ВЕРХОВНЫЙ СУД
РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
дело №...а-№.../2023 (2а-№.../2023)
дата адрес
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Республики Башкортостан в составе:
председательствующего ФИО10
судей ФИО11
ФИО9
при секретаре судебного заседания ФИО1
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора адрес Республики Башкортостан в защиту интересов Российской Федерации, неопределенного круга лиц к Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Администрации сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан, Администрации муниципального района адрес Республики Башкортостан о признании бездействия незаконным, возложении обязанностей ликвидировать места несанкционированного размещения твердых бытовых отходов, рекультивировать земельные участки по апелляционной жалобе представителя Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан – ФИО2 на решение Давлекановского районного суда Республики Башкортостан от дата.
Заслушав доклад судьи ФИО9, судебная коллегия
установила:
прокурор адрес Республики Башкортостан обратился в суд в интересах Российской Федерации, неопределенного круга лиц с административным иском к Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, Администрации сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан, Администрации муниципального района адрес Республики Башкортостан, указав, что проведенной прокуратурой проверкой дата установлено, что на территории сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан размещены несанкционированные свалки твердых бытовых отходов, расположенные по адресам: ... метров восточнее адрес (координаты ... ...), ... метров юго-западнее адрес (координаты ... ...), адрес (координаты ... ...), ... метров севернее адрес (координаты ... ...) Давлекановского муниципального района Республики Башкортостан.
Исходя из того, что несанкционированные свалки отходов образовались на земельных участках, расположенных на территории сельского поселения Казангуловский сельсовет, при этом, отсутствуют документы, позволяющие определить принадлежность отходов, ответственность по недопущению загрязнения либо иного негативного воздействия несет Администрация сельского поселения. Выявленные факты подтверждают нарушение Администрацией сельского поселения порядка организации территориальной схемы обращения с отходами, в том числе твердыми коммунальными отходами.
В связи с изложенным прокурор просил признать незаконным бездействие Администрации сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан, выразившееся в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок, расположенных на территории сельского поселения Казангуловский сельсовет по адресам: ... метров восточнее адрес (координаты ... ...), ... метров юго-западнее адрес (координаты ... ...), адрес (координаты ... ...), ... метров севернее адрес (координаты ... ...) Давлекановского муниципального района Республики Башкортостан; обязать Администрацию сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан ликвидировать свалки твердых бытовых отходов по указанным адресам и произвести рекультивацию земельных участков в срок до дата.
Определением суда от дата произведена замена ненадлежащего ответчика Администрации сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, в последующем определением суда от дата Администрация сельского поселения привлечена к участию в деле в качестве соответчика (л.д. ...).
Решением Давлекановского районного суда Республики Башкортостан от дата требования административного истца удовлетворены частично: признано незаконным бездействие Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, выразившееся в непринятии мер по ликвидации вышеназванных несанкционированных свалок; на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан возложена обязанность ликвидировать свалки твердых бытовых отходов, а также произвести рекультивацию земельных участков в срок до дата. В удовлетворении остальной части исковых требований отказано.
Не согласившись с приведенным решением суда, представитель Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан обратился с апелляционной жалобой, указывая на то, что к вопросам местного значения муниципального района относится организация деятельности по сбору, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих муниципальных районов. Организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования независимо от форм собственности на землю также относится к компетенции органа местного самоуправления. Со ссылкой на пункт 7.8 ГОСТ №... «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» также указывает на то, что обстоятельством, имеющим значение для возложения обязанности по ликвидации несанкционированной свалки на конкретное лицо, является установление того, кто является ответственным за организацию такой свалки. Если это лицо не установлено, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся. Изложенное свидетельствует о том, что Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан является ненадлежащим ответчиком по делу.
Также приводит довод о том, что платежи за возмещение вреда окружающей среде, доходы от передачи в аренду, установления сервитутов, продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, поступают исключительно в муниципальные бюджеты.
Ссылается на принятие государственных программ и федеральных проектов в области обращения с твердыми коммунальными отходами, по которым соисполнителями указанных проектов являются Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан, а также Администрации муниципальных районов и городских округов. Министерство природопользования и экологии Республики Башкортостан является главным администратором доходов бюджета Республики Башкортостан по субсидиям бюджетам субъектов Российской Федерации на ликвидацию несанкционированных свалок в границах городов и наиболее опасных объектов накопленного экологического вреда окружающей среде.
