Судья Ли Э.В.
Дело №2-366/2023
Докладчик Лаврова О.В.
Дело №33а-1981/2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
28 сентября 2023 года город Южно-Сахалинск
Судебная коллегия по административным делам Сахалинского областного суда в составе:
председательствующего
Лавровой О.В.,
судей
ФИО1, ФИО2,
при помощнике судьи
ФИО3,
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора города Южно-Сахалинска в интересах неопределенного круга лиц к Министерству здравоохранения Сахалинской области, государственному бюджетному учреждению здравоохранения «Центральная поликлиника города Южно-Сахалинска» о возложении обязанности,
по апелляционной жалобе Министерства здравоохранения Сахалинской области на решение Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 19 января 2023 года.
Заслушав доклад судьи Лавровой О.В., судебная коллегия
установил а:
прокурор города Южно-Сахалинска обратился в суд с названным выше административным исковым заявлением, в котором с учетом уточненного заявления просил возложить обязанности на Министерство здравоохранения Сахалинской области в течение 6 месяцев с момента вступления решения в законную силу обеспечить финансирование государственного бюджетного учреждения здравоохранения «Центральная поликлиника города Южно-Сахалинска» (далее – ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска»; Учреждение) на проведение капитального ремонта кровли здания, включая мероприятия по разработке проектно-сметной документации, на Учреждение - устранить нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства путем проведения капитального ремонта кровли здания, расположенного по адресу: <...>, а именно выполнить следующие работы: устранить следы протечек, следы гниения отдельных элементов; устранить продольное растрескивание опорных стоек стропильной системы, сквозные трещины; закрепить анкерными болтами лежень под стойки боковых прогонов по периметру здания вдоль парапета; заменить материал покрытия кровли, а также устранить повреждения кровельного ограждения; устранить повреждения на элементах стропильной системы; вывести за кровлю вентиляционные шахты и фановые трубы; устранить повреждения элементов конька.
В обоснование заявленных требований со ссылкой на результаты проведения проверки исполнения законодательства об охране здоровья граждан учреждениями здравоохранения указал, что установлено ненадлежащее техническое и санитарное состояние кровли здания поликлиники, расположенной по адресу: <...>, требующее проведения капитального ремонта. Полагает, что выявленные нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства грубо нарушают права и законные интересы граждан на получение медицинской помощи в надлежащих условиях, создают угрозу для их жизни и здоровья. При этом Учредитель не осуществляет финансирование с целью поддержания здания Учреждения в надлежащем состоянии, пригодном для его эксплуатации в целях оказания медицинской помощи.
Протокольным определением суда от 13 декабря 2022 года произведена замена ответчика ГБУЗ «Поликлиника №4 г. Южно-Сахалинска» на ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска».
Решением Южно-Сахалинского городского суда Сахалинской области от 19 января 2023 года с учетом определений об исправлении описок в нем от 27 марта 2023 года и от 06 июня 2023 года на Министерство здравоохранения Сахалинской области возложена обязанность в течение 6 месяцев с момента вступления решения в законную силу обеспечить финансирование капитального ремонта кровли здания ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска», расположенного по адресу: <...>, с разработкой проектно-сметной документации на капитальный ремонт. На ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска» возложена обязанность в течение 6 месяцев со дня обеспечения финансирования устранить нарушения требований санитарно-эпидемиологического законодательства путем проведения капитального ремонта кровли указанного здания, а именно: устранить следы протечек, следы гниения отдельных элементов; устранить продольное растрескивание опорных стоек стропильной системы, сквозные трещины; закрепить анкерными болтами лежень под стойки боковых прогонов по периметру здания вдоль парапета; заменить материал покрытия кровли, а также устранить повреждения кровельного ограждения; устранить повреждения на элементах стропильной системы; вывести за кровлю вентиляционные шахты и фановые трубы; устранить повреждения элементов конька.
