АРБИТРАЖНЫЙ СУД СЕВЕРО-КАВКАЗСКОГО ОКРУГА

Именем Российской Федерации

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда кассационной инстанции

г. Краснодар

Дело № А32-24249/2024

28 мая 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 21 мая 2025 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 28 мая 2025 года.

Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в составе председательствующего Малыхиной М.Н., судей Анциферова В.А. и Мещерина А.И., при участии в судебном заседании от заявителя – индивидуального предпринимателя ФИО1 (ИНН <***>, ОГРНИП <***>) – ФИО2 (доверенность от 09.12.2024), ФИО3 (доверенность от 16.08.2023), от заинтересованного лица – управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск (ИНН <***>, ОГРН <***>) – ФИО4 (доверенность от 27.12.2024), от третьего лица – администрации муниципального образования город Новороссийск – ФИО4 (доверенность от 30.12.2024), рассмотрев кассационную жалобу Управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования города Новороссийск и Администрации муниципального образования города Новороссийск на постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2025 по делу№ А32-24249/2024, установил следующее.

ИП ФИО1 (далее – предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к управлению архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск (далее – управление) о признании незаконным приказа управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск от 02.04.2024 № 1-б об отмене ранее выданного разрешения на строительство от 08.11.2022 № 23-47-1053-2022.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена администрация муниципального образования города Новороссийск (далее – администрация).

Решением от 06.11.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Суд установил, что в оспариваемом приказе приведено два основания для отмены разрешения на строительство в порядке самоконтроля: судебный акт суда общей юрисдикции, которым подтверждена законность предшествующего отказа управления в выдаче разрешения на строительство апарт-отеля на том же земельном участке, и письмо контрольно-ревизионного управления об осуществлении предпринимателем фактического строительства с отступлением от выданной разрешительной документации. При этом, несмотря на то, что судебный акт суда общей юрисдикции принят до выдачи спорного разрешения на строительство и на момент рассмотрения названного спора предприниматель планировал строить апарт-отель, а впоследствии изменил проектную документацию и получил разрешение на строительство отеля, суд первой инстанции учел, что в данном судебном акте установлено расположение предполагаемого к застройке земельного участка полностью в водоохранной зоне, при этом доказательства того, что спорный объект возводится при условии оборудования сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды в материалы настоящего дела заявителем не представлены. Суд также учел отсутствие доказательств устранения заявителем отклонений при строительстве от выданной разрешительной документации, зафиксированных контрольным органом.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2025 решение Арбитражного суда Краснодарского края от 06.11.2024 отменено, заявление удовлетворено, оспариваемый приказ признан незаконным и отменен. Апелляционный суд применительно к положениям части 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации исследовал экспертные заключения на проектную документацию возводимого отеля и пришел к выводу о том, что спорный строительный объект надлежащим образом оборудован необходимыми системами водоснабжения, водоотведения, сейсмозащиты, системой противопожарной безопасности, системами для приема сточных вод, сооружениями для защиты водных объектов, проектная документация предусматривает комплекс водоохранных мероприятий, в связи с чем не усмотрел препятствий к возведению отеля в водоохранной зоне. Кроме того, суд отметил, что выявленные контролирующим органом нарушения в ходе строительства могут служить основанием для привлечения к административной ответственности либо учитываться на стадии ввода объекта в эксплуатацию, но не подлежат принятию во внимание как основание к отмене разрешения на строительство, так как основанием для такой отмены должно выступать несоответствие представленной застройщиком проектной документации градостроительным регламентам, имевшее место на момент выдачи спорного разрешения на строительство. Суд также учел заключение судебной экспертизы, проведенной по делу № А32-65706/2023, о соответствии спорного объекта градостроительным, строительным, санитарно-гигиеническим и пр. нормам и правилам.

Управление и администрация обжаловали указанный судебный акт в порядке главы 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В кассационной жалобе заявители просят отменить постановление, оставить в силе решение.

