от конкурентных процедур отсутствует, как не имеется и сведений, обосновывающих цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком, в частности запросов и коммерческих предложений от потенциальных подрядчиков, не обоснована целесообразность осуществления закупки у единственного поставщика. Заявитель кассационной жалобы также указывает, что выполнение работ по реконструкции (ремонту) моста было запланировано в рамках реализации федерального национального проекта, в связи с чем у заказчика имелась возможность заранее провести мероприятия по организации конкурентной закупки. Полагает, что обоснование заказчика о заключении контракта у единственного поставщика в связи с аварийным состоянием моста не подтверждено документально.

Департамент направил отзыв на кассационную жалобу, в котором против ее доводов возражал, просил оставить в силе принятые по делу судебные акты.

В судебном заседании, проведенном в соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) путем использования системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Еврейской автономной области, представитель департамента поддержал свои доводы по отзыву на кассационную жалобу.

Антимонопольный орган, извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, в том числе посредством размещения соответствующей информации на официальном сайте арбитражного суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечил, что в силу части 3 статьи 284 АПК РФ не явилось препятствием для рассмотрения кассационной жалобы.

Изучив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя департамента, проверив в порядке статей 284, 286, 287, 288 АПК РФ правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального права и соблюдение норм процессуального права при принятии обжалуемых судебных актов, а также соответствие выводов в указанных актах установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, суд кассационной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из установленных фактических обстоятельств дела, по результатам специального обследования технического состояния автодорожного моста через р. Икура, проведенного ООО «Азимут» в 2017 году, выявлено, что мостовой переход построен в 1964 году, срок службы моста составляет 53 года, что является значительным для железобетонных конструкций, свидетельствует об общей ветхости сооружения и требует проведения реконструкции в ближайшие сроки.

05.02.2018 между департаментом и ООО «Азимут» заключен государственный контракт на выполнение работ по проектированию моста через р. Икура на км 2+856 автомобильной дороги «Восточный подъезд к г.Биробиджан» - разработка проектно-сметной документации по его реконструкции (техническое задание к контракту).

19.06.2018 утверждено положительное заключение проектно-сметной документации по проектированию моста через р. Икура на км 2+856 автомобильной дороги «Восточный подъезд к г. Биробиджан».

Постановлением Правительства Еврейской автономной области от 08.05.2020 № 148-пп утверждена Государственная программа Еврейской автономной области «Развитие сети автомобильных дорог Еврейской автономной области» на 2020 - 2024 гг.

Законом Еврейской автономной области от 14.12.2021 № 49-ОЗ «Об областном бюджете на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов» предусмотрено финансирование Государственной программы «Развитие сети автомобильных дорог Еврейской автономной области».

Постановлением Правительства Еврейской автономной области от 24.12.2021 № 572-пп реконструкция мостового перехода через реку Икура на км 2 + 856 автодороги «Восточный подъезд к г. Биробиджану» включена в Государственную программу Еврейской автономной области «Развитие сети автомобильных дорог Еврейской автономной области» на 2020 - 2024 годы.

04.04.2022 департамент заключил с проектно-изыскательским кооперативом «Азимут» государственный контракт № 25 на выполнение работ по внесению изменений в сметную документацию по объекту «Реконструкция моста через р. Икура на км 2+856 автомобильной дороги «Восточный подъезд к г. Биробиджан». Результаты работ по контракту от 04.04.2022 переданы департаменту по акту формы № КС-2 04.08.2022.

19.08.2022 на основании части 2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон от 08.03.2022 №46-ФЗ), постановления Правительства Еврейской автономной области от 21.03.2022 № 80-пп «О случаях осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) и порядке их осуществления» (далее - Постановление правительства ЕАО от 21.03.2022 № 80-пп) в целях обоснования необходимости осуществления закупки у единственного поставщика в условиях применения ограничительных мер, вызванных недружественными действиями иностранных государств и международных организаций департамент представил на заседание штаба по преодолению последствий, связанных с применением ограничительных мер, пояснительную записку по закупке на выполнение работ по реконструкции моста через реку Икура на км 2+856 автомобильной дороги «Восточный подъезд к г. Биробиджан».

В пояснительной записке департамент указал на начало выполнения работ - со дня заключения контракта, окончание выполнения работ - до 30.09.2023; начальная максимальная цена контракта составила 124 363 665,39 рублей и определена проектно-сметным методом на основании сметного расчета стоимости.

В обоснование целесообразности осуществления закупки у единственного поставщика департамент указал, что ускоренная процедура заключения контракта у единственного поставщика обусловлена срочностью проведения работ по реконструкции моста в связи с аварийным состоянием мостового сооружения, риском обрушения конструкций моста, угрозой безопасности дорожного движения, а также регулярным удорожанием пенообразующих материалов (железо, битум, бетон).

Департамент провел закупку и заключил с обществом с ограниченной ответственностью «ДВ Строй» как с единственным поставщиком государственный контракт от 30.08.2022 № 101 на выполнение работ по реконструкции моста через реку Икура на км 2+856 автомобильной дороги «Восточный подъезд к г. Биробиджан».

На основании поручения Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 02.11.2023 антимонопольный орган провел в отношении департамента внеплановую проверку на предмет соблюдения требований законодательства о контрактной системе, по результатам которой установил, что государственный контракт от 30.08.2022 № 101 заключен департаментом с ООО «ДВ Строй» как с единственным поставщиком в нарушение части 2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ, а также Постановления правительства ЕАО от 21.03.2022 № 80-пп.

Антимонопольный орган пришел к выводу, что в нарушение положений вышеприведенных нормативных актов государственный контракт от 30.08.2022 № 101 заключен в отсутствие обоснования цены контракта, запросов и коммерческих предложений от потенциальных подрядчиков; не обоснована целесообразность осуществления закупки у единственного поставщика, причинно-следственная связь между обстоятельствами осуществления закупок и экономической ситуацией, которая характеризуется недружественными действиями иностранных государств и межгосударственных организаций и обусловлена существенным удорожанием стоимости строительных материалов.

Также установлено, что департаментом не представлены сведения о сравнительном анализе стоимости строительных материалов и работ по состоянию на момент заключения контракта с предыдущими периодами, свидетельствующие о многократном увеличении стоимости материалов; сведения о сокращении количества подрядчиков, имеющих возможность выполнить работы по реконструкции моста через реку Икура (контракт жизненного цикла), вследствие действий недружественных государств и межгосударственных организаций.

Выявленные нарушения послужили основанием для принятия антимонопольным органом решения от 07.12.2023 по делу № 079/06/99-07/2023, которым:

пункт 2 - в действиях департамента признано нарушение частей 1, 6, 7 статьи 24 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) (пп.1.2) (по государственному контракту от 30.08.2022 № 101).

Несогласие с пунктами 1.2, 2 решения антимонопольного органа послужило основанием для обращения департамента в арбитражный суд с требованиями о признании его недействительным.

Суд первой инстанции заявленные департаментом требования удовлетворил.

Из анализа положений части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, части 2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ суд заключил, что решения о принятии актов об осуществлении закупки для нужд субъекта Российской Федерации у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) должны приниматься с учетом необходимости защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций, а также с учетом срочности осуществления закупки.

Суд указал, что из положений Закона о контрактной системе, Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ следует, что закупка у единственного поставщика носит не ординарный, а экстраординарный характер, но только в случае, если применение конкурентных способов определения поставщика, требующих затрат времени, нецелесообразно.

Вместе с тем, суд учел предпринимаемые с 2017 года департаментом меры в целях производства работ по реконструкции моста, их включение в Государственную программу «Развитие сети автомобильных дорог Еврейской автономной области» в целях осуществления финансирования, подготовку и внесение изменений в сметную документацию, а также прохождение государственной экспертизы.

Как указал суд, за указанный период времени по состоянию на момент заключения контракта многократно увеличилась стоимость строительных материалов, в связи с чем необходимость проведения сравнительного анализа стоимости строительных материалов и работ, автотранспортных услуг, запросов и коммерческих предложений от потенциальных подрядчиков в целях обоснования цены контракта отсутствовала.

Учитывая аварийное состояние моста, риск обрушения его конструкций, угрозу безопасности дорожного движения, удорожание материалов, выделение бюджетных ассигнований на 2022 год по государственной программе, дату изменений проектно-сметной документации, суд нашел обоснованным направление департаментом в штаб по преодолению последствий, связанных с применением ограничительных мер, пояснительной записки для рассмотрения и принятия решения по определению единственного подрядчика на выполнение работ по реконструкции моста, признав применение конкурентных способов определения поставщика, требующих затрат времени, в данном конкретном случае нецелесообразным.

Суд пришел к выводу, что решение штаба по преодолению последствий, связанных с применением ограничительных мер, являлось для департамента и правительства Еврейской автономной области, принявшего распоряжение от 26.08.2022 № 274-рп об определении единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), обязательным.

Выводы суда первой инстанции поддержал суд апелляционной инстанции.

Вместе с тем, с выводами судов применительно к установленным фактическим обстоятельствам дела нельзя согласиться, так как они основаны на неправильном толковании и применении норм материального права.

Суды не учли следующее.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статья 1).

Статьей 6 Закона о контрактной системе установлено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Согласно статье 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конкурентными способами являются:

1) конкурсы (открытый конкурс в электронной форме, закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме;

2) аукционы (открытый аукцион в электронной форме, закрытый аукцион, закрытый аукцион в электронной форме;

3) запрос котировок в электронной форме (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе определен перечень случаев, при наличии которых допускается закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Конституционный суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что вышеприведенные положения Закона о контрактной системе направлены на предотвращение злоупотреблений в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд (Определение Конституционного Суда РФ от 25.10.2018 № 2613-О, Определение Конституционного Суда РФ от 27.02.2024 № 469-О).

Предусмотренный в Законе о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции соблюдается при выборе способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя), которыми преимущественно должны быть конкурентные способы.

Прозрачность осуществления закупок, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в этой сфере достигается, в том числе положениями Закона о контрактной системе, устанавливающими исчерпывающий перечень закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Федеральным законом от 08.03.2022 № 46-ФЗ внесены изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения защиты национальных интересов Российской Федерации в связи с недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

В частности высшим исполнительным органам субъекта Российской Федерации предоставлено право в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, своими решениями устанавливать иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в целях обеспечения нужд соответствующего субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд муниципальных образований, находящихся на его территории, а также определять порядок осуществления закупок в таких случаях (часть 2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ в редакции, действующей на момент рассматриваемых правоотношений).

Меры, предусмотренные частью 2 статьи 15 Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ, носили временный характер (до 31 декабря 2023 года) и имели цель защитить сферу закупок для нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных образований в ситуациях, когда применение конкурентных способов не представляется возможным (целесообразным) в связи с введением санкций в отношении Российской Федерации.

По смыслу Федерального закона от 08.03.2022 № 46-ФЗ устанавливаемые решениями высшего исполнительного органа субъекта Российской Федерации, в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, иные случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для государственных и (или) муниципальных нужд у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), должны носить исключительный характер и применяться в случаях отсутствия конкурентного рынка, невозможности либо нецелесообразности применения конкурентных способов определения поставщика для обеспечения нужд заказчика в условиях недружественных действий иностранных государств и международных организаций.

В целях обеспечения преодоления на территории Еврейской автономной области последствий, связанных с применением ограничительных мер, распоряжением губернатора Еврейской автономной области от 04.03.2022 № 53-рг создан штаб по преодолению последствий на территории Еврейской автономной области, связанных с применением ограничительных мер.

