АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

пр-кт Ленина, стр. 32, Екатеринбург, 620000

http://fasuo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф09-1962/25

Екатеринбург

27 мая 2025 г.

Дело № А47-9168/2023

Резолютивная часть постановления объявлена 22 мая 2025 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 мая 2025 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Поротниковой Е.А.,

судей Черкезова Е.О., Ященок Т.П.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Маркевич Н.В. рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области на решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.12.2024 по делу № А47-9168/2023 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2025 по тому же делу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на сайте Арбитражного суда Уральского округа.

В судебном заседании путем использования системы видеоконференцсвязи в Арбитражном суде Оренбургской области приняли участие представители:

- Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области - ФИО1 (доверенность от 18.04.2025, служебное удостоверение, диплом);

- индивидуального предпринимателя ФИО2 – ФИО3 (доверенность от 29.05.2024, паспорт, диплом).

Индивидуальный предприниматель ФИО2 (далее также – предприниматель ФИО2, предприниматель, ФИО2) обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области (далее также – антимонопольный орган, Управление, Оренбургское УФАС, УФАС по Оренбургской области, заинтересованное лицо) о признании недействительным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 12.04.2023 № 3165, о признании незаконным бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области по непринятию мер антимонопольного реагирования в связи с рассмотрением обращения заявителя по вопросу планирования Администрацией г. Оренбурга отмены муниципального маршрута регулярных перевозок № 61; о признании недействительным решения Управления об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме исх. № ЛП/1743/23 от 30.06.2023; об обязании УФАС по Оренбургской области восстановить права заявителя с учетом судебного акта по делу.

Предприниматель ФИО2 также 05.06.2023 обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к УФАС по Оренбургской области о признании недействительным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 12.04.2023 № 3165, и об обязании Управления восстановить права заявителя с учетом судебного акта по делу.

На основании статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Администрация города Оренбурга (далее также – Администрация, третье лицо), общество с ограниченной ответственностью «Попутный ветер».

Определением суда первой инстанции от 13.06.2023 заявление предпринимателя ФИО2 принято, возбуждено производство по делу № А47-9168/2023.

Дополнительно предприниматель ФИО2 06.07.2023 обратилась в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлением к УФАС по Оренбургской области о признании незаконным бездействия Управления по непринятию мер антимонопольного реагирования в связи с рассмотрением обращения заявителя по вопросу планирования Администрацией г. Оренбурга отмены муниципального маршрута регулярных перевозок № 61; признании недействительным решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженного в письме от 30.06.2023 № ЛП/1743/23, и об обязании УФАС по Оренбургской области восстановить права заявителя с учетом судебного акта по делу.

Определением Арбитражного суда Оренбургской области от 10.07.2023 заявление предпринимателя ФИО2 принято, возбуждено производство по делу № А47-11097/2023.

Определением Арбитражного суда Оренбургской области от 11.10.2023 по делу № А47-9168/2023 ходатайство предпринимателя ФИО2 об объединении в одно производство дел № А47-9168/2023 и № А47-11097/2023 удовлетворено, дела № А47-9168/2023 и № А47-11097/2023 объединены в одно производство для совместного рассмотрения в рамках дела № А47-9168/2023.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 05.12.2024 заявленные предпринимателем ФИО2 требования удовлетворены частично. Признано недействительным решение УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх. № 3165 от 12.04.2023. Признано недействительным решение УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме исх. № ЛП/1743/23 от 30.06.2023. Суд обязал Управление устранить нарушение прав и законных интересов заявителя. В удовлетворении остальной части заявленных требований отказано.

Постановлением Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2025 решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе антимонопольный орган просит указанные судебные акты отменить, направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, на несоответствие выводов судов в мотивировочной части фактическим обстоятельствам дела.

Оренбургское УФАС выражает несогласие с выводами судов о том, что Управлением фактически не рассмотрены жалобы предпринимателя, считает их противоречащими обстоятельствам дела, поскольку Управление руководствовалось при рассмотрении жалоб Федеральным законом от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции, Закона № 135-ФЗ).