Как указывают управление и администрация, отсутствие оснований для отмены ранее выданного разрешения на строительство, предусмотренных частью 21.1 статьи 51 Градостроительного кодекса, не лишает орган местного самоуправления права в порядке самоконтроля отменить решение о выдаче застройщику разрешения на строительство в случае выявления его противоречия закону в соответствии с частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ). Поэтому при рассмотрении требований, заявленных предпринимателем к уполномоченным муниципальным органам, необходимо учитывать, что вопрос о нарушении (либо не нарушении) приказом управления архитектуры от 02.04.2024 № 1-б прав (интересов) предпринимателя может быть разрешен по результатам проверки соблюдения процедуры, установленной законом на момент выдачи разрешения на строительство. По мнению заявителей, предприниматель вводит суд в заблуждение, указывая на разработку новой проектной документации. К заявлениям от 25.01.2021 и от 02.11.2022 к управлению архитектуры о выдаче разрешения на строительство нежилого здания предоставлена одна и та же проектная документация на апарт-отель, разработанная по заявлению предпринимателя ИП ФИО5 от 02.07.2019. Спорный объект выявлен департаментом по надзору в строительной сфере как самовольно возводимый в рамках реализации распоряжения главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 21 декабря 2018 № 352-р «О мерах по предотвращению и пресечению самовольного строительства на территории Краснодарского края». В акте департамента от 13.09.2023 № 12-НОТ -1-КА указано, что объект возводится с отклонениями от параметров, указанных в разрешении на строительство. Администрация полагает, что деятельность застройщика подлежит запрету, поскольку в результате ненадлежащего выполнения работ, связанных со строительством многоквартирного жилого дома, имеется опасность причинения вреда в будущем.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель опровергает доводы управления и администрации.

В судебном заседании представитель управления и администрации поддержал доводы жалобы, просил суд кассационной инстанции отменить постановление, оставить в силе решение.

Представители предпринимателя возражали против удовлетворения жалобы, ссылались на соответствие сделанных судами выводов закону и имеющимся в деле доказательствам.

Изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей сторон, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа считает, что жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в 2022 году предприниматель обратился с заявлением в управление о выдаче разрешения на строительство отеля на земельном участке с кадастровым номером: 23:47:0118017:72.

По результатам рассмотрения заявления управлением выдано разрешение на строительство отеля от 08.11.2022 № 23-47-1053-2022 на земельном участке с кадастровым номером: 23:47:0118017:72.

Приказом 02.04.2024 № 1-6 ранее выданное разрешение на строительство отменено с указанием на принятие такого решения в соответствии со статьей 48 Закона № 131-ФЗ, с учетом отмены решения Октябрьского районного суда города Новороссийска от 04.03.2021 по делу № 2а-1063/2023 апелляционным определением от 08.06.2021 и на основании письма контрольно-ревизионного управления от 01.04.2024 № 23.1.4-07-2330/24 о выявленных нарушениях градостроительной деятельности.

Указывая, что приказ от 02.04.2024 № 1-6 нарушает его права и является незаконным, предприниматель обратился в арбитражный суд с заявлением.

Разрешая спор по существу, суд первой инстанции руководствовался положениями статей 8, 36 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, Законом № 131-ФЗ, Обзором судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденным Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 17.07.2019, и, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса, пришел к выводу о том, что управление обоснованно в соответствии с Законом № 131-ФЗ в порядке самоконтроля отменило разрешение на строительство от 08.11.2022 № 23-47-1053-2022, поскольку не доказано возведение объекта с учетом установленных ограничений для водоохранной зоны, расположение в которой застраиваемого участка установлено в судебном порядке, и не устранены допущенные при строительстве отступления от разрешительной документации.

Отменяя решение, суд апелляционной инстанции указал, что судом первой инстанции неправильно распределено бремя доказывания между сторонами, не установлено наличие предусмотренных законом оснований для прекращения действия разрешения на строительство, не предоставлено доказательств последующего (после выдачи разрешения на строительство) выявления несоответствия представленной предпринимателем проектной документации действующим по состоянию на 08.11.2022 градостроительным регламентам, что противоречит положениям главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Споры публично-правового характера, возникающие из административных, налоговых, финансовых и иных публичных правоотношений, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения, рассматриваются арбитражным судом по правилам главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. При этом суд проверяет законность акта или действий органа, наделенного властными полномочиями.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для удовлетворения такого заявления необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иным нормативным правовым актам и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возлагает обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

По смыслу положений части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории (за установленными изъятиями) при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка (часть 4), иными органами в случаях, указанных в частях 5 и 6 приведенной статьи либо в иных федеральных законах.

Согласно положениям части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство в уполномоченные органы, прилагая к данному заявлению документы и сведения по закрепленному законодателем перечню.

