Судья Воронова А.Н. УИД: 76RS0022-01-2023-000335-20

Дело №33а-5377/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

8 августа 2023 г. город Ярославль

Судебная коллегия по административным делам Ярославского областного суда в составе:

председательствующего судьи Емельяновой Ю.В.,

судей Куклевой Ю.В., Моисеевой О.Н.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Хромушиной Т.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области на решение Заволжского районного суда города Ярославля от 10 мая 2023 г. по административному делу №2а-846/2023 по административному иску Ярославского межрайонного природоохранного прокурора в защиту неопределенного круга лиц к Департаменту охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Куклевой Ю.В., объяснения представителя заинтересованного лица Правительства Ярославской области по доверенности ФИО1 в поддержание доводов жалобы, возражения прокурора Шинкарева А.И. по доводам жалобы, судебная коллегия

установил а:

Ярославский межрайонный природоохранный прокурор обратился в Заволжский районный суд города Ярославля в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, выразившегося в неподготовке и ненаправлении в Правительство Ярославской области предложений о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения и об установлении ее границ в отношении памятника природы «Тверицкий парк», возложении на Департамент обязанности в срок в течение 12 месяцев со дня вступления в законную силу решения суда подготовить и направить в Правительство Ярославской области предложения о создании охранной зоны и установлении границ в отношении памятника природы «Тверицкий парк».

В обоснование административного иска указано, что по итогам проверки, проведенной прокуратурой, выявлены нарушения требований природоохранного законодательства в части неопределения охранной зоны для памятника природы регионального значения «Тверицкий парк». В целях устранения выявленных нарушений в адрес директора Департамента внесено представление от 16 ноября 2022 г., нарушения не устранены до настоящего времени.

Решением Заволжского районного суда города Ярославля от 10 мая 2023 г. исковые требования удовлетворены, признано незаконным бездействие Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, выразившееся в неподготовке проекта решения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территорий регионального значения памятника природы «Тверицкий парк» и об установлении ее границ, на Департамент возложена обязанность в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу подготовить проект решения о создании охранной зоны указанного выше памятника природы и об установлении ее границ, передаче их в Правительство Ярославской области».

С указанным решением не согласился административный ответчик Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области, обратился в суд с апелляционной жалобой, в которой ставит вопрос об отмене решения и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении требований в полном объеме. Доводы жалобы сводятся к неправильному определению обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствию выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильному применению норм материального права.

От Ярославской природоохранной прокуратуры поступили письменные возражения на апелляционную жалобу.

Проверив законность и обоснованность решения суда в полном объеме, изучив материалы дела, документы, приобщенные в судебном заседании, судебная коллегия считает, что апелляционная жалоба не содержит правовых оснований к отмене решения суда и подлежит оставлению без удовлетворения.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что со стороны административного ответчика допущено бездействие по неподготовке и ненаправлению в Правительство Ярославской области предложений о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения - памятника природы «Тверицкий парк» и об установлении ее границ, имеются основания для возложения на административного ответчика обязанности подготовить проект решения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения - памятника природы «Тверицкий парк» и об установлении ее границ, передать их в Правительство Ярославской области.

С указанными выводами и мотивами приведенным в решении суда первой инстанции судебная коллегия соглашается, считает их правильными, соответствующими требованиям закона, подлежащего применению, постановленным при полном установлении юридически значимых обстоятельств и изучении доказательств, оценка которых соответствует требованиям статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В соответствии с частью 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

При этом, из положений части 4 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решения, действия (бездействие) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решение, действие (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии с пунктами «в» и «д» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования и охраны окружающей среды относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В силу пункта 4 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий.

Правовые основы государственной политики в области охраны окружающей среды, обеспечивающие сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранение благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности определяет Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Согласно пунктам 1 и 2 статьи 58, пунктам 1 и 2 статьи 59 Федерального закона «Об охране окружающей среды», природные объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, находятся под особой охраной. Для охраны таких природных объектов устанавливается особый правовой режим, в том числе создаются особо охраняемые природные территории. Хозяйственная и иная деятельность, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду и ведущие к деградации и (или) уничтожению данных природных объектов, запрещаются. Правовой режим охраны природных объектов устанавливается законодательством в области охраны окружающей среды, а также иным законодательством Российской Федерации.

Порядок создания и функционирования особо охраняемых природных территорий регулируется законодательством об особо охраняемых природных территориях.

Отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения регулируются Федеральным законом от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

В соответствии со статьей 25 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» памятники природы - уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природный комплекс, а также объекты естественного и искусственного происхождения.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы (часть 1 статьи 27 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

Для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны. Положение об охранных зонах указанных особо охраняемых природных территорий утверждается Правительством Российской Федерации. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории (пункта 10 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).

В силу подпункта «б» пункта 11 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон особо охраняемых природных территорий, указанных в пункте 10 настоящей статьи, принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 12 Закона Ярославской области от 28 декабря 2015 г. №112-з «Об особо охраняемых природных территориях регионального и местного значения в Ярославской области» Губернатор области принимает решение о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ.

Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 19 февраля 2015 г. №138 (далее - Правила создания охранных зон).

Названные Правила создания охранных зон определяют высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), уполномоченное на принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения и об установлении их границ (пункт 19); процедуру принятия (пункты 21 - 25).

В статье 12 Закона Ярославской области «Об особо охраняемых природных территориях Ярославской области» устанавливается, что для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на природные парки и памятники природы регионального значения на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах устанавливаются охранные зоны.

