АРБИТРАЖНЫЙ СУД
ВОЛГО-ВЯТСКОГО ОКРУГА
ул. Большая Покровская, д. 1, Нижний Новгород, 603000
http://fasvvo.arbitr.ru
______________________________________________________________________________
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
арбитражного суда кассационной инстанции
Нижний Новгород
Дело № А28-7589/2024
27 ноября 2025 года
Резолютивная часть постановления объявлена 13.11.2025.
Арбитражный суд Волго-Вятского округа в составе:
председательствующего Бабаева С.В.,
судей Голубевой О.Д., Кислицына Е.Г.,
при участии представителей
от истца: ФИО1 (доверенность от 24.06.2024),
ФИО2 (доверенность от 24.06.2024),
от ответчика: ФИО3 (доверенность от 27.01.2025)
рассмотрел в судебном заседании кассационную жалобу ответчика –
администрации города Кирова
на решение Арбитражного суда Кировской области от 09.03.2025 и
на постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.06.2025
по делу № А28-7589/2024
по иску общества с ограниченной ответственностью «Демант»
(ИНН: <***>, ОГРН: <***>)
к администрации города Кирова
(ИНН: <***>, ОГРН: <***>)
о признании пункта договора недействительным,
третье лицо, не заявляющее самостоятельные требования относительно предмета спора, –
Кировская городская Дума,
и
установил :
общество с ограниченной ответственностью «Демант» (далее – Общество) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с иском к администрации города Кирова (далее – Администрация) о признании недействительным ничтожного пункта 4.3 договора от 16.06.2023 № 01-272 «О комплексном развитии территории по инициативе правообладателя земельных участков в части кадастрового квартала 43:40:000146 в районе ул. Капитана ФИО4, Ульяновской, Энтузиастов, Архитектора ФИО5».
Исковое требование основано на пункте 2 статьи 168, статьях 10, 421 и 422 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьях 24 и 68 Градостроительного кодекса Российской Федерации и мотивировано тем, что формулировка пункта 4.3 договора не соответствует нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, противоречит сути правового регулирования комплексного развития территории, а также является несправедливым договорным условием, что свидетельствует о недобросовестном проведении уполномоченного органа при исполнении договора.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Кировская городская Дума (далее – Гордума).
Арбитражный суд Кировской области решением от 09.03.2025, оставленным без изменения постановлением Второго арбитражного апелляционного суда от 10.06.2025, удовлетворил заявленное требование, признав недействительным ничтожный пункт 4.3 договора о комплексном развитии территории, сделав вывод противоречии его условий существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, что свидетельствует о злоупотреблении правом со стороны уполномоченного органа.
Не согласившись с названными судебными актами, Администрация обратилась в Арбитражный суд Волго-Вятского округа с кассационной жалобой, в которой попросила отменить принятые решение и постановление ввиду несоответствия выводов суда фактическим обстоятельствам дела и нарушения норм материального права.
Оспаривая законность обжалованных судебных актов, податель жалобы указывает на возможность включения в договор о комплексном развитии территории любых не противоречащих закону условий; оспариваемое условие было свободно согласовано сторонами при заключении договора; реализация заключенного договора возможна только при условии внесения Гордумой изменений в генеральный план и не зависит от воли сторон, при этом Администрация исполнила все обязательства по договору о комплексном развитии территории; истцу отказано в судебном порядке в признании незаконным решения Гордумы от 24.04.2024 № 2; заявитель может повторно обратиться с предложением об изменении генерального плана с учетом вида разрешенного использования земельных участков, включая возможность строительство допустимых объектов.
В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 29.10.2025 объявлялся перерыв до 13.11.2025.
В судебных заседаниях представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе и дополнении к ней, попросил отменить обжалованные решение и постановление.
Представители истца в судебных заседаниях и в отзывах на кассационную жалобу и дополнение к ней сослались на законность и обоснованность состоявшихся судебных актов и попросили отказать в удовлетворении жалобы.
Третье лицо, извещенное надлежащим образом о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, не направило представителя в судебные заседания, поэтому в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области и постановления Второго арбитражного апелляционного суда проверена Арбитражным судом Волго-Вятского округа в порядке, предусмотренном в статьях 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, применительно к доводам жалобы.
Изучив материалы дела, оценив доводы кассационной жалобы, дополнения к жалобе и отзывов на них, а также заслушав представителей сторон, явившихся в судебные заседания, окружной суд не нашел оснований для отмены принятых судебных актов в силу следующего.
Как усматривается из материалов дела и установили суды, истец с 24.04.2020 является собственником земельных участков в кадастровом квартале 43:40:000146, местоположение: <...> категория земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: спорт.
Истец обратился с инициативой проекта комплексного развития территории по инициативе правообладателя земельных участков к исполняющему обязанности главы Администрации ФИО6
Согласно протоколу заседания рабочей группы при Администрации по рассмотрению предложений о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» от 07.09.2022 № 6 решено согласиться с предложением, рекомендовать Обществу направить до 10.10.2022 для учета в обосновывающих материалах проекта о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» в соответствии с частью 3 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации информацию о намерениях обратиться в Администрацию с заявлением о заключении договора о комплексном развитии территории в соответствии с расчетными показателями и нормативами градостроительного проектирования (вопрос № 5).
Общество 11.05.2023 обратилось в Администрацию с заявлением о заключении договора о комплексном развитии территории.
23.05.2023 состоялось заседание рабочей группы при Администрации по комплексному развитию территории, принято решение рекомендовать Администрации принять решение о заключении договора с Обществом о комплексном развитии территории по инициативе правообладателя земельных участков.
Администрацией 29.05.2023 принято постановление № 2147-п о заключении с Обществом договора о комплексном развитии территории по инициативе правообладателя земельных участков с кадастровыми номерами 43:40:000146:590, 43:40:000146:591, 43:40:000146:592 и 43:40:000146:593.
Муниципальное образование «Город Киров», от имени которого выступает Администрация, и Общество (правообладатель) заключили договор от 16.06.2023 № 01-272 о комплексном развитии территории по инициативе правообладателя земельных участков в части кадастрового квартала 43:40:000146 в районе ул. Капитана ФИО4, Ульяновской, Энтузиастов, Архитектора ФИО5.
Обязанности правообладателя приведены в пункте 3.1 договора о комплексном развитии территории.
Правообладатель обязался подготовить и предоставить необходимую документацию для внесения изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области, утвержденный решением Гордумы от 18.12.2020 № 41/4 и Правила землепользования и застройки города Кирова в части реализации настоящего договора, в течение 6 месяцев с момента заключения настоящего договора (пункт 3.1.1 договора).
Согласно пункту 3.2 договора Администрация обязуется организовать мероприятия по внесению изменений в генеральный план и Правила землепользования и застройки города Кирова в отношении Территории в части реализации настоящего договора после исполнения правообладателем обязательства, указанного в пункте 3.1.1 настоящего договора, в срок до 29.02.2024 (пункт 3.2.1 договора).
В пункте 4.1 договора установлен предельный срок исполнения сторонами обязательств по настоящему договору – до 30.06.2039.
Настоящий договор вступает в силу с момента его подписания сторонами и заключен до полного выполнения сторонами принятых на себя обязательств.
В пункте 4.2 договора определено, что настоящий договор может быть расторгнут по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, исключительно по решению суда, за исключением случаев, предусмотренных статьей 68 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также подразделом 4.3 настоящего договора.
В случае невнесения Гордумой изменений в генеральный план в границах Территории в целях реализации настоящего договора, в срок, установленный пунктом 3.2.1 настоящего договора, настоящий договор прекращает свое действие и расторгается с даты, указанной в пункте 3.2.1 настоящего договора.
При этом расходы и убытки, понесенные на момент расторжения настоящего договора, лежат на той стороне, которая их понесла, и сторонами друг другу не возмещается.
В случае, определенном настоящим подразделом, оформление дополнительного соглашения о расторжении настоящего договора не требуется (пункт 4.3 договора).
Общество 09.06.2023 обратилось в Администрацию с просьбой рассмотреть предложение о внесении изменений в генеральный план города Кирова в части установления для участков функциональной жилой зоны «застройка многоэтажными жилыми домами» на расчетный период действия генплана до 2040 года, согласно предложенной схеме, с последующим вынесением его на публичные слушания.
В письме от 07.07.2023 № 7131-02-01 Администрацией отражено, что рабочей группой от 28.06.2023 № 5 принято решение согласиться с предложением по внесению изменений в генеральный план, при условии подтверждения обеспечения бюджетного финансирования на строительство объектов транспортной инфраструктуры, необходимых для функционирования планируемой к преобразованию территории, соответствующими программами.
Администрацией 14.08.2023 принято постановление № 3499-п о подготовке проекта о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области и подготовке предложений о внесении изменений.
Правительство Кировской области согласовало проект изменений в генеральном плане городского округа муниципального образования «Город Киров» (сводное заключение от 11.09.2023 № 10337-08-04).
22.09.2023 в Администрацию поступил отзыв прокуратуры города Кирова на проект нормативного правового акта, в котором отражено, что в целом проект не противоречит законодательству и может быть принят Гордумой в пределах компетенции. Вместе с тем, не обеспечено соблюдение расчетных показателей территориальной доступности объектов спорта, образования и культуры.
В письме от 19.10.2023 № 11168-02-01 Администрация указала, что обязуется организовать мероприятия по внесению изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров», условия договора будут выполнены в срок.
Постановлением главы города Кирова от 02.11.2023 № 91-02-05 назначены публичные слушания по проекту о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» в отношении территории в районе улиц Капитана ФИО4, Ульяновской, Энтузиастов, Архитектора ФИО5 на части кадастрового квартала 43:40:000146 в соответствии с прилагаемым планом мероприятий публичных слушаний.
Согласно протоколу публичных слушаний от 29.11.2023, предложений и замечаний не поступало. Выводы по результатам публичных слушаний: завершить публичные слушания по внесению изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области. Публичные слушания считать состоявшимися.
Администрацией 14.12.2023 издано постановление № 5556-п о направлении проекта о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области в Гордуму.
Дополнительным соглашением от 28.02.2024 № 01-170 к договору о комплексном развитии территории стороны в пункте 3.2.1 договора слова «в срок до 29.02.2024» заменили словами «в срок до 30.06.2024». Все иные пункты, не затронутые дополнительным соглашением, действуют в редакции договора и не подлежат изменению.
В письме от 05.04.2024 № 3402-07-01 Администрация просила включить в повестку заседания Гордумы на апрель 2024 года вопрос о рассмотрении проекта о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области.
Подготовлен проект решения о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области, утвержденный решением Кировской городской Думы от 18.12.2020 № 41/4.
Администрация 21.05.2024 направила Обществу приглашение принять участие в заседании рабочей группы по комплексному развитию территорий для обсуждения вопроса о расторжении договора от 16.06.2023 № 01-272 по инициативе правообладателя земельных участков в связи с отклонением Гордумой проекта о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области.
Администрация 30.05.2024 направила Обществу выписку из протокола от 22.05.2024 № 46 заседания рабочей группы при Администрации по комплексному развитию территорий, согласно которой на голосование рабочей группы вынесен вопрос: с учетом прекращения действия договора и его расторжения с 30.06.2024 в случае невнесения Гордумой изменений в генеральный план в границах Территории в целях реализации договора от 16.06.2023 № 01-272 в срок до 30.06.2024 (пункт 4.3 договора) рекомендовать Администрации направить в адрес Обществу выписку № 2 из протокола заседания Гордумы от 24.04.2024, в которой отражено, что слушался вопрос о внесении изменений в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области, утвержденный решением Гордумы от 18.12.2020 № 41/4; решение отклонено.
Общество обратилось в Администрацию с претензией от 05.06.2024 № 41, возражало против возможного прекращения и расторжения договора комплексного развития территорий с 30.06.2024. Ответа на указанную претензию не последовало.
Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Общества в арбитражный суд с настоящим иском.
В соответствии со статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в установлении своих прав и обязанностей на основе договора и в определении любых не противоречащих законодательству условий договора. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано обязательными для сторон правилами, установленными законом или иными правовыми актами (императивными нормами), действующими в момент его заключения (статья 422 Гражданского кодекса Российской Федерации). В случаях, когда условие договора предусмотрено нормой, которая применяется постольку, поскольку соглашением сторон не установлено иное (диспозитивная норма), стороны могут своим соглашением исключить ее применение либо установить условие, отличное от предусмотренного в ней. При отсутствии такого соглашения условие договора определяется диспозитивной нормой.
В пункте 2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 14.03.2014 № 16 «О свободе договора и ее пределах» (далее – Постановление № 16) разъяснено, что норма, определяющая права и обязанности сторон договора, является императивной, если она содержит явно выраженный запрет на установление соглашением сторон условия договора, отличного от предусмотренного этой нормой правила (например, в ней предусмотрено, что такое соглашение ничтожно, запрещено или не допускается, либо указано на право сторон отступить от содержащегося в норме правила только в ту или иную сторону, либо названный запрет иным образом недвусмысленно выражен в тексте нормы). Вместе с тем из целей законодательного регулирования может следовать, что содержащийся в императивной норме запрет на соглашение сторон об ином должен толковаться ограничительно. В частности, суд может признать, что данный запрет не допускает установление сторонами только условий, ущемляющих охраняемые законом интересы той стороны, на защиту которой эта норма направлена.
При отсутствии в норме, регулирующей права и обязанности по договору, явно выраженного запрета установить иное, она является императивной, если исходя из целей законодательного регулирования это необходимо для защиты особо значимых охраняемых законом интересов (интересов слабой стороны договора, третьих лиц, публичных интересов и т.д.), недопущения грубого нарушения баланса интересов сторон либо императивность нормы вытекает из существа законодательного регулирования данного вида договора. В таком случае суд констатирует, что исключение соглашением сторон ее применения или установление условия, отличного от предусмотренного в ней, недопустимо либо в целом, либо в той части, в которой она направлена на защиту названных интересов. При возникновении спора об императивном или диспозитивном характере нормы, регулирующей права и обязанности по договору, суд должен указать, каким образом существо законодательного регулирования данного вида договора, необходимость защиты соответствующих особо значимых охраняемых законом интересов или недопущение грубого нарушения баланса интересов сторон предопределяют императивность этой нормы либо пределы ее диспозитивности (пункт 3 Постановления № 16).
Комплексное развитие территории по инициативе правообладателей осуществляется на основании договоров о комплексном развитии территории, заключаемых органами местного самоуправления с правообладателями земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества. Содержание договора определяется в соответствии со статьей 68 настоящего Кодекса с учетом положений настоящей статьи (часть 3 статьи 70 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В частях 13 и 14 статьи 68 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрены случаи, когда исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, а также лицо, заключившее договор, вправе в одностороннем порядке отказаться от его исполнения, в том числе неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору, отказ, уклонение от исполнения обязательств по договору.
В части 10 статьи 70 Градостроительного кодекса Российской Федерации также определено, что односторонний отказ от исполнения договора (комплексного развития территории по инициативе правообладателей) одной из сторон допускается в случаях, предусмотренных статьей 68 настоящего Кодекса, а также в случае, предусмотренном частью 13 настоящей статьи.
Таким образом, из буквального содержания названных положений не следует возможность установления соглашением сторон иных оснований для расторжения договора комплексного развития территории по требованию (отказу) стороны.
В данном случае спорный пункт содержит условие об автоматическом прекращении договора (отменительное условие, зависящее полностью от поведения иного местного органа) без учета волеизъявления истца (правообладателя земельных участков).
Возложение градостроительным законодательством и местными актами полномочий на изменение генерального плана и правил землепользования и застройки на представительный орган местного самоуправления само по себе не означает возможность администрации в договорных отношениях ссылаться на действия такого органа как на независящее от администрации обстоятельство (в том числе, применительно к статье 416 Гражданского кодекса Российской Федерации или поведение другого лица (с учетом пункта 1 статьи 124 и пункта 2 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации).
При этом буквальное содержание спорного пункта позволяет не учитывать причины, по которым не утверждены изменения в генеральный план и Правила землепользования и застройки, исключает возможность лица, заключившего договор, воспользоваться правами, предусмотренными в части 14 статьи 68 Градостроительного кодекса Российской Федерации, позволяет исключить возмещение правообладателю любых понесенных им расходов независимо от того, соответствовало ли поведение Администрации условиям договора, а также фактически освобождает последнюю от ответственности за его неисполнение на соответствующем этапе независимо от оценки ее вины.
С учетом изложенного суды первой и апелляционной инстанций обоснованно заключили о ничтожности спорного пункта 4.3 договора в силу стати 168 Гражданского кодекса Российской Федерации как противоречащего действующему правовому регулированию.
Следует отметить, в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов. Градостроительное зонирование и планировка территории, как часть процесса по развитию территории, одновременно выступают одним из направлений градостроительной деятельности органов власти. Задача органов местного самоуправления муниципальных образований при этом заключается в обеспечении справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов. Политика городского планирования, обустройства территории предоставляет государству более широкую свободу усмотрения, чем при регулировании исключительно гражданских прав.
Для гармоничного развития территорий задача органов государственной власти субъекта Российской Федерации при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса общественных интересов и прав частных лиц путем согласования этих прав и интересов, в том числе в сфере обеспечения благоприятных условий жизни.
Согласование государственных, общественных и частных интересов осуществляется в том числе за счет принятия уполномоченными органами документов территориального планирования, включая проекты планировки территории, проекты межевания территории, после проведения публичных слушаний. Положения градостроительного законодательства призваны обеспечить реализацию имеющих публичное значение документов территориального планирования и (или) документации по планировке территория (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 20.07.2021 № 1536-О).
Из материалов дела не следует, что ответчиком выяснялись причины, по которым изменения генерального плана городского округа муниципального образования «Город Киров» Кировской области были отклонены Гордумой в апреле 2024 года. Администрацией также не проводились мероприятия по доработке проекта, в том числе в срок до 30.06.2024.
Таким образом, суд соглашается с выводом о том, что удовлетворение заявленного иска не нарушает права ответчика, а напротив, позволяет сторонам вернуться к исполнению договора, а именно: к выяснению причин, по которым изменения в генеральный план городского округа муниципального образования «Город Киров» не были внесены, необходимой доработке документов, с учетом предложений о внесении изменений в генеральный план (часть 16 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации), в том числе расчетных показателей территориальной доступности объектов спорта, образования, культуры и др.
Наличие у истца права на неоднократное обращение в местные органы за изменением генерального плана и Правила землепользования и застройки само по себе не исключает возможность проверки законности спорного договорного условия, с применением которого связывается возникновение определенных имущественных последствий (отказ от возмещения расходов).
Проверка законности действий уполномоченных органов, отказавших в согласовании изменений в генеральный план, не имеет правового значения, так как не входит в предмет спора по настоящему делу.
При указанных обстоятельствах суд округа на основе оценки приведенных в кассационной жалобе доводов не находит оснований для критической оценки выводов судов и, соответственно, отмены состоявшихся решения и постановления, поскольку аргументы заявителя основаны на неверном понимании норм законодательства в совокупности обстоятельств дела и не опровергают выводы судов, основанные на установленных по делу обстоятельствах, исследованных доказательствах и нормах права.
Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами первой и апелляционной инстанций на основании полного, всестороннего и объективного исследования имеющихся в деле доказательств с учетом всех доводов и возражений участвующих в деле лиц; изложенные в обжалованных судебных актах выводы соответствуют фактическим обстоятельствам дела и нормам права.
Несогласие подателя жалобы с результатами оценки судами имеющихся в материалах дела доказательств и выводами, сделанными на их основе, достаточным основанием для отмены состоявшихся по делу судебных актов являться не может, поскольку такая позиция кассатора по сути направлена на переоценку имеющихся в деле доказательств и установленных судами фактических обстоятельств, что в силу положений статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в суде кассационной инстанции недопустимо.
Нарушений норм процессуального права, предусмотренных в части 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судами первой и апелляционной инстанций не допущено.
Вопрос о распределении расходов по уплате государственной пошлины за подачу кассационной жалобы судом округа не рассматривался, поскольку на основании статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации Администрация освобождена от ее уплаты.
Руководствуясь пунктом 1 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Волго-Вятского округа
ПОСТАНОВИЛ:
решение Арбитражного суда Кировской области от 09.03.2025 и постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 10.06.2025 по делу № А28-7589/2024 оставить без изменения, кассационную жалобу администрации города Кирова – без удовлетворения.
Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном в статье 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Председательствующий
С.В. Бабаев
Судьи
О.Д. Голубева
Е.Г. Кислицын