Указывает на то, что судом первой инстанции не принят довод о том, что в полномочия Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан входит только предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Иные полномочия, в том числе по соблюдению законодательства в области обращения с твердыми коммунальными отходами, а также благоустройства территорий под твердые коммунальные отходы и по проведению муниципального земельного контроля возложены на органы местного самоуправления.
Принимая во внимание, что лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, судебная коллегия на основании статьи 150 и части 6 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации находит возможным рассмотрение административного дела в отсутствие неявившихся участников процесса.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей административных ответчиков Министерства земельных и имущественных отношений Республики ФИО3, поддержавшую доводы жалобы, Администрации муниципального района адрес Республики Башкортостан – ФИО4, возражавшую против апелляционной жалобы, представителя административного истца – прокурора ФИО5, полагающего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия приходит к следующим выводам.
В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту КАС РФ) гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Согласно пункту 3 статьи 35 Федерального закона от дата №... «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор в соответствии с процессуальным законодательством Российской Федерации вправе обратиться в суд с заявлением или вступить в дело, если этого требует защита охраняемых законом интересов общества и государства.
Частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурору также предоставлено право обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Неисполнение требований природоохранного законодательства в области обращения с отходами ставит под угрозу санитарно-эпидемиологическое благополучие неопределенного круга граждан и создает опасность причинения вреда окружающей среде.
Как следует из материалов дела и установлено судом, прокуратурой адрес Республики Башкортостан проведена проверка, по результатам которой установлено, что на территории сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес находятся несанкционированные свалки твердых коммунальных отходов (далее по тексту ТКО), расположенные по адресам: ... метров восточнее адрес (координаты ... ...), ... метров юго-западнее адрес (координаты ... ...), адрес (координаты ... ...), ... метров севернее адрес (координаты ... ...) Давлекановского муниципального района Республики Башкортостан (л.д. ...).
Вышеуказанные свалки являются несанкционированными, поскольку находятся в месте, не предназначенном для этих целей. Данные адреса расположения свалок не являются местом размещения отходов либо накопления отходов и не внесены в государственный реестр объектов размещения отходов. Напротив, согласно представленным по запросу судебной коллегии сведениям Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан (исх.№ №... от дата.) выявленные в ходе прокурорской проверки свалки включены в кадастр несанкционированных мест накопления ТКО под регистрационными номерами: адрес – ..., адрес – ... (статус – ликвидирована, что подтверждается актом осмотра от дата), адрес – ..., адрес – ....
Сторонами по делу не оспаривалось, что свалки ТКО расположены на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
Ссылаясь на наличие со стороны Администрации сельского поселения Казангуловский сельсовет, в пределах границ территорий которого расположены свалки, незаконного бездействия, выразившегося в непринятии мер по ликвидации несанкционированных свалок, прокурор обратился в суд с настоящим иском.
Разрешая возникший спор, суд первой инстанции, установив, что собственник отходов, размещенных на вышеуказанных земельных участках, не установлен, земельные участки за третьими лицами не закреплялись, а определение лица, обязанного ликвидировать несанкционированные свалки ТКО на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется исходя из полномочий по распоряжению этими участками, пришел к выводу о том, что обязанность по ликвидации несанкционированных свалок и рекультивации земельных участков подлежит возложению на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан.
Судебная коллегия соглашается с выводами суда о бездействии со стороны Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан по ликвидации свалок, поскольку выводы основаны на правильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела, верном применении норм материального права.
В силу статьи 51 Федерального закона от дата № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона от дата № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Сброс отходов на почву запрещается.
Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.
В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.
В силу статьи 16 Земельного кодекса Российской Федерации государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации (федеральную собственность), собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с настоящим Кодексом и федеральными законами.