Решения об установлении, изменении, о прекращении существования охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения принимаются Губернатором Ярославской области в порядке, установленном федеральным законодательством. Ограничения использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливаются решением об установлении охранной зоны особо охраняемой природной территории.

Согласно пункту 19 Правил создания охранных зон, решения о создании охранных зон природных парков и памятников природы регионального значения и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

В силу пункта 21 указанных Правил высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом пунктов 4 и 20 Правил готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

В соответствии с Положением о Департаменте охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области административному ответчику переданы полномочия по подготовке Губернатору Ярославской области предложения по созданию (упразднению) охранных зон природных памятников и памятников природы регионального значения.

Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет полномочия по охране и функционированию особо охраняемых природных территорий регионального значения, в том числе готовит Губернатору области предложения, связанные с охранными зонами природных парков и памятников природы регионального, разрабатывает проекты положений об охранных зонах природных парков и памятников природы регионального значения.

В силу положений Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на памятники природы на прилагающих к ним земельных участках и водных объектов создаются охранные зоны.

Частью 5 статьи 26 Федерального закона от 3 августа 2018 г. №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» предусмотрено, что положения об особо охраняемых природных территориях, которые утверждены до 1 сентября 2018 г., должны быть приведены в соответствие с требованиями статьи 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» до 1 июля 2020 г.

Исходя из вышеприведенных норм, в системе действующего правового регулирования предусмотрена обязанность по установлению охранных зон в отношении особо охраняемых памятников природы регионального значения, включающих поэтапную деятельность уполномоченного исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, результатом которого служит принятие решения о создании охранных зон памятников природы регионального значения, подлежащего утверждению руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

Судом установлено и из материалов дела следует, что решением Исполнительного комитета Ярославского областного Совета депутатов трудящихся от 25 июля 1966 г. №582 «Об охране природных ландшафтов, памятников садово-паркового искусства, имеющих оздоровительную культурно-эстетическую, научно-познавательную и историко-мемориальную ценность» «Тверицкий парк» признан памятником природы регионального значения.

Ярославской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе проверки соблюдения требований природоохранного законодательства выявлены нарушения в части бездействия Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области по образованию охранной зоны за пределами границ особо охраняемого памятника природы регионального значения «Тверицкий парк», в связи с чем в адрес Департамента внесено представление от 16 ноября 2022 г. №.

По результатам рассмотрения представления письмом от 14 декабря 2022 г. № прокурору сообщено, что для установления охранных зон с определением их границ требуется привлечение дополнительных бюджетных средств, о чем направлено письмо в Департамент финансов Ярославской области, также необходимо привлечение компетентных специалистов для проведения научно-исследовательских и кадастровых работ с целью проведения комплексного обследования и необходимости корректировки границ памятников природы.

Доказательств установления охранной зоны в отношении обозначенного памятника природы Ярославской области материалы дела не содержат, каких-либо действий по разрешению спорной ситуации Департаментом длительный период не предпринималось, хотя до 1 января 2020 г. все положения об особо охраняемых природных территориях должны быть приведены в соответствие с законодательством. Решение вопросов, связанных с изменением категории объекта с «памятника природы» на «охраняемый природный комплекс», осуществлялось только после подачи прокурором настоящего административного искового заявления. На момент рассмотрения дела статус объекта в установленном законом порядке не изменен.

При таких обстоятельствах, оценив всестороннее, полно и объективно представленные доказательства в их совокупности, и установив, что со стороны административного ответчика допущено бездействие по неподготовке и ненаправлению в Правительство Ярославской области проекта решения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения памятника природы «Тверицкий парк» и об установлении их границ, суд пришел к правильному выводу о возложении на Департамент охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области соответствующих обязанностей по устранению выявленных нарушений.

Признавая требования прокурора подлежащими удовлетворению, суд с учетом недостатка финансирования, осуществления комплекса работ на основе государственных контрактов, что предполагает длительный период их подготовки и заключения, обоснованно посчитал разумным и достаточным установить срок для исполнения обязанности по подготовке проекта решения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения памятника природы «Тверицкий парк» и об установлении их границ, и передаче их в Правительство Ярославской области - 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Установленный судом срок (12 месяцев) отвечает требованиям разумности и обоснованности, обеспечивающим баланс прав и обязанностей сторон. Судебная коллегия не находит оснований для изменения заявленного административным истцом и признанного обоснованным судом срока.

Вопреки доводам жалобы суд первой инстанции правомерно отклонил ссылку административного ответчика на положения части 14 статьи 26 Федерального закона №342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акту Российской Федерации», поскольку в установленный данной нормой срок не позднее 1 января 2028 г. должны быть установлены границы охранной зоны, тогда как в административном иске требования прокурором заявлены о подготовке проекта решения о создании охранной зоны особо охраняемой природной территории регионального значения памятника природы «Тверицкий парк» и об установлении их границ, и передаче их в Правительство Ярославской области, что является одним из этапов выполнения работ по установлению охранной зоны и ее границ. Очевидно, что подготовка проекта должна осуществляться ранее установленной законом даты, в связи с чем по этим основаниям судебная коллегия также не находит оснований для изменения установленного судом срока для исполнения возложенной на административного ответчика обязанности.

В целом доводы апелляционной жалобы по существу сводятся к несогласию с выводами суда и не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными, основанными на неправильном толковании норм материального права, и не могут служить основанием для отмены решения суда.

По изложенным мотивам оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке, в том числе по доводам жалобы, не имеется.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определил а:

решение Заволжского районного суда города Ярославля от 10 мая 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Департамента охраны окружающей среды и природопользования Ярославской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана во Второй кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи