Судья Пивоварова Т.В. УИД: 76RS0022-01-2023-000353-63

Дело №33а-4667/2023

(номер дела в суде первой инстанции №2а-853/2023)

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе: председательствующего судьи Моисеевой О.Н.,

судей Куклевой Ю.В., Сингатулиной И.Г.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Белозеровой А.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании в городе Ярославле

4 июля 2023 г.

административное дело по административному иску Ярославского межрайонного природоохранного прокурора к Департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области о признании бездействия незаконным

по апелляционной жалобе Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области на решение Заволжского районного суда города Ярославля от 13 апреля 2023 г., которым постановлено:

«Административное исковое заявление Ярославского межрайонного природоохранного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области удовлетворить.

Признать незаконным бездействие Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, выразившееся в неподготовке проектов решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных в границах Заволжского района города Ярославля, а именно: памятников природы: <данные изъяты> и об установлении их границ.

Возложить на Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области обязанность до 1 января 2025 г. подготовить проекты решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения памятников природы: <данные изъяты> и об установлении их границ, и передать их в Правительство Ярославской области.».

Заслушав доклад судьи Куклевой Ю.В., судебная коллегия

установил а:

Ярославский межрайонный природоохранный прокурор, действующий в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным иском о признании незаконным бездействия Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области (далее - Департамент), выразившегося в неподготовке и ненаправлении в Правительство Ярославской области предложений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения и об установлении их границ в отношении четырех памятников природы Ярославской области: <данные изъяты> и возложении на Департамент обязанности в срок в течение 12 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда подготовить и направить в Правительство Ярославской области предложения о создании охранных зон и установлении их границ в отношении памятников природы Ярославской области.

В обоснование административного иска указано, что по итогам проверки, проведенной Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой, выявлены нарушения требований природоохранного законодательства в части неопределения охранной зоны для указанных выше памятников природы регионального значения. В целях устранения выявленных нарушений прокурором в адрес директора Департамента внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ., которое рассмотрено, однако действенных мер, направленных на устранение нарушений, не принято.

Протокольным определением от 13 марта 2023 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечено Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Судом постановлено указанное выше решение, с которым не согласен административный ответчик.

В апелляционной жалобе ставится вопрос об отмене решения и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Доводы жалобы сводятся к неправильному определению обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствию выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме, выслушав объяснения представителя Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по доверенности ФИО1 и представителя Правительства Ярославской области по доверенности ФИО2 в поддержание доводов жалобы, возражения прокурора Шинкарева А.И. по доводам жалобы, изучив материалы дела, судебная коллегия считает, что апелляционная жалоба не содержит правовых оснований к отмене решения суда и подлежит оставлению без удовлетворения.

С выводом суда об удовлетворении требований прокурора судебная коллегия соглашается, считает его правильным, соответствующим требованиям закона, подлежащего применению, постановленным при полном установлении юридически значимых обстоятельств и изучении доказательств, оценка которых соответствует требованиям статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

При этом, из положений части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решения, действия (бездействие) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решение, действие (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Закона «Об охране окружающей среды», природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации.

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

В соответствии со статьей 25 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (часть 1 статьи 27 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (пункта 10 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

В силу подпункта «б» пункта 11 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона Ярославской области от 28 декабря 2015 г. №112-з «Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Ярославской области» Губернатор области принимает решение о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ.

Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. №138 (далее - Правила создания охранных зон).

Названные Правила создания охранных зон определяют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченное на принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения и об установлении их границ (пункт 19); процедуру принятия (пункты 21 - 25).

В статье 12 Закона Ярославской области от 28 декабря 2015 г. №112-з «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области» устанавливается, что для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на природные парки и памятники природы регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны.

Решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения принимаются Губернатором Ярославской области в порядке, установленном федеральным законодательством. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Согласно пункту 19 Правил создания охранных зон, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

В соответствии с Положением о департаменте охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области административному ответчику переданы полномочия по подготовке Губернатору Ярославской области предложения по созданию (упразднению) охранных зон природных памятников и памятников природы регионального значения.

Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет полномочия по охране и функционированию особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе готовит Губернатору области предложения, связанные с охранными зонами природных парков и памятников природы регионального, разрабатывает проекты положений об охранных зонах природных парков и памятников природы регионального значения.

В силу положений Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на памятники природы на прилагающих к ним земельных участках и водных объектов создаются охранные зоны.

Частью 5 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что положения об особо охраняемых природных территориях, которые утверждены до 1 сентября 2018 г., должны быть приведены в соответствие с требованиями статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» до 1 июля 2020 г.

