Решение по делу № 2А-2-89/2023 от 29.08.2023 - о признании незаконными действий должностных лиц прокуратуры Жарковского района и представления прокурора Жарковского района Тверской области.

Дело № 2а-2-89/2023

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

п. Жарковский 29 августа 2023 года

Западнодвинский межрайонный суд Тверской области в составе: председательствующего судьи Арсановой О.Л.,

при секретаре Беляевой Н.Н.,

с участием представителя административного истца – администрации Жарковского района Тверской области ФИО1, действующей на основании доверенности,

представителя административных ответчиков: прокуратуры Жарковского района Тверской области, прокуратуры Тверской области – заместителя прокурора Жарковского района Тверской области Иванова П.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации Жарковского района Тверской области к прокуратуре Жарковского района Тверской области, прокурору Жарковского района Тверской области, прокуратуре Тверской области о признании незаконными действий должностных лиц прокуратуры Жарковского района и представления прокурора Жарковского района Тверской области,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Жарковского района Тверской области обратилась в суд с иском к прокуратуре Жарковского района Тверской области о признании незаконными действий должностных лиц и представления прокурора Жарковского района Тверской области.

В обоснование заявленных требований указано, что 10 марта 2023 года в адрес административного истца на имя главы Жарковского района Тверской области поступило представление прокурора Жарковского района от 10.03.2023 № 53-2023 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха.

Из содержания представления следует, что прокуратурой Жарковского района проведена проверка исполнения администрацией Жарковского района законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарного эпидемиологического благополучия населения. По результатам проверки прокуратурой района установлено, что администрация Жарковского района имеет стационарный источник загрязнения атмосферного воздуха – котельную, расположенную по адресу: <...>, однако инвентаризация указанного источника выбросов вредных, загрязняющих веществ в атмосферный воздух, вредных физических воздействий на атмосферный воздух не проведена. Проект нормативов предельно допустимых выбросов (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух не разработан и не утвержден. Данные нарушения допущены вследствие ненадлежащего исполнения должностными лицами администрации района своих должностных обязанностей, что по мнению прокурора Жарковского района, является основанием для привлечения соответствующих лиц к дисциплинарной ответственности.

В представлении указано на необходимость безотлагательно рассмотреть настоящее представление с участием работника районной прокуратуры и в течение месяца принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений законодательства, их причин и условий, им способствующих. О результатах рассмотрения представления и принятых мерах сообщить прокурору района.

С данным представлением административный истец не согласен, просит признать незаконными действия должностных лиц прокуратуры Жарковского района Тверской области по осуществлению проверки исполнения администрацией Жарковского района законодательства с сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно- эпидемиологического благополучия населения и представление прокурора Жарковского района от 10.03.2023 № 53-2023 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха и отменить указанное представление.

Определением суда от 12 апреля 2023 года к участию в деле в качестве административного ответчика привлечена прокуратура Тверской области.

Представитель административного истца – администрации Жарковского района Тверской области ФИО1 в судебном заседании исковые требования поддержала по основаниям, изложенным в административном исковом заявлении, просила признать незаконными действия должностных лиц прокуратуры Жарковского района по осуществлению проверки исполнения администрацией Жарковского района законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и представление прокурора Жарковского района от 10.03.2023 № 53-2023 «Об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха», дополнительно пояснила, что, прокуратурой района при проведении проверки допущены процессуальные нарушения, выразившиеся в отсутствии решения о проведении проверки исполнения администрацией Жарковского района законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха, не уведомлении руководителя администрации Жарковского района о ее проведении, в отсутствии оснований для ее проведения. Факт того, что в отношении административного истца проведена проверка подтверждается материалами дела, в администрации Жарковского района запрашивались документы (требование прокуратуры от 01.03.2023 № 36-2023), по результатам проверки вынесено представление об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха, в котором указано на то, что прокуратурой Жарковского района проведена проверка.

Решение о проведении проверки исполнения администрацией Жарковского района законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха прокурором Жарковского района или его заместителем не принималось, до сведения руководителя администрации Жарковского района не доводилось. В материалах дела отсутствуют и органом прокуратуры не представлено доказательств принятия такого решения и уведомления руководителя административного истца, либо иного уполномоченного лица о принятом решении о проведении проверки. Факт отсутствия таких доказательств ответчиком при рассмотрении настоящего дела не оспаривался.