Заявитель жалобы указывает, что Администрация г. Оренбурга вправе принимать нормативно-правовые акты по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Оренбургской области, администрацией проводился анализ необходимости отмены действующих муниципальных маршрутов и установления новых, что подразумевает необходимость изменения мероприятий документа планирования в части отмены действующих маршрутов, в связи с чем доводы предпринимателя о несогласии с данными актами не свидетельствуют о нарушении требований статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольный орган настаивает, что он в установленный законом срок, в пределах своей компетенции и надлежащим образом рассмотрел заявление предпринимателя ФИО2, по результатам проведенного изучения представленной информации и исследования доводов, указанных в заявлении, не установил признаков нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем Управлением было принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Податель жалобы отмечает, что на момент принятия постановления Администрации г. Оренбурга от 29.12.2020 № 2146-п возникла и подтвердилась необходимость изменения мероприятий, предусмотренных документом планирования, в связи с необходимостью отмены действующих и установления новых маршрутов регулярных перевозок на территории г. Оренбурга, проверка порядка принятия нормативно-правовых актов органов местного самоуправления к компетенции антимонопольного органа не относится.

Кассатор обращает внимание, что на момент рассмотрения обращения предпринимателя ФИО2 12.04.2023 пункт 9 документа планирования в установленном порядке не был признан недействительным.

По мнению заинтересованного лица, при рассмотрении заявления предпринимателя ФИО2 в действиях администрации не установлено нарушение законодательства о защите конкуренции, оспариваемые решения об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства не затрагивают права и интересы предпринимателя ФИО2, предпринимателем не представлено доказательств нарушения прав, которые подлежат восстановлению судом в связи с принятием Управлением решений об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В отзыве на кассационную жалобу предприниматель ФИО2 привела мотивированные возражения, просила оставить оспариваемые судебные акты без изменения, кассационную жалобу – без удовлетворения, считая доводы, изложенные в ней, несостоятельными. В судебном заседании представитель предпринимателя дал соответствующие пояснения, поддержал отзыв.

Как установлено судами и следует из материалов дела, ФИО2 зарегистрирована в качестве индивидуального предпринимателя 03.02.2024, прекратила деятельность – 02.07.2024, основной вид деятельности - регулярные перевозки пассажиров автобусами в городском и пригородном сообщении (ОКВЭД - 49.31.21).

Согласно выданному свидетельству предприниматель ФИО2 осуществляла перевозку по маршруту регулярных перевозок № 61 «МОЛЛ «Армада» - пос. Солнечный».

Постановлением от 29.12.2020 № 2146-п «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п» Администрация г. Оренбурга запланировала отмену действующих муниципальных маршрутов регулярных перевозок, а также дату отмены маршрутов – 01.01.2022.

Постановлением Администрация г. Оренбурга от 22.12.2021 № 2463-п «О внесении изменений в постановление администрации города Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п» дата отмены маршрутов перенесена на 01.07.2022.

Считая данные действия Администрации незаконными, предприниматель ФИО2 30.03.2022 и 06.09.2022 обратилась в УФАС по Оренбургской области с жалобами по вопросу препятствования Администрацией г. Оренбурга осуществлению хозяйственной деятельности по осуществлению регулярных перевозок в части необоснованного планирования отмены маршрута путем принятия постановлений от 29.12.2020 № 2146-п, от 22.12.2021 № 2463-п и от 28.06.2022 № 1206-п.

В рамках рассмотрения поступивших обращений предпринимателя УФАС по Оренбургской области установлено, что постановлением Администрации г. Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-и утвержден документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно (опубликовано в издании «Вечерний Оренбург», № 35а, 19.10.2016) (далее – Документ планирования), предусматривающий мероприятия по установлению, изменению, отмены муниципальных маршрутов по нерегулируемым тарифам.