В апелляционной жалобе Министерство здравоохранения Сахалинской области просит отменить решение суда. Считает, что оспариваемое решение является неисполнимым, поскольку суд не конкретизировал виды работ и их объем, указанное не содержится и в исковом заявлении. Приводит довод о том, что обязанность по содержанию недвижимого имущества в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями лежит на Учреждении и подлежит выполнению в рамках финансово-хозяйственной деятельности посредством реализации государственного задания, Территориальной программы оказания медицинской помощи из средств обязательного медицинского страхования, при этом Министерство не может выступать солидарным должником по обязательствам Учреждения. Указывает, что при принятии решения суд не учел, что в целях выполнения капитальных работ Учреждением подана заявка на включение в бюджетную смету на 2023 год финансирования разработки проектно-сметной документации, что свидетельствует об отсутствии бездействия Учреждения и оснований для применения мер прокурорского реагирования и обращения в суд с заявленными требованиями. Выражает несогласие с установленным сроком исполнения решения суда.
Относительно доводов апелляционной жалобы поступили письменные возражения Южно-Сахалинского городского прокурора.
17 августа 2023 года определением судебной коллегии по гражданским делам Сахалинского областного суда настоящее дело передано для рассмотрения в судебную коллегию по административным делам Сахалинского областного суда.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Министерства здравоохранения Сахалинской области ФИО4 и представитель ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска» ФИО5 поддержали доводы апелляционной жалобы. Прокурор Жаронкина О.В. возражала против доводов апелляционной жалобы, полагала решение суда законным и обоснованным.
Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия приходит к следующему.
Часть 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации гарантирует каждому право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
В силу пункта 2 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 года №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» охрана здоровья граждан - система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.
Одним и основных принципов охраны здоровья является соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами государственных гарантий (пункт 1 статьи 4 приведенного Закона).
Приоритет профилактики в сфере охраны здоровья обеспечивается путем, в том числе осуществления санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий (статья 12 указанного Федерального закона).
В соответствии с подпунктом 2 пункта 5 статьи 19 названного Закона пациент имеет право на профилактику, диагностику, лечение, медицинскую реабилитацию в медицинских организациях в условиях, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям.
Отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, регулируются Федеральным законом от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (далее – Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения).
Как следует из части 1 статьи 24 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Исходя части 3 статьи 39 данного Закона, соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Согласно пункту 14.2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации к капитальному ремонту объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) относится, в том числе, замена и (или) восстановление строительных конструкций объектов капитального строительства или элементов таких конструкций, за исключением несущих строительных конструкций, замена и (или) восстановление систем инженерно-технического обеспечения и сетей инженерно-технического обеспечения объектов капитального строительства или их элементов.
В силу пункта 5.1 Положения о ремонте зданий социального назначения, утвержденного Приказом Госкомархитектуры от 23 ноября 1988 года №312 «Об утверждении ведомственных строительных норм Госкомархитектуры «П» (вместе с «ВСН 58-88 (р)») капитальный ремонт должен включать устранение неисправностей всех изношенных элементов, восстановление или замену (кроме полной замены каменных и бетонных фундаментов, несущих стен и каркасов) их на более долговечные и экономичные, улучшающие эксплуатационные показатели ремонтируемых зданий. Перечень дополнительных работ, производимых при капитальном ремонте, приведен в рекомендуемом приложении 9.
Из материалов дела следует, что в целях реализации прав граждан на получение медицинской помощи на территории города Южно-Сахалинска осуществляет деятельность учреждение здравоохранения – ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска».
Выпиской из свидетельства о государственной регистрации на основании распоряжения №288-р, выданного 15 февраля 2013 года Министерством имущественных и земельных отношений Сахалинской области, подтверждается, что поликлиника, расположенная по адресу: <...>, передана в оперативное управление ГБУЗ «Городская поликлиника №4 г. Южно-Сахалинска».