Акт по результатам проверки также не составлялся. В связи с отсутствием принятого решения о проверке, акта по результатам проверки невозможно установить дату начала и окончания проверки, определить срок проведения проверки, который в соответствии с п. 4 ст. 21 Закона о прокуратуре не должен превышать 30 календарных дней со дня начала проверки.

По результатам проведенной проверки вынесено оспариваемое представление, в соответствии с которым на административного истца возложена обязанность принять конкретные меры к устранению допущенных нарушений, их причин и условий им способствующих.

Несмотря на отзыв представления о нарушении законодательства об охране окружающей среды и атмосферного воздуха, имеются основания для удовлетворения заявленных требований и признания спорного представления незаконным, поскольку проверка проведена прокурором с нарушением требований Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в отсутствие решения о проведении указанной проверки, требование о предоставлении документов в рамках проведения проверки администрацией Жарковского района исполнено, запрашиваемые сведения в прокуратуру района представлены.

Представитель административных ответчиков – прокуратуры Жарковского района Тверской области, прокуратуры Тверской области – заместитель прокурора Жарковского района Тверской области Иванов П.М. в судебном заседании исковые требования не признал, представил письменные возражения на административные исковые требования, в которых указано, что 01 марта 2023 года прокурором района на основании ст. ст. 6, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», во исполнение поручения прокуратуры Тверской области от 17 января 2023 года в адрес администрации Жарковского района направлено требование о предоставлении информации (документации) о соблюдении требований законодательства в сфере охраны окружающей среды и атмосферного воздуха.

На основании полученных из администрации района сведений на вышеуказанное требование от 01 марта 2023 года прокурором района 10 марта 2023 года главе Жарковского района внесено представление об устранении нарушений законодательства № 53-2023.

Проверка Администрации Жарковского района в том понимании, которое излагается истцом в административно исковом заявлении, в том числе с выходом по месту нахождения поднадзорного лица, его территорию, помещения, истребованием там же документов, иных материалов, не проводилась.

Основанием для внесения оспариваемого акта прокурорского реагирования явились именно сведения администрации Жарковского района от 02 марта 2023 года, представленные по требованию прокуратуры района от 01 марта 2023 года, которое предъявлено в рамках осуществления прокуратурой ведомственных, надзорных полномочий и поручения прокуратуры области.

Полученные сведения из администрации Жарковского района явились достаточными для принятия мер прокурорского реагирования и согласно ч. 3 ст. 21 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», свидетельствовали о нарушении законодательства, не требовали дополнительного подтверждения или опровержения с проведением проверки на основании выносимого решения о проведении проверки.

Оспариваемое истцом представление от 10 марта 2023 года отозвано прокурором района 22 мая 2023 года без дальнейшего исполнения. Ранее данное представление прокурора рассмотрено администрацией Жарковского района.

Рассмотрение поднадзорными лицами представления не является фактом устранения нарушений закона.

Администрацией Жарковского района не представлены доказательства фактического устранения нарушений, приведенных в представлении прокурора.

Заслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к следующему.

В соответствии со статьей 129 (часть 5) Конституции Российской Федерации полномочия, организация и порядок деятельности органов прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом. Таким законом является Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»).

В силу пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе: проверять исполнение законов в связи с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения закона; требовать от руководителей и других должностных лиц указанных органов представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделения специалистов для выяснения возникших вопросов; проведения проверок по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций.

Реализуя свои полномочия, прокурор имеет право проводить проверки, что является формой реализации полномочий прокурора как должностного лица, имеющих целью осуществление надзора за соблюдением законов, устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий.

Из положений пунктов 1 и 2 статьи 1, статей 4, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» во взаимосвязи с положениями его статей 23 – 25.1 следует, что проведение прокурорской проверки призвано устранить неопределенность в отношении имеющихся у органов прокуратуры конкретных сведений, указывающих на наличие в деятельности некоммерческой организации признаков нарушений законов, и вынести по ее итогам – в случае подтверждения наличия соответствующих нарушений – акт прокурорского реагирования в виде протеста, представления, постановления или предостережения о недопустимости нарушения закона.

В силу положений пункта 1 статьи 6 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

В пункте 3 статьи 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 данного Федерального закона вносит представление об устранении нарушений закона.

Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Как следует из материалов дела, на основании задания прокуратуры Тверской области о проведении проверки исполнения законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия наседания от 20.02.2021 № 72-12а-2021 и поручения прокуратуры Тверской области от 17.01.2023 № 72012б-2023 о проведении проверки, в отношении администрации Жарковского района Тверской области проводилась проверка.

По результатам проверки 10 марта 2023 года главе Жарковского района Тверской области ФИО2 внесено представление об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и атмосферного воздуха.

Из содержания представления следует, что оно вынесено по результатам проверки исполнения администрацией Жарковского района законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения

В представлении в частности указано, что прокуратурой Жарковского района проведена проверка исполнения администрацией Жарковского района законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в ходе которой установлено о наличии в администрации района стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха – котельной, эксплуатируемую для отопления зданий и помещений администрации района При этом инвентаризация указанного источника выбросов вредных, загрязняющих веществ в атмосферный воздух не проведена. Проект нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в установленном порядке не разработан и не утвержден. Не получено разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух, отсутствует производственный контроль.

В представлении содержится требование о его безотлагательном рассмотрении с участием прокурора и принятии мер к устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих.

Как следует из информации администрации Жарковского района Тверской области № 713 от 10.04.2023,направленной в адрес прокуратуры Жарковского района Тверской области, представление прокурора рассмотрено 07 апреля 2023 года с участием заместителя прокурора района.

Из направленной информации также усматривается, что по результатам рассмотрения представления в адрес прокуратуры направлены копии материалов из сведений для внесения в региональный реестр отходов Тверской области за 2022 год. По вопросам разработки недостающих документов относительно использования котельной прокурору сообщено о принятии мер к устранению нарушений, привлечении специалистов для решения вопросов, упомянутых в представлении.

Согласно п. 2 ст. 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

С учетом характера возложенных на прокуратуру Российской Федерации публичных функций, связанных с поддержанием правопорядка и обеспечением своевременного восстановления нарушенных прав и законных интересов граждан и их объединений, предполагается, что органы прокуратуры должны адекватно реагировать с помощью всех доступных им законных средств на ставшие известными факты нарушения законов независимо от источника информации, включая информацию, полученную прокурором самостоятельно на законных основаниях. Такой подход нашел отражение в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», согласно пункту 6 которого органам прокуратуры поручено проводить проверки исполнения законов на основании поступившей к ним информации (обращений граждан, должностных лиц, сообщений средств массовой информации и т.п.), а также других материалов о допущенных правонарушениях, требующих использования прокурорских полномочий, в первую очередь – для защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов групп населения, трудовых коллективов, репрессированных лиц, малочисленных народов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите; при этом к поводам прокурорской проверки отнесены материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях законов.

В силу пункта 3 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» решение о проведении проверки принимается прокурором или его заместителем и доводится до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня начала проверки. В решении о проведении проверки в обязательном порядке указываются цели, основания и предмет проверки.

В случае, если в ходе указанной проверки получены сведения, указывающие на наличие в деятельности проверяемого органа (организации) иных нарушений законов, требующих принятия мер прокурором, подтвердить или опровергнуть которые невозможно без проведения проверки, прокурор или его заместитель принимает мотивированное решение о расширении предмета указанной проверки или решение о проведении новой проверки и доводит принятое решение до сведения руководителя или иного уполномоченного представителя проверяемого органа (организации) не позднее дня его принятия.

Типовая форма решения о проведении проверки и типовая форма мотивированного решения о расширении предмета указанной проверки утверждаются Генеральным прокурором Российской Федерации (пункт 3 статьи 22 Закона о прокуратуре).

По смыслу взаимосвязанных положений статьи 21 и статьи 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», полномочия по осуществлению надзора за исполнением законов, должны осуществляться строго в соответствии с целью проводимой проверки, в пределах, послуживших основанием для проведения проверки сведений, указывающих на наличие в деятельности субъектов проверки признаков нарушений законов.

Как следует из материалов дела, проверка проводилась по поручению прокуратуры Тверской области.

Из материалов дела также усматривается, что в рамках проверки в соответствии со статьей 6, 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в администрации Жарковского района запрашивались сведения об использовании, эксплуатации администрацией Жарковского района стационарных источников загрязнения атмосферного воздуха ( котельных), документы о правообладателе и паспорте котельной, сведения об инвентаризации котельной, проект нормативов предельно-допустимых выбросов (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, разрешение на вредное физическое воздействие на атмосферный воздух в уполномоченном органе власти Российской Федерации, сведения о проведении производственного экологического контроля за охраной атмосферного воздуха, а также о результатах производственного контроля за охраной атмосферного воздуха в 2022-2023 годах.

Из обстоятельств дела, в том числе содержания оспариваемого представления следует, что в рассматриваемом случае прокурором была проведена проверка в порядке пункта 2 статьи 21 Закона о прокуратуре.

