№ 2а-3600/2022
УИД: 27RS0007-01-2022-004212-93
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
02 августа 2022 года г. Комсомольск-на-Амуре
Центральный районный суд г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края в составе председательствующего судьи Капитоновой М.В.,
при секретаре судебного заседания Терешиной Т.Л.,
с участием
представителя административного истца – ФИО1, действующего на основании доверенности от 25 февраля 2022 года, действительной до 31 декабря 2022 года,
административного ответчика, представителя административного ответчика – Кулыгина Г.В., действующего на основании доверенности от 30 июня 2022 года, сроком действия один год,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению администрации города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края к Комсомольскому-на-Амуре межрайонному природоохранному прокурору, Амурской бассейновой природоохранной прокуратуре о признании представления незаконным,
УСТАНОВИЛ
Администрация (адрес) обратилась в суд с административным иском о признании незаконным представления и.о. Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора, ссылаясь на то, что (дата) на имя главы администрации (адрес) внесено представление (№) об устранении нарушений законодательства в области сбора, транспортирования, обработки, утилизации биологических отходов на территории городского округа (адрес), обязывающее администрацию (адрес) принять меры по ликвидации обнаруженных биологических отходов. (дата) на земельном участке с кадастровым номером (№) в точке с координатами (№), который не сформирован и границы которого на местности не установлены, находящийся в собственности Российской Федерации и не закрепленный за конкретными лицами, специалистами Комсомольской городской станции по борьбе с болезнями животных были обнаружены биологические отходы в виде останков крупного рогатого скота. Наличие свалки биологических отходов негативно влияет на санитарно-эпидемиологическое благополучие граждан и может повлечь распространение инфекционных заболеваний. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, включающие в себя мероприятия, в том числе, по ликвидации и предотвращению распространения инфекционных заболеваний. Для реализации указанных мероприятий в (адрес) создано Управление ветеринарии (адрес), являющееся органом исполнительной власти (адрес), осуществляющим полномочия субъекта РФ в области ветеринарии и обеспечения эпизоотического благополучия населения на территории края. Полагает внесенное представление незаконным, поскольку исполняющим обязанности Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора в нарушение норм действующего законодательства неверно истолковывается понятие «биологические отходы», которые им расцениваются как «твердые коммунальные отходы», чем наделяет администрацию (адрес) полномочиями по организации деятельности по накоплению, сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению биологических отходов, тогда как в соответствии с Федеральным законом от (дата) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям органа местного самоуправления относится исключительно участие в указанной деятельности. В соответствии со статьей 3 Федерального закона от (дата) № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами отнесено участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских округов. Согласно пунктам 24, 29 Ветеринарных правил, организация сбора, вывоза, утилизации и переработки биологических отходов отнесены к компетенции субъектов РФ. Тем самым, внесенное прокуратурой представление возлагает на администрацию (адрес) обязанность, не установленную законодательством, а именно обязанность по сбору, вывозу, утилизации биологических отходов, проведение мероприятий по организации уборки и уничтожения биологических отходов, выявленных на территории (адрес).
Определением суда от (дата) к участию деле в качестве соответчика привлечена Амурская бассейновая природоохранная прокуратура.
Представитель административного истца ФИО1, действующий на основании доверенности, в судебном заседании исковые требования поддержал и настаивал на их удовлетворении, подтвердив доводы, изложенные в иске, дополнительно указал, что обязанность по ликвидации свалки биологических отходов частью 2 статьи 2 Федерального закона от (дата) № 52-ФЗ отнесена к компетенции субъектов Российской Федерации независимо от места их нахождения, в данном случае - к компетенции органа исполнительной власти (адрес), а именно Управлению ветеринарии (адрес). Администрация (адрес) как орган местного самоуправления в соответствии со статьями 5, 6 Федерального закона № 131-ФЗ должна не организовывать мероприятия по ликвидации биологических отходов, а лишь принимать участие в указанной деятельности, а именно оказывать помощь Управлению ветеринарии (адрес). У администрации города заключен контракт с подрядной организацией на сбор и утилизацию только твердых коммунальных отходов. Обращает внимание, что понятия «твердые коммунальные отходы» и «биологические отходы» не тождественны. Администрация города не признает, что допустила нарушение в непринятие своевременных мер, а именно в не организации ликвидации несанкционированной свалки биологических отходов, как это указано в представлении прокурора, но при этом в целях недопущения распространения инфекционных заболеваний на территории (адрес) администрация города совместно с Управлением ветеринарии (адрес) в рамках участия в организации деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению отходов произвела устранение как свалки с биологическими отходами, так и с твердыми коммунальными отходами. Представление от (дата) исполнено. Просит удовлетворить исковые требования.
Административный ответчик, представитель административного ответчика – Комсомольский-на-Амуре межрайонный природоохранный прокурор Кулыгин Г.В., действующий по должности и на основании доверенности, исковые требования не признал, поддержал письменные возражения по иску, согласно которым считает, что доводы административного искового заявления является несостоятельным. В части нарушений, связанных с размещением свалки именно коммунальных отходов на территории городского округа, администрацией признаны в полном объеме, свалка устранена, что в данной части представление уже признается истцом как законное и обоснованное, в этой части не обжалуется администрацией, однако в резолютивной части административного искового заявления истец просит признать представление в полном объеме незаконным, что не соответствует действительности. Указывает, что территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, являются несанкционированными свалками отходов согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от (дата)(№)-(адрес) примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся. В силу раздела 1 «Область применения» ГОСТа 30772-2001 настоящий стандарт устанавливает термины и определения основных понятий, необходимых для регулирования, организации, проведения работ, а также нормативно-методического обеспечения при обращении с отходами: твердыми, жидкими (сбросами), газообразными (выбросами), шламами и смесями на различных этапах их технологического цикла, и распространяется на ликвидацию любых объектов, идентифицированных как отходы, которые могут рассматриваться как биосферозагрязнители. Согласно сведениям из Управления Россельхознадзора по (адрес), Еврейской автономной и Магаданской областям, предоставленным письмом от (дата) (№), для привлечения к административной ответственности за нарушение ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов виновные лица не установлены. Из указанного следует, что собственники таких отходов установлены не были. Таким образом, поскольку собственники биологических и твердых коммунальных отходов, указанных в представлении природоохранной прокуратуры, не установлены, следовательно, собственником таких отходов в соответствии с ГОСТ 30772-2001 являются органы местного самоуправления, в рассматриваемом случае - администрация (адрес). Ссылаясь на нормы Федерального закона от (дата) № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», Федерального закона от (дата) № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», п.п. 1,2 ст. 3.3 Федерального закона от (дата) № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», подп. 2 п. 2 ст. 13, ст. 42 Земельного кодекса РФ, ч. 3 ст. 218, ст. 226 Гражданского кодекса РФ, указывает, что в ведении органа местного самоуправления администрации (адрес) находятся только земельные участки, расположенные на территории городского поселения, за которые отвечает орган местного самоуправления такого поселения, при этом указанные нормы законодательства не разделяют обращение с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым, биологическим). Полагает, что прокурором правильно применены нормы материального права при внесении представления от (дата) (№) и в рамках предоставленных полномочий. Права и законные интересы административного истца внесенным представлением нарушены не были, поскольку каких-либо правовых последствий само по себе представление не несет. Представление прокурора не может быть исполнено принудительно, поскольку оно направлено на понуждение указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона от (дата) 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» органов и должностных устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке.
Представитель заинтересованного лица в судебном заседании участие не принимал, о дате, времени и месте рассмотрения дела извещен в установленном законом порядке, представил ходатайство о рассмотрении дела в его отсутствие, в связи с чем дело рассмотрено в отсутствие представителя заинтересованного лица согласно ч. 6 ст. 226 КАС РФ. Представителем заинтересованного лица – начальником Управлением ветеринарии (адрес) ФИО2 представлен письменный отзыв на иск, согласно которому считает, что представление Комсомольского-на-Амуре природоохранного прокурора от (дата) (№) об устранении нарушений федерального законодательства вынесено в пределах представленных ему полномочий и в соответствие с действующим законодательством. Ссылаясь на положения Федерального закона от (дата) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федерального закона от (дата) № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Ветеринарных правил перемещения, хранения, переработки и утилизации биологических отходов, утвержденных приказом Минсельхоза России от (дата) (№), указывает, что обязанность по доставке биологических отходов для переработки и захоронения возлагается на их владельца (на муниципальное образование, на территории которого находятся биологические отходы). Территория, на которой обнаружены биологические отходы, не находится в собственности (адрес), в связи с чем свободное совершение действий на указанной территории органами государственной власти субъекта Российской Федерации недопустимо. Биологические отходы находились на территории муниципального образования (адрес), следовательно, проведение работ по уборке биологических отходов необходимо проводить силами и средствами муниципального образования - (адрес). Осуществление органами государственной власти субъекта полномочий в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с требованиями Федерального закона от (дата) № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» возможно только при возникновении болезней, ликвидация которых осуществляется в соответствии с требованиями ветеринарного законодательства. Уничтожение биологических отходов не может осуществляться исключительно с целью борьбы с болезнями, необходимость уборки и уничтожения биологических отходов прежде всего связана с охраной окружающей среды и недопущением ее загрязнения. В иске просит отказать.