Исходя из вышеприведенных норм, в системе действующего правового регулирования предусмотрена обязанность по установлению охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения, включающих поэтапную деятельность уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, результатом которого служит принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения, подлежащего утверждению руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Судом установлено и из материалов дела следует, что решением Исполнительного комитета Ярославского областного Совета депутатов трудящихся от ДД.ММ.ГГГГ № «Об охране природных ландшафтов, памятников садово-паркового искусства, имеющих оздоровительную культурно-эстетическую, научно-познавательную и историко-мемориальную ценность» <данные изъяты> признан памятником природы регионального значения.

Решением исполнительного комитета Ярославского областного Совета народных депутатов от ДД.ММ.ГГГГ № «Об упорядочении сети государственных памятников природы области» памятниками природы признаны <данные изъяты>

Решением малого совета Ярославского областного Совета народных депутатов двадцать первого созыва от ДД.ММ.ГГГГ № «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области» к особо охраняемым природным территориям Ярославской области отнесены <данные изъяты>.

Постановлением Администрации Ярославской области от ДД.ММ.ГГГГ № «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области» и постановлением Правительства Ярославской области от ДД.ММ.ГГГГ № «Об утверждении Перечня особо охраняемых природных территорий Ярославской области» памятники природы <данные изъяты> отнесены к особо охраняемым природным территориям.

Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки соблюдения требований природоохранного законодательства выявлены нарушения в части бездействия департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по образованию охранной зоны за пределами границ особо охраняемых 4 памятников природы регионального значения: <данные изъяты>, в связи с чем в адрес Департамента внесено представление от ДД.ММ.ГГГГ № (л.д.34-38).

По результатам рассмотрения указанного представления письмом от ДД.ММ.ГГГГ № прокурору сообщено, что для установления охранных зон с определением их границ требуется привлечение дополнительных бюджетных средств, о чем направлено письмо в Департамент финансов Ярославской области, также необходимо привлечение компетентных специалистов для проведения научно-исследовательских и кадастровых работ с целью проведения комплексного обследования и необходимости корректировки границ памятников природы.

Доказательств установления охранных зон в отношении обозначенных четырех памятников природы Ярославской области материалы дела не содержат, каких-либо действий по разрешению спорной ситуации Департаментом длительный период не предпринималось, хотя до 1 января 2020 г. все положения об особо охраняемых природных территориях должны быть приведены в соответствие с законодательством. Решение вопросов, связанных с изменением категории объекта с «памятника природы» на «охраняемый природный комплекс», осуществлялось только после подачи прокурором настоящего административного искового заявления. На момент рассмотрения дела статус объектов в установленном законом порядке не изменен.

При таких обстоятельствах, оценив всестороннее, полно и объективно представленные доказательства в их совокупности, и установив, что со стороны административного ответчика допущено бездействие по неподготовке и ненаправлению в Правительство Ярославской области проектов решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения, расположенных в границах Заволжского района города Ярославля, а именно: памятников природы: <данные изъяты> и об установлении их границ, суд пришел к правильному выводу о возложении на Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области соответствующих обязанностей по устранению выявленных нарушений.

Признавая требования прокурора подлежащими удовлетворению, суд с учетом недостатка финансирования, осуществления комплекса работ на основе государственных контрактов, что предполагает длительный период их подготовки и заключения, обоснованно посчитал разумным и достаточным установить срок для исполнения обязанности по подготовке проектов решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения памятников природы: <данные изъяты> и об установлении их границ, и передаче их в Правительство Ярославской области до 1 января 2025 г.

Вопреки доводам жалобы суд первой инстанции правомерно отклонил ссылку административного ответчика на положения части 14 статьи 26 Федерального закона №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акту Российской Федерации», поскольку в установленный данной нормой срок не позднее 1 января 2028 г. должны быть установлены границы охранной зоны, тогда как в административном иске требования прокурором заявлены о подготовке проектов решений о создании охранных зон особо охраняемых природных территорий регионального значения памятников природы: <данные изъяты> и об установлении их границ, и передаче их в Правительство Ярославской области, что является одним из этапов выполнения работ по установлению охранной зоны и ее границ. Очевидно, что подготовка проектов должна осуществляться ранее установленной законом даты, в связи с чем судебная коллегия не находит оснований для изменения установленного судом срока для исполнения возложенной на административного ответчика обязанности.

В целом доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

По изложенным мотивам оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке, в том числе по доводам жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определил а:

решение Заволжского районного суда города Ярославля от 13 апреля 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи