Постановление по делу № 13АП-39214/2024 от 21.02.2025

ТРИНАДЦАТЫЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

191015, Санкт-Петербург, Суворовский пр., 65, лит. А

http://13aas.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

21 февраля 2025 года

Дело №А56-77232/2024

Резолютивная часть постановления объявлена 11 февраля 2025 года

Постановление изготовлено в полном объеме 21 февраля 2025 года

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Семеновой А.Б.

судей Трощенко Е.И., Фуркало О.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Хариной И.С.

при участии:

стороны извещены, в судебное заседание не явились

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-39214/2024) общества с ограниченной ответственностью «ФСК» на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01.11.2024 по делу № А56-77232/2024, принятое

по заявлению общества с ограниченной ответственностью «ФСК»

к Главному Управлению министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области

третье лицо: общество с ограниченной ответственностью «Строй монолит»

об оспаривании

установил:

Общество с ограниченной ответственностью «ФСК» (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 26.11.2018, ИНН: <***>, адрес: 198205, г. Санкт-Петербург, вн.тер.г. Муниципальный округ Горелово, тер. Старо-Паново, ул. Рабочая, д. 9, литера Б, помещ. № 403/1, далее – заявитель, Общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее – Управление) о признании незаконным и отмене акта от 31.05.2024 № 15/4-6, о признании незаконным и отмене распоряжения от 26.07.2024 № 15/4-92.

К участию в деле в качестве третьего лица привлечено общество с ограниченной ответственностью «Строй Монолит» (ОГРН: <***>, Дата присвоения ОГРН: 20.06.2018, ИНН: <***>, адрес 188689, Ленинградская область, р-н Всеволожский, гп. Янино-1, ул. Новая, д. 14А, к. 2, помещ. 12-Н).

В суд от заявителя в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ поступило заявление об уточнении требований, в котором заявитель просит:

- признать незаконным и недействительным и отменить составленный ОПНМ ОКСМ УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области акт проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица № 15/4-6 от 31.05.2024.

- признать незаконным и недействительным и отменить принятое заместителем начальника ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области начальником полиции генерал-майором полиции ФИО1 распоряжение о проведении внеплановой документарной проверки №15/4-92 от 26.07.2024.

- признать протоколы об административном правонарушении, составленные ст. инспектором отделения противодействия нелегальной миграции отдела по контролю в сфере миграции УВМ ГУ МВД России по г. СПб и ЛО подполковником полиции ФИО2 в отношении ООО «ФСК» АП_Юр № 1426 от 28.08.2024, АП-Юр № 1427 от 28.08.2023г., АП-Юр № 1428 от 28.08.2023г., АП-Юр № 1429 от 28.08.2023г., незаконными и недопустимыми доказательствами по причине необеспечения лицу, в отношении которого составлены протоколы об административном правонарушении, гарантий, предусмотренных статьей 28.2 КоАП РФ

Уточнения заявления не принято судом, поскольку фактически заявлены дополнительные требования (имеют различный предмет и основание), что противоречит положениям ст. 49 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Решением суда от 01.11.2024 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с вынесенным решением, Общество обратилось в Тринадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Определением суда апелляционной инстанции от 24.12.2024 апелляционная жалоба принята к производству, дело назначено к судебному разбирательству в судебном заседании на 11.02.2025.

Стороны извещены надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы с учетом положений части 1 статьи 121 АПК РФ и пункта 16 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26.12.2017 № 57 «О некоторых вопросах применения законодательства, регулирующего использование документов в электронном виде в деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов», в судебное заседание своих представителей не направили, что в силу статей 156 и 266 АПК РФ не препятствует рассмотрению апелляционной жалобы.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Как установлено судом и подтверждается материалами дела, 31.05.2024 ОПНМ ОКСМ УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области составлен акт проверки органом государственного контроля (надзора) юридического лица № 15/4-60.

26.07.2024 заместителем начальника ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской принято распоряжение о проведении внеплановой документарной проверки № 15/4-92.

Данные акт и распоряжение государственного органа заявитель ООО «ФСК» находит недействительными и незаконными, в связи с чем обратился в арбитражный суд с заявлением.

Суд первой инстанции указал на то, что акт от 31.05.2024 № 15/4- 60 не может выступать предметом самостоятельного оспаривания, так же пришел к выводу о законности оспариваемого распоряжения, на основании чего в удовлетворении заявленных требований отказал.

Проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, а так же соответствие выводов суда обстоятельствам дела и представленным доказательствам, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы, но находит основания для отмены принятого по делу решения в части оспаривания акта проверки и прекращения производства по делу в указанной части.

Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Исходя из определения нормативного правового акта, данного в пункте 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», а также с учетом разъяснений, содержащихся в Информационном письме Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.05.1993 № С-13/ОП-167 (пункт 5), что под ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в соответствии с приведенными нормами арбитражного процесса, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом и содержащий обязательные для исполнения индивидуально-определенными субъектами правоотношений предписания, обеспечиваемые мерами принудительного характера (в том числе, возможностью применения ответственности за их неисполнение), направленные на установление, изменение или отмену прав и обязанностей конкретных лиц в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

Следовательно, ненормативным правовым актом, законность которого может быть оспорена в арбитражном суде, признается документ, вынесенный компетентным органом в пределах предоставленных ему полномочий и адресованный конкретному лицу, в силу чего порождающий для последнего определенные юридические последствия.

Таким образом, ненормативным правовым актом государственного органа, который в силу статьи 13 ГК РФ и главы 24 АПК РФ может быть оспорен и признан недействительным арбитражным судом, понимается документ властно-распорядительного характера, вынесенный уполномоченным органом в определенной процессуальной форме, содержащий обязательные предписания, распоряжения, направленный на установление, изменение или прекращение правоотношений и влекущий неблагоприятные для заявителя последствия в сфере предпринимательской или экономической деятельности.

Властное предписание, содержащееся в ненормативном правовом акте, направлено на установление, изменение или прекращение прав и обязанностей определенных лиц. Обязательность исполнения властного предписания - один из главных квалифицирующих признаков ненормативного правового акта. Документы, не содержащие обязательных для исполнения требований, не влекут правовых последствий. Они не могут затронуть прав и законных интересов лиц.

При рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) определяющего значения не имеет (пункт 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»).

Акт проверки - это документ, который является носителем информации в отношении результатов проверки и не содержит прямых указаний для осуществления каких-либо действий.

Отказывая в удовлетворении заявления в части требований о признании недействительным акта от 31.05.2024 № 15/4-60, суд первой инстанции исходил из того, что акт проверки не является ненормативным правовым актом, подлежащим обжалованию в судебном порядке, поскольку носит информационный характер, является средством фиксации выявленных по результатам проверки нарушений, каких-либо властных предписаний не содержит, потому сам по себе неблагоприятных юридических последствий для заявителя не влечет.

Вместе с тем указанные правомерные выводы суда первой инстанции влекут не отказ в удовлетворении требования заявителя, а прекращение производства по делу в части оспаривания акта проверки применительно к положениям статьи 150 АПК РФ.

Согласно разъяснению, изложенному в пункте 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" акты налоговых, таможенных проверок, а также акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со статьей 87 Федерального закона от 31 июля 2020 года N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон о контроле), не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания в качестве решений, поскольку являются средством фиксации выявленных нарушений. При этом заинтересованное лицо вправе оспорить решение, основанное на соответствующем акте проверки (принятые по результатам проверки решения налогового или таможенного органа; предписания органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля об устранении выявленных нарушений и т.п.).

Рассмотрев требования заявителя в части оспаривания распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки № 15/4-92 суд апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13.3 Закона № 115-ФЗ работодатели или заказчики работ (услуг), являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями либо частными нотариусами, адвокатами, учредившими адвокатский кабинет, или иными лицами, чья профессиональная деятельность в соответствии с федеральными законами подлежит государственной регистрации и (или) лицензированию, имеют право привлекать к трудовой деятельности законно находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и достигших возраста восемнадцати лет, при наличии у каждого такого иностранного гражданина патента, выданного в соответствии с названным Законом.

Частью 1 статьи 18.15 КоАП РФ установлена административная ответственность за привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у этих лиц разрешения на работу либо патента, если такие разрешение либо патент требуются в соответствии с федеральным законом.

В силу части 4 статьи 18.15 КоАП РФ нарушения, предусмотренные частями 1 - 3 данной статьи, совершенные в городе федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области, влекут наложение административного штрафа на юридических лиц - от четырехсот тысяч до одного миллиона рублей либо административное приостановление деятельности на срок от четырнадцати до девяноста суток.

В Примечании № 1 к статье 18.15 КоАП РФ указано, что под привлечением к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства понимается допуск в какой-либо форме к выполнению работ или оказанию услуг либо иное использование труда иностранного гражданина или лица без гражданства.

Требование ООО «ФСК» о признании незаконным и отмене распоряжения о проведении внеплановой документарной проверки № 15/4-92 от 26.07.2024 основано на положениях Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации.

Исходя из требований, установленных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля», в 2022 - 2023 годах в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом № 248-ФЗ и Федеральным законом № 294-ФЗ, внеплановые контрольные (надзорные) мероприятия, внеплановые проверки проводятся исключительно по основаниям, перечень которых установлен пунктом 3 указанного постановления.

Пункт 3 Постановления № 336 определяет круг проводимых в 2022-2024 внеплановых контрольных (надзорных) мероприятий, внеплановых проверок, проводимых в рамках видов государственного контроля (надзора), муниципального контроля, порядок организации и осуществления которых регулируются Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» и Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Однако в соответствии с пунктом 11 части 5 статьи 2 Федерального закона № 248-ФЗ положения настоящего Федерального закона не применяются к организации и осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.

Порядок осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции установлен соответствующим Положением, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 13.11.2012 № 1162.