В силу части 11 названной статьи уполномоченные на выдачу разрешений органы проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Отсутствие необходимых документов, их несоответствие требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции, в соответствии с частью 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации являются основаниями к отказу в выдаче разрешения на строительство.

В предусмотренных статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации случаях уполномоченный орган в отношении выданного разрешения на строительство вправе принять решение о прекращении действия разрешения (части 21.1, 21.2, 21.4) либо о внесении в него изменений (части 21.14, 21.15).

Основываясь на приведенных нормах права, суд апелляционной инстанции правомерно отметил, что, в отсутствие законных оснований к прекращению действия разрешения на строительство, предусмотренных частью 21.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, управление, отменяя в порядке самоконтроля ранее выданное разрешение на строительство, должно было обосновать наличие таких пороков в представленной проектной документации (иных документах), которые бы имели место на момент выдачи разрешения на строительство, препятствовали бы выдаче такого разрешения, однако не были своевременно выявлены.

Такие основания в оспариваемом приказе управлением не изложены.

Сама по себе ссылка в приказе на отмену решения Октябрьского районного суда города Новороссийска от 04.03.2021 по делу № 2а1063/2021 апелляционным определением Краснодарского краевого суда от 08.06.2021 не составляет такого правомерного основания к отмене разрешения на строительство как по критерию относимости названных судебных актов к иной процедуре выдачи разрешения на строительство, имевшей место до выдачи спорного разрешения от 08.11.2022, так и с учетом расширительного истолкования судом первой инстанции названной ссылки как направленной на констатацию расположения застраиваемого земельного участка в водоохранной зоне Черного моря (500м).

Судом общей юрисдикции в рамках названного дела рассматривалась законность отказа управления от 28.01.2021 в выдаче предпринимателю разрешения на строительство апарт-отеля на том же земельном участке с кадастровым номером: 23:47:0118017:72. Апелляционным определением констатирована недопустимость строительства апарт-отеля в водоохранной зоне.

В рассматриваемом деле арбитражный суд первой инстанции, сославшись на положения части 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации, допускающей такое строительство при определенных условиях, не проверил соблюдение названных ограничений по существу и неправильно распределил бремя доказывания, освободив заинтересованное лицо от надлежащего обоснования своей позиции ссылками на конкретные разделы проектной документации.

В силу пункта 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды. Выбор типа сооружения, обеспечивающего охрану водного объекта от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, осуществляется с учетом необходимости соблюдения установленных в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды нормативов допустимых сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов. В целях настоящей статьи под сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения, заиления и истощения вод, понимаются: 1) централизованные системы водоотведения (канализации), централизованные ливневые системы водоотведения; 2) сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод в централизованные системы водоотведения (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), если они предназначены для приема таких вод; 3) локальные очистные сооружения для очистки сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод), обеспечивающие их очистку исходя из нормативов, установленных в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и настоящего Кодекса; 4) сооружения для сбора отходов производства и потребления, а также сооружения и системы для отведения (сброса) сточных вод (в том числе дождевых, талых, инфильтрационных, поливомоечных и дренажных вод) в приемники, изготовленные из водонепроницаемых материалов; 5) сооружения, обеспечивающие защиту водных объектов и прилегающих к ним территорий от разливов нефти и нефтепродуктов и иного негативного воздействия на окружающую среду.

Суд апелляционной инстанции, установил, что поименованные в части 16 статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации требования к строительству в водоохранной зоне соблюдены, предусмотрены проектной документацией как в первоначальном виде (на момент обращения за выдачей разрешения на строительство отеля), так и с учетом ее последующего изменения (что усматривается из положительного заключения повторной негосударственной экспертизы от 18.07.2023). Спорный строительный объект надлежащим образом оборудован необходимыми системами водоснабжения, водоотведения, сейсмозащиты, системой противопожарной безопасности, системами для приема сточных вод, сооружениями для защиты водных объектов.

Апелляционным судом также исследовано представленное заявителем в материалы дела заключение Азово-Черноморского территориального управления Федерального агентства по рыболовству от 14.08.2023 № 11026.