Выслушав стороны, изучив письменные доводы заинтересованного лица и материалы дела, суд приходит к следующему.
Положениями ст. 218 КАС РФ установлено, что гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.
В силу требований ч. 8 ст. 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд проверяет законность решения, действия (бездействия) в части, которая оспаривается, и в отношении лица, которое является административным истцом, или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление. При проверке законности этих решения, действия (бездействия) суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании незаконными решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, и выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 настоящей статьи, в полном объеме.
В силу требований ч. 9 ст. 226 КАС РФ, если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; соблюдены ли сроки обращения в суд; соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.
В силу положений ст. 6 Федерального закона от (дата) (№) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) требования прокурора, вытекающие из его полномочий, перечисленных в статьях 9.1, 22, 27, 30 и 33 данного Федерального закона, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.
В Законе о прокуратуре в качестве одной из мер реагирования прокуратуры на нарушение закона названо представление об устранении нарушений закона.
В п. 3 ст. 22 Закона о прокуратуре указано, что прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.
Согласно п. 1 ст. 24 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Как следует из материалов дела, Комсомольской-на-Амуре межрайонной природоохранной прокуратурой при разрешении обращения гражданина ФИО3 и проведении проверки исполнения органами местного самоуправления земельного законодательства, а также законодательства об отходах производства и потребления установлено, что на земельном участке с кадастровым номером (№) в точке с координатами (№) расположена несанкционированная свалка отходов убоя скота (шкуры, ноги, головы, хвосты крупнорогатого скота), а также на земельном участке с кадастровым номером (№) выявлена несанкционированная свалка твердых промышленных коммунальных отходов (пластиковые бутылки, использованные автомобильные шины, строительные отходы, стекло, пластиковые бампера, розлив нефтепродуктов и пр.), общая площадь выявленной несанкционированной свалки составляет примерно 1000 кв.м. По результатам проверки и.о. Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора Веселовым Е.Ф. установлено, что непринятие администрацией своевременных мер к ликвидации несанкционированных свалок отходов производства и потребления приводит к загрязнению отходами, опасными для окружающей среды и здоровья человека, земельных участков, исключая возможность использовать их по назначению, чем нарушается право граждан на благоприятную окружающую среду, чем допущены нарушения требований ч. 1 ст. 11, ст. 13 Земельного кодекса РФ, п.п. 11, 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от (дата) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», п. 2 ст. 7 Федерального закона от (дата) № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ч. 1 ст. 22 Федерального закона от (дата) № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», п.п. 11, 24 ст. 6 Устава городского округа (адрес), пункта 17 СанПиН (№)
(дата) в адрес главы администрации (адрес) вынесено представление об устранении нарушений закона (№), выявленных в ходе проверки.
Обстоятельства, как они установлены судом, подтверждаются исследованными в ходе рассмотрения дела доказательствами и сторонами не оспариваются.
В соответствии с п. 1 ст. 8 Устава муниципального образования (адрес), принятым решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от (дата) (№), структуру органов местного самоуправления составляют: Глава муниципального образования городского округа «(адрес)» - глава (адрес) (далее - глава города) и Исполнительно-распорядительный орган муниципального образования городского округа «(адрес)» администрация (адрес) (далее - администрация города). В силу п. 1 ст. 25 Устава глава (адрес) - высшее должностное лицо городского округа «(адрес)», глава города возглавляет администрацию (адрес) и замещает на постоянной основе муниципальную должность – «глава города». На основании п. 1 ст. 27 Устава глава города руководит администрацией города на принципах единоначалия и назначает и освобождает от должности руководителей органов администрации города, определяет их полномочия, а также руководит муниципальной службой.
Анализируя содержание представления, суд приходит к выводу, что представление было предъявлено к исполнению главе (адрес) как к должностному лицу, возглавляющему администрацию (адрес), поскольку содержит в себе требования о принятии конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий им способствующих; рассмотреть вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности.