В соответствии с пунктом 6 Положения, в рамках осуществления федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции проверки проводятся в соответствии с требованиями Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (статья 32).

Порядок проведения проверок определен Административным регламентом МВД России по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции, утвержденным приказом МВД России от 28.06.2022 № 468.

Согласно рапорту начальника УВМ ГУ МВД России полковника полиции ФИО3 от 02.07.2024, на территории Ленинградской области, Ломоносовский муниципальный район, п. Аннино на строительной площадке осуществляют трудовую деятельность иностранные граждане без патентов, по предварительным данным, в интересах ООО «ФСК» (л.д.32).

В связи с наличием признаков административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 18.15 КоАП РФ (незаконное привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина), заместителем начальника ГУ МВД России согласовано принятие решения о проведении в отношении ООО «ФСК» внеплановой документарной проверки.

Основанием послужило выявление факта возможного нарушения работодателем обязательных требований в сфере миграции.

Требование о признании незаконным распоряжения также мотивировано необоснованным истребованием у Общества документов, подтверждающих наличие патентов у иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности, уведомлений о привлечении для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан.

В соответствии с пунктом 11 статьи 32 Федерального закона № 115-ФЗ должностные лица органа государственного контроля (надзора) в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право запрашивать и получать на основании мотивированного письменного запроса от работодателя, заказчика работ (услуг), принимающей (приглашающей) стороны информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки.

Согласно части 3 статьи 11 Закона № 294-ФЗ в процессе проведения документарной проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля в первую очередь рассматриваются документы юридического лица, индивидуального предпринимателя, имеющиеся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля.

В соответствии с частью 4 статьи 11 Закона № 294-ФЗ в случае, если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля направляют в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки либо его заместителя о проведении документарной проверки.

Таким образом, из положений части 3 статьи 11 Закона № 294-ФЗ не следует, что орган, проводящий проверку, рассматривает исключительно имеющиеся у него в распоряжении документы, поступившие от лица, подавшего жалобу, без учета доводов и документов проверяемого лица. При этом, частью 4 статьи 11 Закона № 294-ФЗ прямо предусмотрено, что если имеющиеся у органа государственного контроля (надзора) сведения не позволяют оценить исполнение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований, то орган государственного контроля (надзора) направляют в адрес юридического лица (индивидуального предпринимателя) мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.

В рассматриваемом случае, исходя из материалов административного производства в отношении ООО «ФСК» у Общества затребованы документы исключительно относящиеся к предмету проверки. Документы, которые могли бы быть истребованы в других органах государственного контроля (надзора) в рамках межведомственного информационного взаимодействия, а именно включенные в Перечень, у Общества не запрашивались.

Довод Общества об отсутствии согласования проверки с органом прокуратуры – отклоняется судом апелляционной инстанции, поскольку, проведение внеплановой документарной проверки не требует согласования с органом прокуратуры.

Кроме того, оспариваемое Распоряжение имеет отметку о его вручении 26.07.2024 представителю Общества Мазитову Т.Ф., действующему на основании доверенности № 1 от 10.02.2023 и ордера № 2611 от 26.07.2024 (копии доверенности, ордера и удостоверения адвоката Мазитова Т.Ф. имеются в материалах проверки - л.д.24-31).

Доводы апелляционной жалобы относительно отказа в уточнении заявленных требований – подлежат отклонению.

В силу части 1 статьи 49 АПК РФ истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска.

Изменение предмета иска означает изменение материально-правового требования истца к ответчику. Изменение основания иска означает изменение обстоятельств, на которых истец основывает свое требование к ответчику.

По смыслу части 1 статьи 49 АПК РФ не допускается одновременное изменение предмета и основания иска, являющееся, по существу, предъявлением нового требования. Соблюдение данного запрета проверяется арбитражным судом вне зависимости от наименования представленного истцом документа (например, уточненное исковое заявление, заявление об уточнении требований).

Уточнения заявления правомерно не принято судом первой инстанции, поскольку фактически заявлены дополнительные требования (имеют различный предмет и основание), что противоречит положениям статьи 49 АПК РФ.

Принимая во внимание, отсутствие нарушений требований Федерального закона № 294-ФЗ, влекущих недействительность распоряжения, суд первой инстанции правомерно отказал Обществу в удовлетворении заявленного требования в части оспаривания распоряжения о проведении внеплановой проверки.

Положенные в основу апелляционной жалобы доводы проверены судом апелляционной инстанции в полном объеме, но учтены быть не могут, так как не опровергают обстоятельств, установленных судом первой инстанции.

Материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права, апелляционный суд не усматривает оснований для отмены решения в части оспаривания распоряжения и удовлетворения апелляционной жалобы.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01 ноября 2024 года по делу № А56-77232/2024 отменить в части оспаривания акта от 31.05.2024 № 15/4-60. В указанной части производство по делу прекратить.

В остальной части решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 01 ноября 2024 года по делу № А56-77232/2024 оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью «ФСК» - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Б. Семенова

Судьи

Е.И. Трощенко

О.В. Фуркало