Правилами обращения с твердыми коммунальными отходами, которые утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от дата №..., закреплено, что, обнаружив место складирования твердых коммунальных отходов, объем которых превышает 1 куб. метр, на земельном участке, не предназначенном для этих целей и не указанном в соглашении, региональный оператор по обращению с твердыми коммунальными отходами обязан в течение 5 рабочих дней уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка, орган местного самоуправления и орган, осуществляющий государственный экологический надзор, об обнаружении такого места, а также уведомить любым способом, позволяющим получить подтверждение доставки такого уведомления, собственника земельного участка о необходимости ликвидации такого места в течение 30 дней после получения уведомления и направить ему проект договора на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (пункт 16); если собственник земельного участка в течение 30 дней со дня получения уведомления регионального оператора не обеспечил ликвидацию такого места самостоятельно и не заключил договор с региональным оператором на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, региональный оператор в течение 30 дней после отправления уведомления собственнику земельного участка ликвидирует такое место; в этом случае региональный оператор вправе обратиться в суд с требованием о взыскании понесенных расходов (пункт 17); собственник земельного участка обязан самостоятельно обеспечить ликвидацию такого места или заключить договор на оказание услуг по ликвидации выявленного места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов с региональным оператором (пункт 18).
По смыслу приведенного правового регулирования именно собственник земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка ТКО, обязан принять меры по ее ликвидации.
Как было указано ранее, свалки ТКО расположены в границах территории сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена; право собственности на земельные участки за кем-либо не зарегистрировано. Более того, указанные земельные участки не сформированы и не поставлены на государственный кадастровый учет.
Распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется в соответствии со статьей 3.3. Федерального закона от дата № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пунктом 1 которой предусмотрено, что отсутствие государственной регистрации права собственности на земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, не является препятствием для распоряжения ими.
Пунктом 2 статьи 3.3. Федерального закона от дата № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» установлено, что предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органом местного самоуправления муниципального района в отношении земельных участков, расположенных на территории сельского поселения, входящего в состав этого муниципального района.
В соответствии с пунктом 4 указанной статьи исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, также являются органами, уполномоченными на заключение в отношении таких земельных участков договора мены, соглашения об установлении сервитута, соглашения о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, на принятие решений о перераспределении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и на выдачу разрешения на использование земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации.
Согласно части 2 статьи 10.1 Закона Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в адрес» с дата органы государственной власти Республики Башкортостан осуществляют полномочия органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов Республики Башкортостан, за исключением городского округа закрытое административно-территориальное образование адрес Республики Башкортостан, по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, отнесенные абзацами 2-4 пункта 2 статьи 3.3 Федерального закона от дата № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления.
В силу пунктов 1.1, 3.8, 3.9, 3.22, 3.100, 3.102, 3.103 Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, утвержденного постановлением Правительства Республики Башкортостан от дата №..., Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан осуществляет в пределах своей компетенции права собственника земельных ресурсов и государственного имущества Республики Башкортостан, функции в области землеустройства; осуществляет предоставление земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена; принимает решения об утверждении схемы расположения таких земельных участков; принимает решения об изменении вида их разрешенного использования; о предоставлении в аренду без торгов; устанавливает и прекращает публичные сервитуты в отношении земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, согласовывает соглашения об установлении в отношении них сервитутов.
В соответствии с пунктом 4.3 вышеуказанного Положения в пределах своей компетенции Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан организует и осуществляет проверки использования государственного имущества Республики Башкортостан, включая недвижимое имущество, в том числе земельные участки, составляет акты обследования, принимает меры по устранению выявленных нарушений законодательства и привлечению виновных лиц к ответственности в установленном порядке.
Согласно пункту 1.5 Положения финансовое обеспечение деятельности Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан осуществляется за счет средств бюджета Республики Башкортостан.
Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от дата №...-П по делу «О проверке конституционности положений статьи 3.3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 18 части 1, частей 3 и 4 статьи 14 и пункта 14 части 1 статьи 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статей 10 и 51 Федерального закона «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», пункта 2 статьи 9 и пунктов 1 и 2 статьи 13 Федерального закона «об отходах производства и потребления», а также пунктов 16 - 18 Правил обращения с твердыми коммунальными отходами в связи с жалобами муниципального образования «городское поселение адрес муниципального района красноярского края» и администрации адрес» признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 42, 130 (часть 1), 132 (части 1 и 3) и 133 положения вышеприведенных норм в той мере, в какой они, применяемые совокупно или обособленно, являются правовым основанием для возложения на орган местного самоуправления муниципального образования обязанности по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов или для взыскания с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда уполномоченный орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места расположены в границах муниципального образования:
на землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом отсутствуют как прямое указание в федеральном законодательстве на полномочия органов местного самоуправления по ликвидации таких мест на указанных землях и земельных участках, сопровождаемое одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, так и закон субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов;
притом что не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
Согласно правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в указанном постановлении, система обращения с отходами в Российской Федерации – сообразно конституционным предписаниям о единстве системы публичной власти – построена на взаимодействии и участии в ней всех трех уровней этой власти (органов местного самоуправления городского поселения, муниципального района, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации). В то же время существующее правовое регулирование четко не определяет принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных, в частности, на земельных участках, которые расположены в границах муниципальных образований, но при этом не находятся в их собственности. Соответственно, на органы местного самоуправления муниципальных образований прямо не возложена обязанность по ликвидации такого рода мест, обнаруженных на расположенных в границах этих муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.
Такой подход может быть в какой-то мере оправдан, в частности, в ситуациях, когда твердые коммунальные отходы размещены исключительно или преимущественно населением муниципального образования и при этом их размещение находится в прямой зависимости от ненадлежащего исполнения органом местного самоуправления данного муниципального образования возложенных на него полномочий в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами (прежде всего в части организации на территории муниципального образования удовлетворяющих потребностям жителей мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов) и муниципального земельного контроля. В то же время размещение отходов исключительно или преимущественно населением не может быть в каждом случае столь бесспорным, чтобы давать основание для презумпции, согласно которой если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, то собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся (примечание к пункту 7.8 №... «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от дата №...-ст). Например, при наличии на территории муниципального образования садоводств или огородничеств свой вклад в создание места несанкционированного размещения отходов могут вносить и члены соответствующих некоммерческих товариществ, а при обнаружении такого места поблизости от автомобильной дороги, проходящей по территории нескольких муниципальных образований, нельзя исключать, что оно стихийно сформировано с участием владельцев транспортных средств, использующих транзит через территорию данного муниципального образования, и т.д. Во всяком случае, субъекты, осуществляющие муниципальный земельный контроль, даже если бы и наблюдали сам акт несанкционированного размещения отходов, фактически существенно ограничены в возможности установить виновное в таком размещении лицо.
В силу статей 2 и 42 Конституции Российской Федерации задача по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов имеет общегосударственное значение, а потому в ее решении должны участвовать органы всех уровней публичной власти - как действующие от лица государства. Решение данной задачи не может быть возложено лишь на органы местного самоуправления и осуществляться исключительно за счет средств местных бюджетов.
Между тем органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, собственник которых (разместившее их лицо) не установлен, если такие места обнаружены на расположенных в границах соответствующих муниципальных образований земельных участках, находящихся в государственной собственности, и при этом не установлено, что возникновение или продолжение функционирования конкретного места размещения отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
Кроме того, наделение органов местного самоуправления полномочиями в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, и тем самым возложение на них обязанности действовать от имени «государственного» собственника не могут рассматриваться как достаточное основание для возложения на эти органы всей полноты ответственности за ликвидацию обнаруженных на таких землях и земельных участках мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.
В силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных в постановлениях от дата №...-П и от дата №...-П, возложение такой ответственности на органы местного самоуправления возможно только при наличии прямого указания в федеральном законодательстве на полномочия этих органов по ликвидации мест размещения отходов на таких землях и земельных участках, сопровождаемого одновременным закреплением форм участия Российской Федерации или ее субъектов в финансовом обеспечении осуществления этих полномочий, либо при наличии закона субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления соответствующими государственными полномочиями с передачей им финансовых ресурсов.
Приведенным постановлением Конституционного суда Российской Федерации от дата федеральному законодателю предписано исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем постановлении, внести изменения в действующее правовое регулирование, в том числе определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, а также на земельных участках, находящихся в государственной собственности.