Между тем, решение о проведении проверки прокурором не принималось, информация о проведении проверки, цели, ее основаниях и предмете проверки до администрации Жарковского района не доводилась. Иного из материалов дела не следует, доказательств соблюдения порядка проведения прокурорской проверки административными ответчиками не представлено.

Данное нарушение, по мнению суда, является существенным, нарушающим право администрации Жарковского района знать о проводимых в отношении него надзорным органом проверочных мероприятиях и представлять при этом свои объяснения и возражения в ходе данных мероприятий.

Кроме того, отозвав спорное представление, административный ответчик признал факт нарушений прав административного истца и незаконность вынесенного представления.

Доводы представителя административных ответчиков о том, что принятия решения о проведении прокурорской проверки не требовалось, так как непосредственное взаимодействие с поднадзорным лицом, в том числе с выходом по месту нахождения, не осуществлялось, не могут быть приняты судом во внимание, опровергаются самим содержанием оспариваемого представления, из текста которого следует, что оно вынесено по результатам проверки соблюдения требований законодательства об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха.

Признание незаконным действий по проведению проверки влечет признание незаконными и мер прокурорского реагирования, принятых по результатам данной проверки – представления прокурора Жарковского района от 10.03.2023 № 53-2923 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха, внесенное главе Жарковского района Тверской области.

В соответствии со статьей 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Одним из принципов административного судопроизводства является законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел, которые обеспечиваются не только соблюдением положений, предусмотренных законодательством об административном судопроизводстве, точным и соответствующим обстоятельствам административного дела правильным толкованием и применением законов и иных нормативных правовых актов, в том числе регулирующих отношения, связанные с осуществлением государственных и иных публичных полномочий, но и получением гражданами и организациями судебной защиты путем восстановления их нарушенных прав и свобод (пункт 3 статьи 6 и статья 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Для удовлетворения судом административного иска об оспаривании решения, действия (бездействия) органа государственной власти или должностного лица, суд должен установить совокупность двух условий: несоответствие оспариваемых решений, действий (бездействия) закону и нарушение такими решениями, действиями (бездействием) прав и законных интересов административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Такая совокупность по настоящему административному делу установлена.

Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в постановлении от 17.02.2015 № 2-П, основания прокурорской проверки обусловливают предмет и пределы ее проведения, в связи с чем реализация прокурором предоставленных ему в рамках функции надзора полномочий вне оснований конкретной проверки исполнения законов некоммерческой организацией и ее должностными лицами, по общему правилу, недопустима, за исключением случаев, когда в ходе ее проведения выявляются признаки иных нарушений законов, оценка которых также не может быть дана вне мероприятий собственно прокурорского надзора. При этом, поскольку осуществление прокурором надзорной функции непосредственно затрагивает права и свободы проверяемых лиц, о начале проведения прокурорской проверки и о расширении в связи с выявленными признаками иных нарушений законов оснований ее проведения – в силу статьи 24 (часть 2) Конституции Российской Федерации – должно выноситься самостоятельное мотивированное решение, подлежащее доведению до сведения проверяемой организации, по крайней мере, в момент начала проверки. Иной подход подрывал бы лежащий в основе взаимоотношений личности и государства конституционный принцип поддержания доверия к действиям публичной власти и приводил бы к необоснованному ущемлению гарантированной Конституцией Российской Федерации государственной защиты прав и свобод человека и гражданина (статья 45, часть 1).

С учетом изложенных обстоятельств, суд приходит к выводу, что административные исковые требования администрации Жарковского района Тверской области подлежат удовлетворению.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175, 177-180, 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

РЕШИЛ:

Административные исковые требования администрации Жарковского района Тверской области о признании незаконными действий должностных лиц и представления прокурора Жарковского района Тверской области удовлетворить.

Признать незаконными действия должностных лиц прокуратуры Жарковского района Тверской области по проведению проверки исполнения администрацией Жарковского района законодательства об охране атмосферного воздуха, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Признать незаконным представление прокурора Жарковского района Тверской области от 10.03.2023 № 53-2023 об устранении нарушений законодательства об охране окружающей среды и охране атмосферного воздуха.

Решение может быть обжаловано в Тверской областной суд через Западнодвинский межрайонный суд Тверской области в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.

Председательствующий О.Л. Арсанова

Решение в окончательной форме принято 07 сентября 2023 года

Председательствующий О.Л. Арсанова