дело № 33а-6071/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Санкт-Петербург

21 сентября 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда в составе:

председательствующего

Шулындиной С.А.,

судей

Муратовой С.В., Петровой Н.Ю.,

при секретаре

Черкасовой Е.С.

рассмотрела административное дело № 2а-1793/2023 (УИД 47RS0018-02-2023-000718-49) по апелляционному представлению Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора на решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 14 июня 2023 года, которым Ленинградскому межрайонному природоохранному прокурору отказано в удовлетворении требований к администрации Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области о признании недействующим постановления,

Заслушав доклад судьи Ленинградского областного суда Шулындиной С.А., пояснения прокурора Супрунова Э.С., судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

установила:

Ленинградский межрайонный природоохранный прокурор, действуя в интересах муниципального образования «Тосненский район» Ленинградской области и в интересах неопределенного круга лиц, обратился в Тосненский городской суд Ленинградской области с административным иском к администрации Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области о признании недействующим постановления администрации Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области от 31.10.2019 № 159 «Об утверждении реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и схемы накопления твердых коммунальных отходов на территории Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области» как принятого в нарушение п. 1 ст. 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». В обоснование административного иска прокурор указал, что указанным постановлением утвержден реестр мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области и утверждена схема их размещения.

Указанное постановление не соответствует законодательству в сфере обращения с отходами, поскольку определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов является специальным полномочием, право передачи которого урегулировано п.3 ст.8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления». Однако, ни Законом Ленинградской области № 48-оз, ни иными законами Ленинградской области в пользу сельских поселений такое полномочие не передавалось.

Также указывает, что администрацией муниципального образования Тосненский район Ленинградской области принято постановление от 19.02.2019 № 239-па «Об утверждении реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, расположенных на территории сельских поселений, входящих в состав муниципального образования Тосненский район Ленинградской области», согласно которому ряд мест (площадок) складирования твердых коммунальных отходов (далее – ТКО) дублирует оспариваемое постановление, что в свою очередь свидетельствует о реализации органом местного самоуправления сельского поселения полномочий, не предусмотренных Федеральным законом «Об отходах производства и потребления» и иными законами Ленинградской области.

Ссылаясь на изложенные выше обстоятельства и указывая, что оспариваемое постановление администрации сельского поселения имеет признаки нормативно-правового акта и может быть оспорено в порядке, установленном главой 21 КАС РФ, прокурор просит суд признать постановление полностью недействующим.

Согласно письменного отзыва на иск, представленного ответчиком, ответчик возражает против удовлетворения исковых требований прокурора, поскольку требованиями п. 18 ч. 1, ч. 3 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ и п. 1 ст. 8 Федерального закона № 89-ФЗ за органами местного самоуправления закреплены полномочия по организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному) и транспортированию твердых коммунальных отходов, в перечень которых входит в том числе и деятельность по определению схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, при этом, законодательством субъекта Российской Федерации – Областным законом № 48-оз - за органами местного самоуправления сельских поселений Ленинградской области закреплено полномочие по участию в организации деятельности по накоплению твердых коммунальных отходов, в которое входит и деятельность по определению схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведению реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (л.д. 50-51).

Аналогичный отзыв представлен в материалы дела представителем заинтересованного лица – администрации Муниципального образования Тосненский район Ленинградской области (л.д. 56-57), в указанном отзыве представитель заинтересованного лица дополнительно ссылается на пропуск административным истцом трехмесячного срока давности обращения в суд, также полагает, что оспариваемое постановление не является нормативно-правовым актом.

Решением Тосненского городского суда Ленинградской области от 14 июня 2023 года в административном иске прокурора отказано (л.д. 73-86).

В апелляционном представлении прокурор ставит вопрос об отмене решения в связи с нарушением судом норм материального права. В представлении изложены доводы, аналогичные доводам иска. Прокурор ссылается на разъяснения постановления Конституционного Суда РФ № 2-П, а также на имеющуюся судебную практику по аналогичному спору. Полагает ошибочными выводы суда первой инстанции о том, что разработка и утверждение реестра размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов относится к полномочиям органов местного самоуправления сельских поселений. Кроме того, административный истец ссылается на нарушение судом установленного ст. 213 КАС РФ срока рассмотрения дела (л.д. 88-92).