Тем самым, вышеуказанные требования касаются непосредственно должностных лиц органа местного самоуправления и влияют на их права и свободы.
Если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением в порядке, предусмотренном главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Положениями статьи 42 Конституции Российской Федерации, статьи 11 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и статьи 8 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что каждый гражданин Российской Федерации имеет право на благоприятную окружающую среду.
Законодательство в области охраны окружающей среды в силу пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из данного Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством (пункт 6 статьи 2).
Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определено, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).
Пункт 1 статьи 3.4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации.
Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТа 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения", введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года № 607-ст (далее - ГОСТ 30772-2001), являются несанкционированными свалками отходов.
В соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, не допускать загрязнение, истощение, деградацию, порчу, уничтожение земель и почв и иное негативное воздействие на земли и почвы (абзацы четвертый и восьмой статьи 42).
В целях охраны земель на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность по проведению мероприятий по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления (подпункт 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса РФ).
Статьей 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» определено, что отходы производства и потребления - вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом. Отходами от использования товаров являются готовые товары (продукция), утратившие полностью или частично свои потребительские свойства и складированные их собственником в месте сбора отходов, либо переданные в соответствии с договором или законодательством Российской Федерации лицу, осуществляющему обработку, утилизацию отходов, либо брошенные или иным образом оставленные собственником с целью отказаться от права собственности на них.
Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»).
Документы, позволяющие определить собственника отходов, расположенных на земельном участке, указанном в представлении природоохранного прокурора, в материалы дела не представлены. Как следует из предоставленных суду сведений, земельные участки, которые явились предметом проверки прокуратуры, не сформированы, государственная собственность на них не разграничена, сведения о зарегистрированных правах на указанные земельные участки отсутствуют.
Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.
Отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, в силу предписаний абзаца второго пункта 1 статьи 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» не является препятствием для распоряжения ими.
В соответствии с п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от 25 октября 2001 года № 137-ФЗ, предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется: органом местного самоуправления городского округа в отношении земельных участков, расположенных на территории городского округа.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» органы местного самоуправления ответственны за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях.
Согласно ч. 1, ч. 2 ст. 51 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», отходы производства и потребления, радиоактивные отходы подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Запрещаются сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву.
В соответствии с подп. 18 п. 1 ст. 14, п.п. 11, 24 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся: организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа; участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
Аналогичные положения содержатся в ч. 2 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», ст. 8 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».
В соответствии с ч. 1, ч. 2 ст. 13 Закона РФ от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организация деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов на территориях муниципальных образований осуществляется в соответствии с настоящим Федеральным законом.
Согласно ч. 2 ст. 21, ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы, которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам.
Согласно ст. 11 Земельного кодекса РФ, к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Как установлено частями 1,5,6 ст. 13 Земельного кодекса РФ, охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. Лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации.
В силу положений подп. «в» п. 4 Постановления Правительства РФ от 10 июля 2018 года № 800 «О проведении рекультивации и консервации земель», в случае если лица, деятельность которых привела к деградации земель, не являются правообладателями земельных участков и у правообладателей земельных участков, исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, уполномоченных на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, отсутствует информация о таких лицах, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются: исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, - в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, а также в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и предоставленных гражданам или юридическим лицам, в случае ухудшения качества земель в результате воздействия природных явлений при условии, что арендаторами, землепользователями, землевладельцами принимались меры по охране земель в соответствии с земельным законодательством.
Согласно ст. 1, пунктам 11 и 24 ст. 6 Устава городского округа (адрес), принятого решением Комсомольской-на-Амуре городской Думы от (дата) (№), (адрес) - муниципальное образование со статусом городского округа; к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов.
В ходе судебного разбирательства установлено и сторонами не оспаривалось, что указанные в представлении природоохранного прокурора от 20 мая 202 года свалки являются несанкционированными, то есть созданы без разрешения федеральных органов исполнительной власти в области обращения с отходами (не получено санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии ее санитарным правилам), а также не внесены в государственный реестр объектов размещения отходов, следовательно, они подлежат ликвидации. На одном земельной участке с кадастровым номером (№) выявлены сразу две несанкционированные свалки: отходов убоя скота и твердых промышленных коммунальных отходов, общей площадью 1000 кв.м.
