ВТОРОЙ АРБИТРАЖНЫЙ АПЕЛЛЯЦИОННЫЙ СУД

ул. Хлыновская, д. 3, г. Киров, Кировская область, 610998

http://2aas.arbitr.ru, тел. <***>

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

арбитражного суда апелляционной инстанции

г. Киров

Дело № А17-11554/2024

15 мая 2025 года

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2025 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 мая 2025 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе судьи Волковой С.С.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Верещагиной М.С.,

при участии в судебном заседании с использованием системы веб-конференции представителя заявителя ФИО1, действующей на основании доверенности от 04.03.2025,

рассмотрев апелляционную жалобу Управления капитального строительства Администрации города Иванова на определение Арбитражного суда Ивановской области от 17.03.2025 по делу № А17-11554/2024

по заявлению Управления капитального строительства Администрации города Иванова (ОГРН <***>; ИНН <***>)

к Службе государственного финансового контроля Ивановской области (ОГРН <***>, ИНН <***>),

третье лицо, не заявляющее самостоятельных требований относительно предмета спора: Департамент строительства и архитектуры Ивановской области (ОГРН <***>, ИНН <***>),

о признании незаконным пункта 3.7.7 акта плановой выездной проверки от 03.09.2024,

установил:

Управление капитального строительства Администрации города Иванова (далее – заявитель, Управление) обратилось в Арбитражный суд Ивановской области с заявлением к Службе государственного финансового контроля Ивановской области (далее – ответчик, Служба) о признании незаконным пункта 3.7.7 акта плановой выездной проверки от 03.09.2024.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Департамент строительства и архитектуры Ивановской области (далее – Департамент).

Определением Арбитражного суда Ивановской области от 17.03.2025 производство по делу прекращено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить определение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

По утверждению заявителя жалобы, акт проверки, содержащий выводы о нарушении частей 16, 16.1 статьи 34. частей 1, 2 статьи 42, части 56 статьи 112 Федерального закона от 05.04.2013 №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон №44-ФЗ), постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла», фактически вводит запрет для главного распорядителя бюджетных средств в сфере строительства на совершение комплекса юридических и хозяйственно-распорядительных действий по предоставлению финансирования закупок определенных категорий. Подтверждением данного довода является письмо Департамента № исх-4157-011/6-22 от 26.11.2024, которым Департамент подтвердил, что акт проверки является обязательным для исполнения в рассматриваемой части, в связи с чем финансирование для подобных закупок невозможно. Следовательно, данный документ является первичным документом по своему характеру, и который все стороны по делу признают обязательным к исполнению, а, следовательно, обладающим признаками ненормативного документа (наличие предписания и нарушения прав заявителя).

Определение Второго арбитражного апелляционного суда о принятии апелляционной жалобы к производству вынесено 24.04.2025 и размещено в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» 25.04.2025 в соответствии с абзацем 2 части 1 статьи 122 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ). На основании указанной нормы участвующие в деле лица надлежащим образом уведомлены о рассмотрении апелляционной жалобы.

В судебном заседании, проведенном с использованием системы веб-конференции, представитель заявителя поддержал доводы жалобы.

Ответчик и третье лицо явку представителей в судебное заседание не обеспечили. В соответствии со статьей 156 АПК РФ дело рассматривается в отсутствие неявившихся лиц.

Законность определения Арбитражного суда Ивановской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268, 272 АПК РФ.

Как следует из материалов настоящего дела и установлено судом первой инстанции, в период с 21.05.2024 по 13.08.2024 Службой проводилось выездное контрольное мероприятие: «Проверка осуществления расходов областного бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Ивановской области «Формирование современной городской среды», национального проекта «Жилье и городская среда», федерального проекта «Формирование комфортной городской среды», регионального проекта «Формирование комфортной городской среды».

03.09.2024 по результатам проведенного контрольного мероприятия составлен акт плановой выездной проверки.

В пункте 3.7.7 акта указано следующее: в нарушение частей 16, 16.1 статьи 34, частей 1, 2 статьи 42, части 56 статьи 112 Закона № 44-ФЗ, постановления Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 № 1087 «Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла» Управлением в 2024 году в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение о проведении открытого конкурса в электронной форме для закупки № 0133200001724000431 «Выполнение работ по благоустройству общественной территории мемориала «Красная Талка» в г. Иваново (благоустройство «под ключ» на принципах жизненного цикла)» на сумму 160 221 227,69 рублей и заключен муниципальный контракт с ООО «ДСУ № 1» на выполнение работ по благоустройству общественной территории мемориала «Красная Талка» в г. Иваново (территория земельного участка вдоль левого берега реки Талка на пересечении улицы Свободы и улицы Шувандиной) (благоустройство «под ключ» на принципах жизненного цикла) на сумму 160 186 228,00 рублей с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, ввиду объединения в отсутствие правовых оснований в один лот работ по разработке сметной документации и по благоустройству общественной территории (устройство тротуарных дорожек, уличного освещения, озеленения, ремонт объектов мемориального комплекса (не требующий лицензии на деятельность по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации)), не являющихся работами по строительству, реконструкции и (или) капитальному ремонту объекта капитального строительства, а также не относящихся к случаям, установленным законодательством для возможности заключения заказчиком контракта жизненного цикла. Данный факт имеет признаки административного правонарушения, предусмотренного частью 1.4 статьи 7.30 КоАП РФ (т. 1, л. д. 114).

Не согласившись с пунктом 3.7.7 акта, Управление обратилось в арбитражный суд с рассматриваемыми в рамках настоящего дела требованиями.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что пункт 3.7.7 акта плановой выездной проверки от 03.09.2024 сам по себе не нарушает законные права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, не влечет для него неблагоприятных последствий и, соответственно, не может быть оспорен в суде путем предъявления требования о признании его незаконным по правилам главы 24 АПК РФ, и прекратил производство по делу.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения определения суда исходя из следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов, в порядке, установленном АПК РФ.

Согласно части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (пункт 2).

Под ненормативным правовым актом государственного органа понимается документально оформленное одностороннее властно-распорядительное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти (органа, должностного лица), содержащее обязательные предписания или распоряжения по конкретному вопросу, обращенное к конкретному лицу или группе лиц и направленное на установление, изменение или прекращение правоотношений, нарушающее права и охраняемые законом интересы и влекущее неблагоприятные юридические последствия.

Документ, не содержащий обязательных для исполнения требований, не влечет правовых последствий, а значит, не может нарушать права и законные интересы лица, в отношении которого такой документ составлен.

Все названные признаки в их совокупности должны быть в наличии при предъявлении заявления об оспаривании ненормативного акта в порядке главы 24 АПК РФ.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 4 статьи 200 АПК РФ).

По смыслу приведенных нормативных положений, для того, чтобы иметь возможность реализовать право на получение судебной защиты в рамках спора, возникшего из административных (публичных) правоотношений, заявитель в качестве заинтересованного лица должен обосновать и представить доказательства прямого нарушения оспариваемым решением органа, осуществляющего публичные полномочия, его прав и законных интересов в сфере осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» при рассмотрении вопроса о том, может ли документ быть оспорен в судебном порядке, судам следует анализировать его содержание. О принятии решения, порождающего правовые последствия для граждан и (или) организаций, могут свидетельствовать, в частности, установление запрета определенного поведения или установление определенного порядка действий, предоставление (отказ в предоставлении) права, возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. Наименование оспариваемого документа определяющего значения не имеет.

В соответствии с пунктом 1 статьи 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения положений правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и обязательства по иным выплатам физическим лицам из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также соблюдения условий государственных (муниципальных) контрактов, договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета.

Внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль является контрольной деятельностью Федерального казначейства, органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся исполнительными органами субъектов Российской Федерации (органами местных администраций) (далее - органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля) (пункт 3 статьи 265 БК РФ).

Согласно пункту 3 статьи 269.2 БК РФ внутренний государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в соответствии с федеральными стандартами, утвержденными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17.08.2020 № 1235 утвержден Федеральный стандарт внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля «Проведение проверок, ревизий и обследований и оформление их результатов» (далее – Федеральный стандарт).

В пункте 48 Федерального стандарта отражено, что оформление результатов проверок (ревизий) осуществляется в срок не более 15 рабочих дней со дня окончания контрольных действий, оформление результатов иных обследований осуществляется не позднее последнего дня срока проведения обследований.

Оформление результатов контрольного мероприятия предусматривает: изложение в акте, заключении результатов контрольного мероприятия; подписание акта, заключения руководителем контрольного мероприятия (пункт 49 Федерального стандарта).

Согласно пункту 52 Федерального стандарта при составлении акта, заключения также должны соблюдаться следующие требования:

результаты контрольного мероприятия должны излагаться последовательно в соответствии с вопросами, указанными в приказе (распоряжении) органа контроля о назначении контрольного мероприятия, в объеме, необходимом для формирования выводов по результатам проведения контрольного мероприятия;

в описании каждого нарушения должны быть указаны положения законодательных и иных нормативных правовых актов, а также правовых актов, являющихся основаниями предоставления бюджетных средств, и условия государственных (муниципальных) контрактов, которые нарушены, периоды, в которых нарушение допущено, в чем выразилось нарушение, сумма нарушения (при наличии);

при выявлении однородных нарушений может быть дана их обобщенная характеристика (детальная информация обо всех выявленных нарушениях может формироваться с использованием приложений к акту, заключению, если это определено ведомственным стандартом органа контроля);

в тексте акта, заключения специальные термины и сокращения должны быть объяснены;

при необходимости изложения большого объема информации в тексте акта, заключения или приложениях могут использоваться наглядные средства (фотографии, рисунки, таблицы, графики и др.).

Суммы выявленных нарушений указываются по каждому нарушению раздельно по годам, в которых допущены нарушения, видам средств (в том числе бюджетные средства, средства, предоставленные из бюджета), кодам бюджетной классификации Российской Федерации (для финансовых органов, главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств, главных администраторов (администраторов) доходов бюджета бюджетной системы Российской Федерации, главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита бюджета), видам объектов государственной (муниципальной) собственности и формам их использования.

Суммы выявленных нарушений указываются в валюте Российской Федерации (в рублях и копейках). Показатели, выраженные в иностранной валюте, приводятся в этой иностранной валюте, а также в валюте Российской Федерации (в сумме в рублях и копейках), определенной по официальному курсу этой иностранной валюты к рублю, установленному Центральным банком Российской Федерации на дату совершения соответствующих операций.

В соответствии с пунктом 59 Федерального стандарта объекты контроля вправе представить письменные замечания (возражения, пояснения) на акт (за исключением акта, составленного по результатам встречной проверки), заключение (за исключением составленного по результатам обследования, назначенного в соответствии с пунктами 36 и 42 стандарта) в течение 15 рабочих дней со дня получения копии акта, копии заключения, которые подлежат рассмотрению руководителем (заместителем руководителя) органа контроля в порядке, предусмотренном федеральным стандартом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля о реализации результатов проверок, ревизий и обследований.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела в пункте 3.7.7 акта проверки от 03.09.2024 указано на нарушение Управлением требований законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, а также на то, в чем конкретно выразилось нарушение, обозначен вывод о наличии признаков административного правонарушения, предусмотренного частью 1.4 статьи 7.30 КоАП РФ.

Оспариваемый пункт акта проверки Службы, закрепляя результат ее проведения, лишь фиксирует факт выявленных нарушений, он не содержит никаких властно-распорядительных предписаний для заявителя, сам по себе не устанавливает, не изменяет и не отменяет его прав и обязанностей, в связи с чем не может быть оспорен в суде путем предъявления требования о признании его недействительным по правилам главы 24 АПК РФ.

В данном случае акт о результатах проверки, не обладая признаками ненормативного правового акта, может иметь только доказательственное значение и являться основанием для принятия решений соответствующими государственными органами (в данном случае 02.11.2024 вынесено представление), но самостоятельно не может влечь неблагоприятные последствия для Управления. При этом представление, основанное на результатах проверки, зафиксированных в акте, при наличии к тому оснований может быть оспорено в самостоятельном судебном порядке.

Доводы заявителя жалобы об обратном основаны на неверном толковании норм права применительно к фактическим обстоятельствам настоящего дела и не опровергают изложенные выводы.

Довод Управления о том, что пункт 3.7.7 акта проверки фактически вводит запрет для главного распорядителя бюджетных средств в сфере строительства на совершение комплекса юридических и хозяйственно-распорядительных действий по предоставлению финансирования закупок определенных категорий, является субъективным мнением заявителя и не подкреплен достаточными доказательствами.

В силу пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ арбитражный суд прекращает производство по делу, если установит, что имеются основания, предусмотренные пунктом 1 части 1 статьи 127.1 АПК РФ, в том числе, если заявление не подлежит рассмотрению в судах.

Таким образом, суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу.

При таких обстоятельствах определение Арбитражного Ивановской области от 17.03.2025 по делу № А17-11554/2024 подлежит оставлению без изменения, а апелляционная жалоба Управления – без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

Согласно подпункту 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации оснований для взыскания с заявителя государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 268, 271, пунктом 1 части 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Ивановской области от 17.03.2025 по делу № А17-11554/2024 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления капитального строительства Администрации города Иванова – без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение одного месяца со дня его принятия через Арбитражный суд Ивановской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1 – 291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Судья С.С. Волкова