В суде апелляционной инстанции прокурор Супрунов Э.С. доводы апелляционного представления поддержал.

Ответчик и заинтересованное лицо, уведомленные о месте и времени слушания дела надлежащим образом, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со ст.ст. 150, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) неявка лиц, участвующих в деле, извещённых о времени и месте рассмотрения дела, и не представивших доказательства уважительности своей неявки, не является препятствием к разбирательству дела в суде апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах судебная коллегия сочла возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив дело, обсудив доводы жалобы, заслушав явившихся в судебное заседание лиц, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда приходит к следующему.

Судом установлено, что постановлением администрации Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области от 31.10.2019 № 159 утвержден реестр мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов на территории Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области, согласно приложению. Этим же постановлением утверждена схема размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов. Постановлено обнародовать постановление в порядке, установленном Уставом Шапкинского сельского поселения и разместить на официальном сайте администрации Шапкинского сельского поселения Тосненского района Ленинградской области (л.д.9-31).

Реестр мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов муниципального образования сельского поселения утвержден в виде приложения № 1 к вышеуказанному постановлению и представляет собой таблицу в которой указаны: адрес, площадь кв.м, покрытие, характер ограждения, количество контейнеров, объем контейнера куб.м, данные о собственниках мест накопления ТКО.

Приложением № 2 являются схемы накопления твердых коммунальных отходов, где графически отображены места размещения площадки.

Оспариваемое постановление администрации размещено 01.11.2019 на официальном сайте администрации поселения в сети Интернет по адресу http://shapki-adm.ru в разделе «Главная» Документы. Постановления (л.д. 32).

Постановлением администрации муниципального образования Тосненский район Ленинградской области от 24.04.2023 № 1435-па признано недействительным постановление администрации муниципального образования Тосненский район Ленинградской области от 19.02.2019 № 239-па «Об утверждении реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, расположенных на территории сельских поселений, входящих в состав муниципального образования Тосненский район Ленинградской области» с даты издания (л.д. 58).

Соответственно, доводы прокурора о том, что оспариваемое постановление дублирует постановление администрации района, не могут быть приняты во внимание.

Из письма Комитета по обращению с отходами от 12.05.2023 следует, что законодательством субъекта Российской Федерации за органами местного самоуправления Ленинградской области закреплено полномочие по участию в организации деятельности по накоплению твердых коммунальных отходов, в которое, в том числе, входит деятельность по определению схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведению реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов (л.д. 68).

В соответствии с п.18 ч.1 и ч.3 ст.14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского поселения отнесено участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

Частью 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ предусмотрено, что законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 настоящей статьи).

В соответствии с п. 3 Правил обустройства мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведения их реестра, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2018 года № 1039, места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов создаются органами местного самоуправления, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах. Органы местного самоуправления создают места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов путем принятия решения в соответствии с требованиями Правил благоустройства такого муниципального образования, требованиями законодательства Российской Федерации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации, устанавливающего требования к местам (площадкам) накопления твердых коммунальных отходов.

Согласно пункту 1 статьи 8 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к вопросам местного значения городского поселения в области обращения с твердыми коммунальными отходами, отнесены следующие вопросы:

создание и содержание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, за исключением установленных законодательством Российской Федерации случаев, когда такая обязанность лежит на других лицах;

определение схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведение реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов;

организация экологического воспитания и формирования экологической культуры в области обращения с твердыми коммунальными отходами.

Согласно пункту 3 указанной нормы органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия в области обращения с твердыми коммунальными отходами, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории.