Постановлением Администрации г. Оренбурга от 22.12.2021 № 2463-п внесены изменения в Документ планирования, касающиеся отмены 32 муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам 01.07.2022, опубликовано в издании № 100 «Вечерний Оренбург» 29.12.2021 (более чем за сто восемьдесят дней до даты окончания срока действия свидетельства).

Оренбургское УФАС пришло к выводу, что Администрацией соблюдено требование части 3 статьи 12 Федерального закона № 220-ФЗ, решение об отмене действующих 32 муниципальных маршрутов регулярных перевозок не противоречит нормам действующего законодательства, в связи с чем письмами от 29.06.2022 № 5034 и от 30.11.2022 № 8743 отказало в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства в связи с отсутствием в действиях Администрации г. Оренбурга признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения предпринимателя ФИО2 в арбитражный суд с заявлениями о признании недействительными решений об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженных в письмах от 29.06.2022 № 5034 и от 30.11.2022 № 8743, которые рассмотрены в рамках дел № А47-14484/2022 и № А47-19339/2022.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 09.03.2023 по делу № А47-14484/2022, вступившим в законную силу 11.04.2023, заявленные предпринимателем ФИО2 требования удовлетворены, отказ УФАС по Оренбургской области в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, выраженный в письме от 29.06.2022 № 5034, признан недействительным.

Суд обязал УФАС по Оренбургской области устранить нарушение прав и законных интересов заявителя. В рамках дела № А47-14484/2022 судом установлено, что в оспариваемом письме от 29.06.2022 № 5034 антимонопольным органом не рассмотрены следующие доводы заявителя:

- мероприятие по отмене муниципального маршрута № 61 закреплено в документе планирования регулярных перевозок в отсутствие объективных оснований (отсутствие утвержденной в установленном порядке комплексной схемы организации дорожного движения (КСОДД);

- отсутствие обоснованного и принятого в установленном законом порядке решения по организации движения маршрутов регулярных перевозок на территории МО «город Оренбург»);

- внесению изменений в документ планирования (в части отмены маршрутов) и установлению новых маршрутов не предшествовали надлежащие мероприятия по проектированию маршрутной сети в соответствии с Разделом III Приложения № 3 к Методическим рекомендациям по разработке документа планирования регулярных перевозов пассажиров и багажа, утвержденных 30.06.2020 Министерством транспорта Российской Федерации.

Кроме того, суд пришел к выводу, что Оренбургским УФАС не дана оценка доводам предпринимателя ФИО2 в части существенного сокращения количества единиц подвижного состава в рамках проекта нормативно-правового акта об установлении муниципальных маршрутов регулярных перевозок города Оренбурга, а выводы антимонопольного органа относительно названных конкретных требований предпринимателя с указанием на те признаки ограничения конкуренции, которые приведены в заявлении, в решении антимонопольного органа отсутствуют.

Суд также отметил, что в оспариваемом письме исходя из подпункта 2 части 5 статьи 44 Закона о защите конкуренции не определены подлежащие применению к рассматриваемой ситуации нормы, а также не указано, признаки какого нарушения антимонопольного законодательства отсутствуют в действиях Администрации г. Оренбурга.

На основании изложенного, Арбитражный суд Оренбургской области признал решение УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, изложенное в письме от 29.06.2022 № 5034, недостаточно мотивированным, преждевременным и не соответствующим требованиям Закона о защите конкуренции.

При этом суд отметил, что настоящее решение суда не определяет факт отсутствия либо наличия нарушения со стороны Администрации г. Оренбурга требований антимонопольного законодательства, не обязывает антимонопольный орган возбудить дело о нарушении антимонопольного законодательства, а является только проверкой решения антимонопольного органа на его полноту и достаточную обоснованность.

Суд указал, что разрешение вопроса о наличии либо отсутствии признаков нарушения Администрацией г. Оренбурга требований Закона № 135-ФЗ на данной стадии является полномочием антимонопольного органа, в связи с чем в порядке устранения допущенных нарушений прав заявителя антимонопольный орган должен повторно рассмотреть заявление предпринимателя ФИО2 с вынесением одного из предусмотренных частью 8 статьи 44 Закона № 135-ФЗ мотивированных решений либо предупреждения.

В рамках исполнения решения Арбитражного суда Оренбургской области от 09.03.2023 по делу № А47-14484/2022 УФАС по Оренбургской области осуществлен пересмотр обращения заявителя с учетом поступивших от него дополнений, по результатам которого принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме от 12.04.2023 № 3165.

Решением Арбитражного суда Оренбургской области от 26.04.2023 по делу № А47-19339/2022, вступившим в законную силу 29.05.2023, заявленные предпринимателем ФИО2 требования удовлетворены, отказ УФАС по Оренбургской области в возбуждении дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства, выраженный в письме от 30.11.2022 № 8743, признан недействительным. Суд обязал Оренбургское УФАС устранить нарушение прав и законных интересов заявителя.

В рамках дела № А47-19339/2022 суд установил, что Администрацией г. Оренбурга при утверждении документа планирования хозяйствующим субъектам, осуществляющим свою деятельность на рынке перевозки пассажиров по муниципальным маршрутам с регулируемым тарифом, предоставлено преимущество по сравнению с хозяйствующим субъектом, осуществляющим пассажирские перевозки по нерегулируемому тарифу, выразившееся в планировании отмены ряда маршрутов по нерегулируемым тарифом.

Таким образом, антимонопольным органом необоснованно отказано в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, поскольку в решении УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженном в письме от 30.11.2022 № 8743, имеются признаки нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившиеся в предоставлении преимуществ тому или иному хозяйствующему субъекту, действующему на рынке пассажирских перевозок, что может привести к ограничению, устранению и (или) недопущению конкуренции.

В рамках исполнения решения Арбитражного суда Оренбургской области от 26.04.2023 по делу № А47-19339/2022 Оренбургским УФАС осуществлен пересмотр обращения заявителя с учетом поступивших от него дополнений, по результатам которого принято решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства, выраженное в письме от 30.06.2023 № ЛП/1743/23.

Заявитель, считая, что выраженные в письмах от 12.04.2023 № 3165 и от 30.06.2023 № ЛП/1743/23 решения об отказе в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, являются незаконными, необоснованными и нарушают его права в сфере предпринимательской деятельности, обратился в Арбитражный суд Оренбургской области с заявлениями, принятыми к рассмотрению в рамках дел № А47-9168/2023 и № А47-11097/2023, впоследствии объединенных в одно производство для совместного рассмотрения в рамках дела № А47-9168/2023.

Разрешая спор и удовлетворяя частично заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что при принятии решений об отказе в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, выраженных в письмах от 12.04.2023 № 3165 и от 30.06.2023 № ЛП/1743/23, Оренбургское УФАС руководствовалось положениями подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 Документа планирования, которые впоследствии в судебном порядке признаны недействующими в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28, 31, 34, 35, 37 таблицы раздела 6 приложения.

Суд апелляционной инстанции, не усмотрев оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, поддержал выводы суда первой инстанции.

Проверив законность обжалуемых судебных актов в пределах доводов кассационной жалобы в порядке, предусмотренном статьями 274, 284, 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены либо изменения.

Из системного толкования части 1 статьи 198, части 4 статьи 200, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания недействительными ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, необходимо одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту, и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При рассмотрении судом спора об оспаривании ненормативного правового акта в предмет доказывания входит рассмотрение вопросов о наличии у органа, выдавшего такой акт, соответствующих полномочий, соответствие его закону и нарушение прав и законных интересов заявителя.

Согласно части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Согласно статье 22 Закона № 135-ФЗ антимонопольный орган выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу статей 23, 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия: возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства; выдает в случаях, указанных в данном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.