При осуществлении права оперативного управления имуществом Учреждение обязано обеспечивать сохранность и эффективность использования закрепленного за ним имущества строго по целевому назначению; не допускать ухудшения технического состояния имущества (за исключением ухудшений, связанных с нормативным износом в процессе эксплуатации); обеспечивать выполнение работ по капитальному и техническому ремонту имущества в порядке действующего законодательства (пункт 4.7 Устава ГБУЗ «Городская поликлиника №4 г. Южно-Сахалинска»).
На основании распоряжения Министерства здравоохранения Сахалинской области от 04 марта 2022 года №454-р ГБУЗ «Городская поликлиника №4 г. Южно-Сахалинска» прошло процедуру реорганизации путем присоединения к нему ГБУЗ «Городская поликлиника №2 г. Южно-Сахалинска» и сменой наименования на ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска».
В рамках проведенной прокуратурой города Южно-Сахалинска проверки исполнения законодательства об охране здоровья граждан установлено, что техническое и санитарное состояние здания ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска» не соответствует предъявляемым требованиям, в частности, покрытие кровли здания имеет повреждения, поверхностная огнезащитная обработка деревянных конструкций крыши является некачественной.
Приведенные обстоятельства подтверждается актом технического состояния от 18 апреля 2022 года, согласно которому покрытие кровли проржавело, поверхностная огнезащитная обработка деревянных конструкций крыши на объекте является некачественной.
Согласно протоколу испытаний по контролю качества огнезащитной обработки конструкций из древесины, составленному «Испытательная пожарная лаборатория» по Сахалинской области ФГБУ «Судебно-экспертное учреждение федеральной противопожарной службы» 18 марта 2022 года, на момент проверки поверхностная огнезащитная обработка деревянных конструкций крыши на объекте ГБУЗ «Городская поликлиника №4» по адресу: <...>, является некачественной.
В соответствии с актом обследования от 07 ноября 2022 года, составленным по результатам осмотра крыши, ее состояние имеет следующие существенные недостатки: повсеместные следы протечек; на обрешетке пятна бурого цвета, прогибы и следы гниения отдельных элементов; продольное растрескивание опорных стоек стропильной системы на всю высоту с раскрытием до 5 мм на глубину до 50% элемента (брус 150x150 мм), отдельные элементы имеют сквозные трещины; лежень под стойки боковых прогонов (брус 150x150мм) по периметру здания вдоль парапета не закреплен анкерными болтами, анкерные болты под стойки конькового бруса не протянуты; следы естественного старения и деформации материала покрытия в ходе эксплуатации, а также повреждение кровельного ограждения после прохождения циклонов и выпадения большого количества атмосферных осадков в осенне-зимние периоды; вентиляционные шахты, фановые трубы не выведены за кровлю; в местах прохода проводов через карниз повреждена «лобовая» доска и пароизоляция, следы затекания осадков и образование налёт на элементах стропильной системы; повреждены элементы конька. Исходя из текущего технического состояния крыши комиссия пришла к выводу о том, что имеется опасность нарушения установленных предельных характеристик надежности и безопасности, вследствие чего требуется проведение комплексного капитального ремонта (т.1, л.д. 202-203).
Допрошенный в суде первой инстанции старший инспектор отдела мониторинга объекта жилищного хозяйства ФИО6, принимавший участие в обследовании крыши, подтвердил наличие приведенных в акте обследования от 07 ноября 2022 года дефектов кровли, отметив, что они подлежат устранению в рамках проведения капитального ремонта.
Ненадлежащее состояние кровли свидетельствует о недостаточном принятии мер по соблюдению санитарного законодательства, нарушает права лиц, получающих медицинскую помощь, на качество оказываемых услуг и безопасные условия.
ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска» не имеет возможности самостоятельно привести здание лечебного учреждения в надлежащее состояние и произвести работы по капитальному ремонту, о чем свидетельствуют: обращение главного врача Учреждения, адресованное Министру здравоохранения Сахалинской области в 2022 году (т.1, л.д. 138), предложение для включения в план выполнения капитального ремонта (т.1, л.д. 136), план финансово-хозяйственной деятельности (т.1, л.д. 20-86).
Доказательств об устранении выявленных нарушений административными ответчиками не представлено.
Поскольку ненадлежащее состояние кровли медицинского учреждения лишает граждан права на получение бесплатной медицинской помощи в соответствии с установленными стандартами на ее оказание, создает угрозу безопасности жизни и здоровью граждан, суд пришел к выводу о наличии оснований для возложения на Министерство здравоохранения Сахалинской области обязанности профинансировать ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска» работы по проведению капитального ремонта кровли с разработкой проектно-сметной документации, а на ГБУЗ «Центральная поликлиника г. Южно-Сахалинска» - по проведению капитального ремонта кровли здания.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции, поскольку они основаны на нормах действующего законодательства, соответствуют обстоятельствам дела и представленным доказательствам.
Довод Министерства здравоохранения Сахалинской области о том, что содержание недвижимого имущества в соответствии с санитарно-эпидемиологическими требованиями является обязанностью Учреждения, подлежит отклонению исходя из следующего.
Согласно пункту 1.1 Постановления Правительства Сахалинской области от 16 февраля 2012 года №86 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Сахалинской области» (размещено в свободном доступе в информационно-правовой системе «КонсультантПлюс») оно является органом исполнительной власти Сахалинской области, уполномоченным в сфере охраны здоровья граждан, осуществляющим государственные функции по выработке региональной политики и нормативному правовому регулированию в сфере здравоохранения Сахалинской области.
Министерству здравоохранения Сахалинской области подведомственны государственные учреждения здравоохранения Сахалинской области, в отношении которых Министерство осуществляет функции и полномочия учредителя от имени Сахалинской области (пункт 1.11 Положения).
В соответствии с пунктами 2.1.- 2.4. Положения, основными целями и задачами Министерства являются: обеспечение соблюдения основных принципов охраны здоровья граждан, установленных законодательством Российской Федерации; обеспечение системы мер в соответствии со своими полномочиями в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления медицинской помощи; осуществление на территории Сахалинской области в пределах своей компетенции обеспечения защиты прав человека и гражданина в сфере охраны здоровья; создание и развитие государственных медицинских учреждений.
Для решения основных целей и задач Министерство здравоохранения Сахалинской области осуществляет следующие полномочия: подготовку бюджетной заявки на соответствующий финансовый год и внесение предложений по формированию расходов областного бюджета в части исполнения полномочий в сфере охраны здоровья граждан (пункт 3.9.1. Положения); осуществление функций главного распорядителя и получателя средств областного бюджета (пункт 3.9.2. Положения); осуществление финансирования деятельности государственных бюджетных и казенных учреждений, подведомственных Министерству, а также долгосрочных целевых программ и мероприятий в области охраны здоровья граждан (пункт 3.9.3. Положения).
Министерство здравоохранения Сахалинской области в соответствии со статьей 158 Бюджетного кодекса Российской Федерации, как главный распорядитель бюджетных средств, в том числе распределяет бюджетные ассигнования по подведомственным распорядителям учреждениям и получателям бюджетных средств, формирует и утверждает государственные (муниципальные) задания.
Из пункта 2.7 Устава ГБУЗ «Городская поликлиника №4 г. Южно-Сахалинска» следует, что функции и полномочия учредителя Учреждения от имени Сахалинской области осуществляет Министерство здравоохранения Сахалинской области.
Полномочиями главного распорядителя бюджетных средств наделено Министерство здравоохранения Сахалинской области (пункт 2.8 Устава).
Механизм предоставления бюджетных средств непосредственно медицинским организациям, находящимся в ведении Министерства здравоохранения Сахалинской области, в виде субсидий на иные цели, не связанные с финансовым обеспечением выполнения государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), определен постановлением Правительства Сахалинской области от 30 декабря 2020 года №672 «Об утверждении порядка определения объема и условий предоставления из областного бюджета Сахалинской области субсидий на иные цели государственным бюджетным и автономным учреждениям, в отношении которых министерство здравоохранения Сахалинской области осуществляет функции и полномочия учредителя».