Иное на территории Ленинградской области установлено статьёй 1 Закона Ленинградской области от 10 июля 2014 года № 48-оз «Об отдельных вопросах местного значения сельских поселений Ленинградской области», в котором за сельскими поселениями закреплены вопросы местного значения, в том числе вопрос местного значения, предусмотренный пунктом 18 части 1 статьи 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» – участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению) и транспортированию твердых коммунальных отходов.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 89 от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления» накопление отходов - складирование отходов на срок не более чем одиннадцать месяцев в целях их дальнейших обработки, утилизации, обезвреживания, размещения.

В свою очередь, в силу п.1 ст. 13.4 Федерального закона № 89 от 24.06.1998 «Об отходах производства и потребления» накопление отходов допускается только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.

Таким образом, в деятельность по накоплению твердых коммунальных отходов входит и деятельность по определению схемы размещения мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и ведению реестра мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов.

Исходя из системного толкования приведенных выше норм закона администрация сельского поселения является уполномоченным органом местного самоуправления в области обращения с твердыми коммунальными отходами, в обязанности которой по накоплению входит не только создание мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов для дальнейшей организации вывоза, но и определение мест размещения (схемы размещения) таких площадок на территории поселения.

В рассматриваемом случае полномочия сельского поселения в организации деятельности по накоплению и транспортированию твердых коммунальных отходов выразилось в утверждении реестра мест (площадок) накопления ТКО.

Доводы апелляционного представления о том, что выводы суда первой инстанции противоречат судебным актам судов кассационной инстанции, также нельзя принять, поскольку приведенная судом позиция о полномочиях сельских поселений высказана в кассационных определениях Третьего кассационного суда общей юрисдикции № 88а-10561/2022 от 22.06.2022 и Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26.01.2022 № 88а-2007/2022.

Ссылки прокурора, изложенные в апелляционном представлении на разъясняющие положения Постановления Конституционного Суда РФ № 2-П от 29.03.2011 основанием для несогласия с выводами суда первой инстанции являться не могут, поскольку представленные прокурором судебные акты приняты с учетом исследования иных обстоятельств, в частности, в Постановлении Конституционного Суда РФ речь идет о содержании термина «организация», используемого в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», без учета и толкования правовых норм Федерального закона № 89-ФЗ, также регулирующего спорные правоотношения.

Выводы суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление не является нормативным правовым актом не влияют на итог рассмотрения дела.

В силу п. 1 ч. 2 ст. 227 КАС РФ ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) могут быть признаны незаконными только при одновременном нарушении ими законных прав и охраняемых законом интересов административного истца и несоответствии их закону или иному нормативному правовому акту.

В п. 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснено, что признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Определение мест площадок накопления твердых отходов отнесено к компетенции органов местного самоуправления, положения данного акта обязательны для неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение.

Проверяя соблюдение положений ч.8 ст. 213 КАС РФ, коллегия приходит к выводу о том, что оспариваемое постановление является нормативным правовым актом, в настоящем случае изданным в рамках предоставленных полномочий уполномоченным органом местного самоуправления, принятым в надлежащей форме (виде), в соответствии с Уставом поселения и положениями ст. 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», т.е. в форме постановления, содержание оспариваемого постановления соответствует приведенным выше нормативным актам; требование об опубликовании оспариваемого нормативного акта также соблюдено.

Помимо того, оспариваемое постановление не нарушает законных прав и интересов неопределенного круга лиц.

В данном случае нарушений процессуальных норм, которые привели к принятию неправильного решения, судом первой инстанции не допущено.

Поскольку основанием для отмены решения являются допущенные судом существенные нарушения норм материального и процессуального права, которые привели к принятию неправильного решения, рассмотрение спора за пределами двухмесячного срока, вопреки доводам апелляционного представления, основанием для отмены судебного акта служить не может.

Руководствуясь статьями 307 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Ленинградского областного суда

определил а:

решение Тосненского городского суда Ленинградской области от 14 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционное представление Ленинградского межрайонного природоохранного прокурора - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Третий кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев путем подачи кассационной жалобы через суд, принявший решение.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение принято 05.10.2023

(судья Ваганов А.В.)