Одним из оснований для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства является заявление физического или юридического лица, указывающее на признаки нарушения антимонопольного законодательства (пункт 2 части 2 статьи 39 Закона № 135-ФЗ).

Порядок рассмотрения заявления, материалов и возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства определен в статье 44 Закона о защите конкуренции.

В соответствии с частью 5 статьи 44 Закона № 135-ФЗ при рассмотрении заявления или материалов антимонопольный орган определяет, относится ли рассмотрение заявления или материалов к его компетенции; устанавливает наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства и определяет нормы, которые подлежат применению.

В силу части 8 статьи 44 Закона № 135-ФЗ по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

По смыслу статьи 44 Закона № 135-ФЗ решение об отказе в возбуждении дела должно в обязательном порядке содержать мотивированные и обоснованные причины отказа в возбуждении дела по результатам рассмотрения соответствующего заявления.

Следовательно, обстоятельства, подтверждающие нарушение антимонопольного законодательства (либо отсутствие нарушения), которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, в данном случае (на стадии рассмотрения вопроса о возбуждении дела) установлению не подлежат.

Оценка доказательств по существу на этой стадии не осуществляется.

Исходя из положений пункта 1 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле, оценивает комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Выводы о наличии либо отсутствии нарушения антимонопольного законодательства могут быть установлены лишь при рассмотрении дела в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Таким образом, Законом № 135-ФЗ предусмотрена процедура предварительного (до принятия решения о возбуждении или отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства) рассмотрения поступивших заявления и материалов. Целью рассмотрения поступившего в антимонопольный орган заявления является установление оснований для решения вопроса о возбуждении либо об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства (наличие либо отсутствие признаков нарушения антимонопольного законодательства).

Анализ приведенных норм права позволяет сделать вывод о том, что к полномочиям антимонопольного органа на стадии рассмотрения вопроса о наличии или отсутствии оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства относятся определение на основании доводов, изложенных в заявлении, и представленных с заявлением документов наличия или отсутствия признаков нарушения антимонопольного законодательства, квалификация вменяемого нарушения (нормы, подлежащие применению), и изучение того, приложены ли к заявлению доказательства, на которые заявитель ссылается в качестве подтверждения этих доводов. При этом представленные в антимонопольный орган вместе с заявлением о нарушении антимонопольного законодательства доказательства исследуются на стадии решения вопроса о возбуждении дела лишь на предмет того, направлено ли содержание этих доказательств на подтверждение доводов заявления о наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Согласно разъяснениям пункта 52 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 04.03.2021 № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением судами антимонопольного законодательства» (далее - Постановление № 2) при оспаривании в арбитражном суде решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства необходимо учитывать, что по смыслу положений частей 1 и 2 статьи 44 Закона на стадии возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган не рассматривает по существу вопрос о наличии нарушения, но анализирует, приведены ли в заявлении обстоятельства, которые могут свидетельствовать о наличии в действиях конкретного лица признаков нарушения антимонопольного законодательства, и представлены ли в подтверждение этих обстоятельств доказательства (либо указано на невозможность представления определенных документов и лицо, у которого они могут быть истребованы). Антимонопольный орган также не связан квалификацией указанных в заявлении действий, которую дает заявитель, а самостоятельно дает им квалификацию, в том числе на стадии возбуждения дела, исходя из содержания заявления и приложенных к нему доказательств.

Следовательно, на стадии решения вопроса о возбуждении дела антимонопольный орган обязан установить лишь наличие признаков недобросовестной конкуренции, необходимых и достаточных для возбуждения дела, а не устанавливать на этой стадии все юридически значимые обстоятельства, предусмотренные Законом № 135-ФЗ.