Из содержания данного заключения следует, что в целях обеспечения требований водоохранного законодательства Российской Федерации в составе проектной документации в отношении спорного строительного объекта был разработан Том 7 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды». Проверкой указанного блока проектной документации было установлено, что планируемые ЛОС хозяйственно-бытовых стоков представляют собой блок сооружений комплектной заводской поставки в составе подземной емкости биологической очистки. Емкости ЛОС устанавливаются на заранее подготовленное основание. После проведения гидравлических испытаний использованная в них вода поступает в локальные очистные сооружения, из них в придорожный лоток на ул. Широкая Балка вблизи въезда на базу «Садко», а затем вывозится специализированной организацией. Излишки грунта вывозятся автосамосвалами за границы строительной площадки в отведенное заказчиком место за пределами ВОЗ и ГВП Черного моря. Для исключения замусоривания водоохранной зоны Черного моря на площадках с твердым покрытием установлены герметичные контейнеры для сбора и временного хранения твердых коммунальных отходов, подлежащих вывозу на полигон. В пределах водоохранной зоны, а также прибрежно-защитной полосы водного объекта организация не осуществляет распашку земель, применение пестицидов и агрохимикатов, авиационную обработку зеленых насаждений. Кроме того, в указанном заключении подробно описан весь комплекс водоохранных мероприятий, реализованных при строительстве указанного объекта.

Таким образом, суд апелляционной инстанции установил, что спорный объект оборудован водоохранными сооружениями, оснований полагать, что разрешение на строительство от 08.11.2022 выдано с нарушением положений статьи 65 Водного кодекса Российской Федерации не имеется.

Ссылка на проверку контрольно-ревизионного управления (письмо контрольно-ревизионного управления от 01.04.2024 № 23.1.4-07-2330/24), которой установлены несоответствия фактически возводимого спорного объекта выданному разрешению на строительство по параметрам здания в части его расположения и этажности, также не принята судом апелляционной инстанции.

Суд правомерно отметил, что сами по себе подобные нарушения не могут обосновывать незаконность выдачи разрешения на строительство и влекут иные правовые последствия, нежели отмена ранее выданного разрешения. Данный вывод является достаточным основанием для отклонения ссылки управления в оспариваемом отказе на письмо контрольно-ревизионного управления от 01.04.2024 № 23.1.4-07-2330/24 как подтверждение незаконности выданного разрешения на строительство и обоснование его отмены.

Вопреки доводам жалобы необходимость приостановления строительства как создающего угрозу безопасности, опасность причинения вреда в будущем реализуется посредством иных правовых механизмов (статья 1065 Гражданского кодекса Российской Федерации). Доводы жалобы о допущенном предпринимателем отступлении от разрешительной документации в ходе строительства отклоняются судом округа как не относимые к предмету доказывания и не обосновывающие наличие обстоятельств, препятствующих выдаче разрешения на строительство по состоянию на 08.11.2022.

Таким образом, приведенные выше и учтенные апелляционным судом обстоятельства являлись достаточными для признания незаконным приказа управления архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Новороссийск от 02.04.2024 № 1-б об отмене ранее выданного разрешения на строительство от 08.11.2022 № 23-47-1053-2022 и восстановления прав заявителя путем отмены данного приказа.

Исследование судом апелляционной инстанции вопроса о действительном наличии либо отсутствии нарушений, допущенных в ходе строительства, не входило в предмет доказывания по делу, а кроме того, преждевременно, поскольку основано на заключении проведенной негосударственным экспертным учреждением судебной экспертизы в рамках дела № А32-65706/2023 по иску предпринимателя о признании права на возведенный с отступлениями от разрешения отель и иску администрации о сносе данного отеля как самовольной постройки, в то время как судом по названному делу впоследствии назначено проведение судебной экспертизы в государственное экспертное учреждение, заключение такой экспертизы еще не получено, решение по делу не принято.

Однако на правильность разрешения спора данная ошибка апелляционного суда не повлияла.

Проверив доводы кассационной жалобы, суд округа считает, что они не опровергают выводов суда апелляционной инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении норм материального права, и не содержат предусмотренных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены или изменения судебного акта. По существу доводы жалобы направлены на переоценку доказательств по делу и установленных фактических обстоятельств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушения, предусмотренные статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлены. Основания для отмены или изменения постановления по доводам кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь статьями 274, 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Кавказского округа

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.02.2025 по делу № А32-24249/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий М.Н. Малыхина

Судьи В.А. Анциферов

А.И. Мещерин