Также природоохранной прокуратурой установлено, что собственники биологических и твердых коммунальных отходов на вышеуказанном земельном участке, указанных в представлении, не установлены, земельные участки, которые явились предметом проверки прокуратуры, не сформированы, государственная собственность на них не разграничена, сведения о зарегистрированных правах на указанные земельные участки отсутствуют.
По смыслу приведенных выше норм права, земельный участок с кадастровым номером (№), расположенный на территории городского поселения, находится в ведении органа местного самоуправления - администрации (адрес).
Рассматривая доводы административного истца о том, что администрация (адрес) считает незаконным представление природоохранного прокурора от (дата) (№), поскольку на орган местного самоуправления возложена обязанность об устранении нарушений законодательства в области сбора, транспортирования, обработки, утилизации биологических отходов на территории городского округа, что не отнесено к полномочиям органа местного самоуправления, так как к таким полномочиям отнесено исключительно участие в организации деятельности по накоплению (в том числе раздельному накоплению), сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, т.е. ликвидация несанкционированной свалки биологических отходов – отходов убоя скота (шкуры, ноги, головы, хвосты крупнорогатого скота) не входит в компетенцию администрации города, суд находит несостоятельными в силу следующего.
Действительно, законодателем на городские поселения возложена обязанность по осуществлению мер организационно-властного воздействия, направленных на создание условий для обеспечения эффективности очистки территории муниципального образования от загрязнения бытовыми и промышленными отходами.
Конституционный Суд Российской Федерации, проверяя конституционность пункта 18 части 1 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона от (дата) № 131-ФЗ, указал, что, поскольку отраслевое законодательство не ставит решение вопроса о характере, объеме полномочий и о финансовых обязательствах муниципальных образований в области обращения с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным или бытовым), видовой классификации отходов не может быть придано - при отсутствии специального законодательного регулирования - нормативно-правовое значение в целях установления пределов ответственности муниципальных образований, в том числе с учетом возможной принадлежности отходов, несанкционированно размещенных на территории муниципального образования, к производным от жизнедеятельности данного местного сообщества. При определении применительно к организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов объема полномочий органов местного самоуправления городских округов, а также их финансовых обязательств, обусловленных реализацией данной публичной задачи, необходимо учитывать компетенцию иных территориальных уровней публичной власти, которой они наделены в этой области, а также обязанности по обращению с отходами, возложенные на участников гражданского оборота, принимая при этом во внимание особенности регулирования такого рода отношений в конкретных сферах природопользования (Постановление от (дата) (№)).
Кроме того, из правового анализа п. 2 ст. 3.3 Федерального закона от (дата) № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» следует, что за участки, расположенные на территории городского поселения, отвечает орган местного самоуправления такого поселения, который среди прочего несет обязанность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия на эти участки. В соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от (дата) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального, городского округа. В ст. 13 Федерального закона от (дата) № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» указано, что территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями.
По смыслу приведенных норм за земельные участки, расположенные на территории городского поселения, отвечает орган местного самоуправления такого поселения, который, в том числе, несет обязанность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия на эти участки. При этом, указанные нормы законодательства не разделяют обращение с отходами в зависимость от принадлежности соответствующих отходов к конкретному виду (промышленным, бытовым, биологическим).
Кроме того, особенности оказания услуг по вывозу и утилизации биологических отходов предусмотрены Приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от (дата) (№) «Об утверждении Ветеринарных правил перемещения, хранения, переработки и утилизации биологических отходов» (далее - Правила (№)), согласно которым ветеринарные правила перемещения, хранения, переработки и утилизации биологических отходов устанавливают обязательные для исполнения физическими и юридическими лицами требования при перемещении, хранении, переработке и утилизации биологических отходов, за исключением биологических отходов, в которых содержание радионуклидов превышает уровни, установленные в соответствии с критериями отнесения твердых, жидких и газообразных отходов к радиоактивным отходам, критериями отнесения радиоактивных отходов к особым радиоактивным отходам и к удаляемым радиоактивным отходам и критериями классификации удаляемых радиоактивных отходов (п. 1 Правил).
Согласно п. 1 Правил (№) биологическими отходами являются трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды, ветеринарные конфискаты, другие отходы, непригодные в пищу людям и на корм животным.