Издано Постановление правительства ЕАО от 21.03.2022 № 80-пп, которым определено, что по 31.12.2022 включительно в дополнение к случаям, предусмотренным частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, заказчик вправе осуществить закупку товаров, работ, услуг для обеспечения нужд Еврейской автономной области, муниципальных нужд (в рамках исполнения мероприятий, источником финансового обеспечения которых является областной бюджет) у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), определенного соответственно распоряжением правительства Еврейской автономной области, муниципальным правовым актом органа местного самоуправления муниципального образования области (пункт 1).

В соответствии с пунктом 2 Постановления правительства ЕАО от 21.03.2022 № 80-пп распоряжение правительства Еврейской автономной области, муниципальный правовой акт органа местного самоуправления муниципального образования области, подготавливаются в случаях принятия на заседании штаба по преодолению последствий на территории Еврейской автономной области, связанных с применением ограничительных мер, одного из следующих решений, определяющих:

а) единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и (или) муниципальных нужд;

б) конкретную закупку для обеспечения государственных и (или) муниципальных нужд, которая может быть осуществлена заказчиками у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Таким образом, закупка у единственного поставщика товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и (или) муниципальных нужд, помимо случаев, предусмотренных частью 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, могла быть осуществлена на основании решения созданного на территории Еврейской автономной области штаба в целях преодоления последствий, связанных с применением ограничительных мер, вызванных недружественными действиями иностранных государств и международных организаций.

При этом принятию штабом соответствующего решения об осуществлении закупки у единственного поставщика предшествовало представление на заседание штаба документов, обосновывающих необходимость проведения такой закупки у единственного поставщика (пп.3 п.3 Постановление правительства ЕАО от 21.03.2022 № 80-пп), то есть обоснование целесообразности осуществления закупки неконкурентным способом для обеспечения нужд заказчика в условиях недружественных действий иностранных государств и международных организаций.

Как следует из установленных фактических обстоятельств дела, основанием для осуществления закупки у единственного поставщика явилась срочность заключения контракта ввиду аварийного состояния моста, риска обрушения его конструкций, угрозы безопасности дорожного движения, а также удорожания строительных материалов.

Между тем в материалах дела отсутствуют доказательства, подтверждающие необходимость заключения контракта с единственным поставщиком и наличия обстоятельств невозможности и нецелесообразности проведения конкурентных способов определения поставщика для обеспечения нужд заказчика. Отсутствуют сведения об отборе подрядчиков, сопоставление условий разных подрядчиков и ценовой политики при осуществлении аналогичных работ, целесообразность совершения закупки выбранным способом, исключительность ситуации, при которых заключение контракта с единственным поставщиком являлось единственно возможным в условиях действия ограничительных мер в отношении Российской Федерации.

При таких обстоятельствах заключение контракта с единственным поставщиком в рассматриваемом случае не отвечало целям Закона о контрактной системе в силу отсутствия целесообразности и обоснования применения такого способа определения поставщика, в связи с чем антимонопольный орган обоснованно вменил департаменту установленные нарушения.

Оснований для удовлетворения требований у судов не имелось.

Поскольку выводы, сделанные судами в обжалуемых судебных актах, основаны на неверном применении норм материального права (часть 2 статьи 288 АПК РФ), тогда как имеющие значение для разрешения спора обстоятельства судом первой и апелляционной инстанций установлены на основании имеющихся в материалах дела доказательствах, суд кассационной инстанции считает возможным принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований (пункт 2 части 1 статьи 287 АПК РФ).

Руководствуясь статьями 286-289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Дальневосточного округа

ПОСТАНОВИЛ:

кассационную жалобу Управления федеральной антимонопольной службы по Еврейской автономной области удовлетворить.

Решение от 28.11.2024, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 06.02.2025 по делу № А16-18/2024 Арбитражного суда Еврейской автономной области отменить.

В удовлетворении заявленных требований Департаменту автомобильных дорог и транспорта Правительства Еврейской автономной области отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий судья М.А. Басос

Судьи Е.П. Филимонова

Т.Н. Никитина