При этом при оценке законности отказа в возбуждении дела по основаниям, предусмотренным пунктами 1, 2 части 9 статьи 44 Закона № 135-ФЗ, арбитражный суд проверяет правильность выводов антимонопольного органа о возможной квалификации нарушения, а также полноту проверки доводов заявителя, свидетельствующих о возможном наличии нарушения антимонопольного законодательства в поведении соответствующих лиц.

Исходя из статьи 15 Закона № 135-ФЗ и доводов предпринимателя, судами верно указано на необходимость оценки полноты проверки Управлением доводов предпринимателя ФИО2 с учетом наличия либо отсутствия признаков события антимонопольного нарушения.

Суды установили, что Ленинским районным судом г. Оренбурга рассматривалось административное исковое заявление ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО2, ООО «ПАТ», ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8 к Администрации города Оренбурга о признании недействующим постановления Администрации города Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно на 2016-2024 годы» в части подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1 раздела 2 приложения к постановлению.

Решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 16.04.2024 по делу № 2а-1270/2024 (2а-9597/2023) вышеназванное административное исковое заявление удовлетворено, подпункт 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 приложения Постановления Администрации г. Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно на 2016-2024 годы» в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28, 31, 34, 35, 37 таблицы раздела 6 приложения, признан недействующим со дня вступления решения в законную силу.

Ленинский районный суд г. Оренбурга возложил на Администрацию г. Оренбурга обязанность опубликовать решения суда или сообщение о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании Администрации г. Оренбурга и в течение 10 дней со дня истечения срока исполнения обязанности сообщить об исполнении решения в суд и административным истцам.

Апелляционным определением Оренбургского областного суда от 22.08.2024 решение Ленинского районного суда г. Оренбурга от 16.04.2024 оставлено без изменения.

Судами в рамках дела № 2а-1270/2024 установлено, что оспариваемая заявителями правовая норма принята с нарушением установленного федеральным и местным законом порядка, а поскольку оспариваемый нормативный акт применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, то судом установлена дата признания нормативного акта в оспариваемой части недействующим - с момента вступления решения суда в законную силу.

Как верно отмечено апелляционным судом, последствием признания Ленинским районным судом г. Оренбурга недействующей нормы подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1 раздела 2 Документа планирования с момента вступления решения суда в законную силу является ее исключение из системы правового регулирования.

Судами обоснованно приняты во внимание обстоятельства, установленные решением Ленинского районного суда г. Оренбурга от 16.04.2024 по делу № 2а-1270/2024 (2а-9597/2023) и Апелляционным определением Оренбургского областного суда от 22.08.2024, в рамках которых судами общей юрисдикции исследовались обстоятельства, связанные с легитимностью подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 приложения Постановления Администрации г. Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно на 2016-2024 годы» в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28, 31, 34, 35, 37 таблицы раздела 6 приложения.

Указанные обстоятельства в силу части 2 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации имеют преюдициальное значение при рассмотрении настоящего спора, и правильно учтены судами.

Из разъяснений пункта 33 Постановления № 2 следует, что Закон № 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации. В связи с этим судам необходимо иметь в виду, что антимонопольному контролю в соответствии со статьями 15 и 16 Закона подлежат нормативные и индивидуальные правовые акты, иные решения лиц, перечисленных в пункте 2 части 1 статьи 1 Закона, их действия (бездействие), соглашения и (или) согласованные действия, способные влиять на конкуренцию на товарных рынках, в том числе принятые (совершенные) в связи с реализацией властных полномочий.

С учетом изложенного суды верно отклонили доводы антимонопольного органа о полном рассмотрении жалоб предпринимателя и об отсутствии у него компетенции проверки порядка принятия нормативных правовых муниципальных актов, поскольку Управление с учетом доводов заявителей должно было проверить, как принятие администрацией нормативного правового муниципального акта могло повлиять на конкуренцию на соответствующем товарном рынке.

Поскольку Оренбургское УФАС при принятии решений об отказе в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, выраженных в письмах от 12.04.2023 № 3165 и от 30.06.2023 № ЛП/1743/23, руководствовалось положениями подпункта 9 пункта 2.1.3 части 2.1. раздела 2 приложения Постановления Администрации г. Оренбурга от 14.10.2016 № 3150-п «Об утверждении документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок города Оренбурга и межмуниципальным садоводческим маршрутам регулярных перевозок граждан до территорий садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ и обратно на 2016-2024 годы», которые впоследствии в судебном порядке признаны недействующими в части отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам, предусмотренных пунктами 4, 10, 16, 23, 28, 31, 34, 35, 37 таблицы раздела 6 приложения, суды первой и апелляционной инстанций обоснованно удовлетворили требования предпринимателя ФИО2 и правильно признали недействительными решения УФАС по Оренбургской области об отказе в возбуждении дел о нарушении антимонопольного законодательства, изложенные в письмах от 12.04.2023 № 3165 и от 30.06.2023 № ЛП/1743/23.

На этом основании суды верно заключили о нарушении антимонопольным органом положений статьи 44 Закона № 135-ФЗ в истолковании, приведенном в пункте 52 Постановления № 2.

Доводы Управления о том, что оно в установленный срок, в пределах своей компетенции и надлежащим образом рассмотрело заявление предпринимателя и по результатам изучения представленной информации не установило признаков нарушения антимонопольного законодательства, отклоняется судом округа, поскольку антимонопольный орган вправе принять решение об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства после исследования доводов и доказательств заявителя на предмет наличия именно признаков нарушения антимонопольного законодательства, а не самого нарушения антимонопольного законодательства.

Вместе с тем в данном случае судами установлено, что вместо исследования заявления предпринимателя на предмет наличия в нем информации о признаках нарушения антимонопольного законодательства в тех действиях, на которые указывал заявитель, а также наличия доказательств указанным фактам, Оренбургское УФАС устанавливало само нарушение на стадии рассмотрения вопроса о возбуждении дела, что недопустимо. То есть Управлением фактически дана окончательная оценка поведения Администрации без стадии рассмотрения дела.

Однако установление данных обстоятельств представляет собой оценку доказательств по существу, которая на стадии рассмотрения вопроса о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства преждевременна.

В этой связи антимонопольным органом допущено нарушение процедуры рассмотрения заявления на предмет наличия оснований для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

На основании изложенного суды верно заключили, что поступившее в антимонопольный орган заявление подлежит проверке, а результат его рассмотрения должен быть мотивированным, со ссылками на конкретные нормы и обстоятельства, что антимонопольным органом не было сделано.

Суд кассационной инстанции считает, что все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами первой и апелляционной инстанций установлены, все доказательства исследованы и оценены в соответствии с требованиями, предусмотренными статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы судом округа отклоняются по основаниям, указанным в мотивировочной части настоящего постановления, а также в связи с тем, что они были предметом исследования и оценки судов первой и апелляционной инстанций и фактически направлены на переоценку установленных судами фактических обстоятельств дела и принятых доказательств, что недопустимо в силу требований, предусмотренных статьей 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Кроме того, доводы заявителя жалобы не содержат ссылок, которые не были бы проверены и не учтены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение, влияли на обоснованность и законность судебных актов, либо опровергали выводы судов, в связи с чем признаются судом кассационной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены судебных актов. Само по себе несогласие заявителя кассационной жалобы с позицией судов не является основанием для отмены законных судебных актов.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального права, а содержащиеся в них выводы – установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Нормы материального и процессуального права судами применены правильно. Нарушений при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основанием к отмене или изменению судебных актов, не установлено.

С учетом изложенного обжалуемые судебные акты подлежат оставлению без изменения, кассационная жалоба – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Оренбургской области от 05.12.2024 по делу № А47-9168/2023 и постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.02.2025 по тому же делу оставить без изменения, кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Оренбургской области – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном статьей 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий Е.А. Поротникова

Судьи Е.О. Черкезов

Т.П. Ященок