Устанавливая непосредственные требования к процедуре перемещения, хранения, переработки и утилизации биологических отходов, Правила (№) не предусматривают обязанности физических лиц и юридических лиц получать разрешения, аккредитации, аттестации, заключения и иные акты органов государственной власти или органов местного самоуправления, подведомственных им организаций, а также не устанавливают требования о направлении уведомлений или иной информации в указанные органы и организации. Тем самым, обязанность по перемещению, хранению, переработке и утилизации биологических отходов возлагается на их владельца – физических лиц и юридических лиц.
Исходя из вышеизложенного, судом установлено, что несанкционированные свалки природоохранной прокуратурой были обнаружены на земле населенного пункта, располагались они на территории городского поселения, за которые отвечает орган местного самоуправления – администрация (адрес). Поскольку собственники биологических и твердых коммунальных отходов, указанных в представлении природоохранной прокуратуры, не установлены, следовательно, собственником таких отходов является орган местного самоуправления, в рассматриваемом случае - администрация (адрес). Обязанность по доставке биологических отходов для переработки и утилизации Правилами (№) возлагается на их владельца, в рассматриваемом случае – на муниципальное образование, на территории которого находятся биологические отходы, при этом ликвидация биологических отходов прежде всего связана с охраной окружающей среды и недопущением ее загрязнения. Кроме того, судом принято во внимание, что органы местного самоуправления вправе осуществлять муниципальный контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований, такое право на его осуществление предусмотрено ст. 17.1 Федерального закона № 131-ФЗ.
С учетом приведенного нормативного регулирования, суд пришел к выводу, что обязанность в части организации мероприятий по охране окружающей среды, а именно организация сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов на территории городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа, несоблюдение должностными лицами органов местного самоуправления требований законодательства об отходах влечет возникновение чрезвычайных ситуаций, создает угрозу жизни и здоровью граждан, а также природе, в связи с чем, имелись основания для возложения на административного истца обязанности организовать ликвидацию несанкционированных свалок отходов, указанных в представлении и.о. Комсомольского-на-Амуре межрайонного природоохранного прокурора (№) от (дата).
Вместе с тем, как следует из пояснений представителя административного истца, обнаруженные несанкционированные свалки с биологическими отходами и с твердыми коммунальными отходами в целях недопущения распространения инфекционных заболеваний на территории (адрес) ликвидированы администрацией города совместно с Управлением ветеринарии (адрес), представление от (дата) исполнено.
Кроме того, в данном случае необходимо учитывать положения п. 13 приказа Генерального прокурора РФ от (дата) (№) «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» о том, что при вынесении актов реагирования необходимо оценивать возможные негативные последствия исполнения требований прокурора. Акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством.
В приказе Генерального прокурора РФ от 21 июня 2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями» прокурорам предписано при организации надзора в указанной сфере не допускать необоснованного вмешательства в деятельность поднадзорных органов, соотносить характер и тяжесть нарушения и применяемые меры реагирования, всесторонне и объективно оценивать ситуацию и возможные негативные последствия своего вмешательства.
Пункт 4 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусматривает, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона от 17 января 1992 года № 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
Обжалуемое представление в числе прочих содержит требование решить вопрос о привлечении виновных должностных лиц к дисциплинарной ответственности, о результатах рассмотрения настоящего представления и принятых мерах по устранению нарушений закона сообщить в прокуратуру города в установленный законом месячный срок в письменной форме, с приложением копий документов, подтверждающих привлечение виновных лиц к ответственности. Между тем, частью 1 статьи 192 Трудового кодекса РФ установлено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания, т.е. применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке.
Судом принимается во внимание, что действующим законодательством какие-либо меры принудительного исполнения требований прокурора, изложенных в представлении, законодательством не предусмотрены, представление как акт прокурорского реагирования в силу закона обязателен для рассмотрения, а также в силу положений ст. 7 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что при внесении обжалуемого представления Комсомольский-на-Амуре межрайонный природоохранный прокурор действовал в соответствии с требованиями закона и предоставленными ему полномочиями, несогласие административного истца с выводами, изложенными в представлении прокурора, не свидетельствует о его незаконности, в связи с чем, административное исковое заявление удовлетворению не подлежит.
Руководствуясь ст.ст. 175-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ
В удовлетворении административного искового заявления администрации (адрес) к Комсомольскому-на-Амуре межрайонному природоохранному прокурору, Амурской бассейновой природоохранной прокуратуре о признании незаконным представления (№) от (дата) - отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Хабаровский краевой суд через Центральный районный суд г. Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья М.В. Капитонова
Решение суда в окончательной форме принято (дата)