Проведение работ по обследованию технического состояния объектов, подлежащих капитальному ремонту с целью составления дефектных ведомостей, определения плана ремонтных работ; проведение капитального ремонта объектов недвижимого имущества, закрепленного за учреждением, разработку, экспертизу проектной документации и проверку достоверности определения сметной стоимости объектов капитального ремонта, объектов недвижимого имущества, находящихся в оперативном управлении или безвозмездном пользовании учреждения, осуществляется за счет субсидий, предоставляемых на иные цели.
Согласно Уставу Учреждение является некоммерческой организацией, государственным бюджетным учреждением Сахалинской области, созданным для осуществления деятельности в области здравоохранения в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (пункт 2.3), предметом деятельности которого является деятельность в области здравоохранения, врачебная практика, предоставление медицинских услуг (пункт 3.1).
В силу частей 2, 3 статьи 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 года №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами, уставом и государственным заданием, утверждаемым учредителем.
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации. Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества (часть 6 приведенной статьи).
С учетом изложенного, суд правильно указал, что вопросы финансирования государственных учреждений здравоохранения на территории Сахалинской области относятся к компетенции Министерства здравоохранения Сахалинской области, в полномочия которого входит выделение денежных средств на содержание и ремонт подведомственного ему учреждения.
Ошибочной является ссылка апелляционной жалобы на то, что обязанность по содержанию недвижимого имущества реализуется Учреждением, в том числе посредством выполнения Территориальной программы оказания медицинской помощи из средств обязательного медицинского страхования, поскольку в соответствии с частью 7 статьи 35 Федерального закона от 29 ноября 2010 года №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», пунктом 3.7.1 Территориального тарифного соглашения в системе обязательного медицинского страхования Сахалинской области при реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования от 29 декабря 2022 года структура тарифа на оплату медицинской помощи не включает в себя расходы на проведение капитального ремонта и проектно-сметной документации для его проведения.
Доводы Министерства здравоохранения Сахалинской области относительно того, что данный административный ответчик не может выступать солидарным должником, отмену судебного акта не влекут.
В силу части 1 статьи 322 Гражданского кодекса Российской Федерации солидарная обязанность (ответственность) или солидарное требование возникает, если солидарность обязанности или требования предусмотрена договором или установлена законом, в частности при неделимости предмета обязательства.
Вместе с тем судом распределена ответственность между данным ответчиком и медицинским учреждением, следовательно, она не является солидарной.
Указание Министерства здравоохранения Сахалинской области на неисполнимость решения суда ввиду отсутствия в нем вида капитального ремонта и работ, необходимых в рамках этого ремонта, опровергается содержанием судебного акта. Кроме того, относится к порядку исполнения решения суда и не свидетельствует о допущенных судом нарушениях процессуального характера, способными повлечь отмену судебного акта в апелляционной порядке.
Довод о невозможности исполнения решения суда в установленный срок не может быть принят во внимание, поскольку порядок и сроки финансирования, подготовки проектно-сметной документации, утвержденные программой и государственным контрактом, не могут влиять на необходимость соблюдения законных прав лиц на получение медицинских услуг в надлежащих условиях, возложенных в силу закона на административных ответчиков.
При этом административные ответчики не лишены права в соответствии со статьей 189 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обратиться в суд с заявлением о предоставлении отсрочки исполнения решения суда.
Поскольку судом нарушений или неправильного применения норм материального и процессуального права не допущено, оснований для отмены или изменения состоявшегося судебного акта по доводам апелляционной жалобы не имеется.
Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определил а:
решение Южно-Сахалинского городского суда от 19 января 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства здравоохранения Сахалинской области – без удовлетворения.
Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции.
Председательствующий
Судьи
О.В. Лаврова
ФИО1
ФИО2