Указано, что впредь до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. В таком судебном решении должно быть указано на условия финансового обеспечения в соответствии с пунктом резолютивной части настоящего постановления, в том числе на минимально допустимый, исходя из обстоятельств конкретного дела, объем софинансирования из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если необходимым является справедливое гарантированное софинансирование. Неисполнение такого судебного решения до получения из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации соответствующего финансирования или справедливого (в объеме, не менее установленного в судебном решении) софинансирования и до истечения разумного срока на использование соответствующих средств по целевому назначению не должно быть основанием для взыскания с муниципального образования или органа местного самоуправления исполнительского сбора либо для применения ответственности, предусмотренной Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения настоящего постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора):
из федерального бюджета - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в федеральной собственности;
из бюджета субъекта Российской Федерации - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации;
из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях) - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена.
При этом такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.
Согласно приведенному правовому регулированию, принимая во внимание, что собственник отходов, размещенных на указанных по настоящему делу земельных участках, не установлен, право собственности на земельные участки не зарегистрировано, сведений об их передаче третьим лицам не имеется, доказательств тому, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования, не представлено, вывод суда о возложении обязанности по ликвидации несанкционированных свалок на земельных участках, собственность на которые не разграничена, на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан является обоснованным.
Вопреки доводам апелляционной жалобы возложение данной обязанности на Администрацию муниципального района адрес Республики Башкортостан, Администрацию сельского поселения Казангуловский сельсовет невозможно, поскольку последние не осуществляют функции собственника земель, государственная собственность на которые не разграничена; обстоятельства, свидетельствующие о том, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения ТКО вызвано умышленными неправомерными действиями указанных органов местного самоуправления или их должностных лиц, в ходе рассмотрения дела не установлены.
Более того, в материалы дела не представлены доказательства финансирования действий адрес или сельского поселения по ликвидации несанкционированных свалок ТКО, являющихся предметом рассмотрения по настоящему делу.
С учетом того обстоятельства, что на сегодняшний день отсутствует правовое регулирование, позволяющее определить принадлежность, распределение и источники финансового обеспечения полномочий по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, обнаруженных на расположенных в границах муниципальных образований землях, государственная собственность на которые не разграничена, при этом имеется острая необходимость в решении вопроса о ликвидации таких мест, с учетом закрепления за органами государственной власти Республики Башкортостан еще с дата полномочий по распоряжению указанными земельными участками и наличия у них более широкого объема полномочий в области обращения с отходами и объема финансовых средств для решения указанных вопросов, впредь до установления соответствующего правового регулирования, судебная коллегия соглашается с решением суда первой инстанции о наличии со стороны Министерства земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан незаконного бездействия, выразившегося в непринятии в период с дата мер по ликвидации спорных несанкционированных свалок, и необходимости возложения на Министерство указанной обязанности.
В свою очередь с учетом разъяснений упомянутого постановления Конституционного Суда Российской Федерации от дата, Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан вправе претендовать на софинансирование расходов по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов из муниципального и федерального бюджетов.
Доводы апелляционной жалобы о том, что платежи за возмещение вреда окружающей среде, доходы от передачи в аренду, установления сервитутов, продажи земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, поступают исключительно в муниципальные бюджеты, не могут служить основанием для возложения обязанности по ликвидации мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов на органы местного самоуправления. Пополнение бюджета за счет использования земельных участков не является основанием для расходных операций.
Конституционным Судом Российской Федерации в постановлении от дата указанному вопросу уделено внимание: доходы от продажи и передачи в аренду расположенных в границах муниципальных образований земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также платы по соглашениям об установлении сервитута и платы за публичный сервитут в отношении указанных земельных участков, обычно составляют весьма незначительную часть в общем объеме неналоговых поступлений муниципальных бюджетов и не покрывают затрат на ликвидацию возникающих несанкционированных свалок. Кроме того, такие муниципальные образования, как городские поселения и муниципальные районы, на территории которых преобладают неликвидные неразграниченные земли, не имеют объективной возможности даже частично (а тем более - полностью) взять на себя соответствующие затраты. Предусмотренные же действующим регулированием механизмы софинансирования мероприятий по ликвидации несанкционированных свалок в рамках реализации федеральных и региональных программ реально не позволяют этим муниципальным образованиям получить необходимое финансирование, поскольку федеральные программы рассчитаны главным образом на ликвидацию крупных свалок, расположенных в основном в границах городов федерального значения и таких муниципальных образований, как городские округа, а региональные программы, как правило, устанавливают в качестве условия получения субсидии из регионального бюджета софинансирование самим муниципальным образованием расходов на ликвидацию несанкционированных свалок.
Вопреки доводам апелляционной жалобы, согласно предоставленной Администрацией муниципального района адрес Республики Башкортостан по запросу судебной коллегии информации, а также сведениям Министерства природопользования и экологии Республики Башкортостан, спорные свалки ТКО не включены в федеральные и республиканские программы ликвидации несанкционированных свалок.
Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с решением суда о возложении на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан обязанности по рекультивации земельных участков, на которых размещены несанкционированные свалки ТКО.
В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.
В соответствии с пунктом 5 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. Рекультивация земель представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почв, восстановления плодородного слоя почвы, создания защитных лесных насаждений.
Порядок проведения рекультивации земель устанавливается Правительством Российской Федерации (пункт 6 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации).
В целях реализации указанных положений Земельного кодекса Российской Федерации постановлением Правительства Российской Федерации от дата №... утверждены Правила проведения рекультивации и консервации земель, подпунктом «в» пункта 4 которых установлено, что в отношении земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам или юридическим лицам, разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель обеспечивается исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, уполномоченными на представление находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, в случае деградации земель.
С учетом того обстоятельства, что на земельных участках, на которых размещены несанкционированные свалки до сегодняшнего дня размещены отходы, что препятствует оценке состояния почвы под ними, а также принимая во внимание отсутствие в материалах дела доказательств, свидетельствующих о том, что в результате размещения несанкционированных свалок ТКО произошло ухудшение качества земельных участков, что требует проведение их рекультивации, судебная коллегия находит исковые требования прокурора в части возложения на административного ответчика обязанности по рекультивации земельных участков преждевременными и не подлежащими удовлетворению. При этом, судебная коллегия отмечает, что прокурором не представлен проект рекультивации земель на спорных участках.
Между тем по запросу суда из Администрации сельского поселения Казангуловский сельсовет муниципального района адрес Республики Башкортостан поступил ответ (исх. №... от дата), в котором указано, что ранее (по акту осмотра территории №... от дата) была ликвидирована свалка твердых бытовых отходов по адресу: ... метров юго-западнее адрес (...), к письму приложены акт осмотра территории №... от дата, письмо Администрации муниципального района адрес Республики Башкортостан от дата №..., фотоматериалы.
При таких обстоятельствах, учитывая, что сведения о ликвидации несанкционированной свалки ТКО рядом с адрес представлены после вынесения Давлекановским районным судом Республики Башкортостан решения дата, а также отсутствия совместной проверки представленной информации с участием административного истца и административных ответчиков и невозможности проверки данных обстоятельств по представленным фотографиям в виду отсутствия соответствующих координат и плана, судебная коллегия пришла к выводу, что данные сведения могут быть представлены ответчиками в порядке исполнения обжалуемого решения суда и, по существу, данные сведения не влияют на правильность решения суда.
В остальной части решение суда сторонами не обжалуется, соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, в связи с чем подлежит оставлению без изменения.
Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила
решение Давлекановского районного суда Республики Башкортостан от дата отменить в части возложения на Министерство земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан обязанности по рекультивации земельных участков, расположенных на территории сельского поселения Казангуловский сельсовет по адресам: ... метров восточнее адрес ... ..., ... метров юго-западнее адрес ..., ......,адрес Республики Башкортостан.
В отмененной части принять новое решение.
Отказать прокурору адрес Республики Башкортостан в удовлетворении требований к Министерству земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан о возложении обязанности по рекультивации указанных земельных участков.
В остальной части решение суда оставить без изменения.
Кассационная жалоба может быть подана в Шестой кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий ФИО12
Судьи ФИО13
ФИО9
Мотивированное апелляционное определение составлено дата.
Справка: судья ФИО8