Судья Бабушкина Е.А. № 2а-597/2023

Докладчик Толстик Н.В. № 33а-7569/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск 08 августа 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда в составе:

председательствующего Толстик Н.В.,

судей Певиной Е.А., Рукавишникова Е.А.

при секретаре Митрофановой К.Ю.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе ФИО1 на решение Советского районного суда г. Новосибирска от 17 апреля 2023 года, которым отказано в удовлетворении административного иска об оспаривании постановления мэрии города Новосибирска,

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Толстик Н.В., объяснения представителя административного ответчика ФИО2, изучив материалы дела, судебная коллегия

УСТАНОВИЛ

А:

ФИО1 обратился в суд с административным иском к мэрии города Новосибирска, в котором просил:

- признать незаконным постановление мэрии города Новосибирска от 23.08.2022 №2909 «Об отказе ФИО1 в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства»;

- обязать мэрию города Новосибирска принять решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства с 3 метров до 0 метров со стороны земельного участка с кадастровым номером № в габаритах объекта капитального строительства.

Административный иск обоснован следующим. ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью <данные изъяты> кв.м., расположенный по адресу <адрес>. ФИО1 обратился в мэрию города Новосибирска с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части уменьшения минимального отступа от границ земельного участка, так как ширина участка не позволяет возвести жилой дом с соблюдением необходимых отступов. 23.08.2023 мэрией города Новосибирска вынесено постановление №2909 «Об отказе ФИО1 в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства». Отказ обоснован несоблюдением требований подпункта 1 пункта 2 статьи 42 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска 24.06.2009 №1288 (размер земельного участка не соответствует запрашиваемому виду разрешенного использования). С указанным постановлением ФИО1 не согласен, считает, что оно нарушает его право на строительство на принадлежащем ему земельном участке. В обоснование своей позиции ссылается на пункт 8 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ, при этом указывает, что использование его земельного участка не создает опасности для жизни и здоровья людей, для окружающей среды и объектов культурного наследования. На земельном участке расположен поврежденный пожаром дом. Истец вправе использовать принадлежащий ему земельный участок для строительства нового жилого дома без установления срока приведения его в соответствие с градостроительным регламентом.

Решением Советского районного суда г. Новосибирска от 17.04.2023 административный иск ФИО1 оставлен без удовлетворения.

Не согласившись с принятым решением, ФИО1 подал на него апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

По доводам жалобы, своим решением суд фактически разрешил ФИО1 возводить дом на земельном участке, но без отклонений от предельных параметров, тем самым вышел за пределы заявленных требований. Правообладателям земельных участков, размеры которых больше установленных градостроительным регламентом, законодательством не предусмотрен запрет на обращение с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства. Апеллянт считает, что действующее законодательство предусматривает единственное основание для отказа в предоставлении такого разрешения, которое предусмотрено пунктом 8 статьи 40 Градостроительного кодекса РФ.

Проверив законность и обоснованность состоявшегося решения в порядке статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 218 Кодекса административного судопроизводства РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства РФ основанием для удовлетворения административного иска по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, является совокупность двух условий: не соответствие принятого решения, действия, бездействия нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

В соответствии с частями 9,11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, бремя доказывания законности оспариваемых решений, действий, бездействия возложено на административного ответчика, истец должен доказать нарушение его прав и законных интересов и соблюдение срока обращения в суд.

Как установлено судом и следует из материалов дела, ФИО1 на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером №, площадью 1318 кв.м., расположенный по адресу <адрес> (л.д.53-54).

Земельный участок с кадастровым номером № относится к землям населенных пунктов, имеет вид разрешенного использования: для эксплуатации индивидуального жилого дома, расположен в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (код зоны - Ж-6).

На данном земельном участке расположен индивидуальный жилой дом с кадастровым номером №, также принадлежащий ФИО1 на праве собственности (л.д.17-18).

Указанный индивидуальный жилой дом возведен непосредственно на границе земельного участка, без какого-либо отступа от границ.

16.05.2022 ФИО1 обратился в мэрию города Новосибирска с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части уменьшения минимального отступа от границ земельного участка, так как конфигурация земельного участка является неблагоприятной для застройки (л.д.50).

В заявлении указано, что разрешение необходимо для сноса старого и строительства нового индивидуального жилого дома.

23.08.2023 мэрией города Новосибирска вынесено постановление №2909 «Об отказе ФИО1 в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства».

Отказ обоснован несоблюдением требований подпункта 1 пункта 2 статьи 42 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска 24.06.2009 №1288 (размер земельного участка не соответствует запрашиваемому виду разрешенного использования).

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок административного истца имеет площадь 1318 кв.м., то есть действительно превышает предельный размер, установленный статьей 42 Правил землепользования и застройки города Новосибирска.

Также суд установил, что из схемы планировочной организации земельного участка не следует, что конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики данного земельного участка неблагоприятны для застройки.

Поскольку наличие сформировавшейся застройки без соблюдения отступа от границ смежных землепользователей не является достаточным основанием для получения разрешения на отклонение от предельных параметров, а также поскольку при рассмотрении заявления было установлено несоблюдение требований муниципальных правовых актов города Новосибирска в части предельного размера земельного участка (пункт 2.14 административного регламента, утвержденного постановлением мэрии города Новосибирска от 30.01.2019 №320), суд первой инстанции пришел к выводу, что ФИО1 было обоснованно отказано в предоставлении государственной услуги.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

В соответствии с пунктами 1,2 части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса РФ предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства включают в себя:

- предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;

- минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений.

В соответствии с подпунктами 1,2 пункта 2 статьи 42 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 №1288,

- предельный размер земельного участка с видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» минимальный – 0,045 га, максимальный – 0,1 га, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации;

- минимальный отступ от границ земельного участка для объектов капитального строительства с иным видом разрешенного использования - 3 м (для проекций балконов, крылец, приямков, хозяйственных построек, подземных частей объектов - 1 м.

В соответствии со статьей 40 Градостроительного кодекса РФ правообладатели земельных участков, размеры которых меньше установленных градостроительным регламентом минимальных размеров земельных участков либо конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики которых неблагоприятны для застройки, вправе обратиться за разрешениями на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (части 1).

Заинтересованное в получении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства лицо направляет в комиссию заявление о предоставлении такого разрешения (часть 3).

Проект решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства подготавливается в течение пятнадцати рабочих дней со дня поступления заявления о предоставлении такого разрешения и подлежит рассмотрению на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в порядке, установленном статьей 5.1 настоящего Кодекса, с учетом положений статьи 39 настоящего Кодекса, за исключением случая, указанного в части 1.1 настоящей статьи (часть 4). На основании заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту решения о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства комиссия в течение пятнадцати рабочих дней со дня окончания таких обсуждений или слушаний осуществляет подготовку рекомендаций о предоставлении такого разрешения или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения и направляет указанные рекомендации главе местной администрации (часть 5).

Глава местной администрации в течение семи дней со дня поступления указанных в части 5 настоящей статьи рекомендаций принимает решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения с указанием причин принятого решения (часть 6).

Физическое или юридическое лицо вправе оспорить в судебном порядке решение о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства или об отказе в предоставлении такого разрешения (часть 7).

Постановлением мэрии города Новосибирска от 30.01.2019 №320 утвержден административный регламент предоставления муниципальной услуги по предоставлению разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства (далее по тексту – Административный регламент).

Пункт 2.14 Административного регламента называет основания для отказа в предоставлении рассматриваемой муниципальной услуги, к которым, в частности, относится:

- несоблюдение требований нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов Новосибирской области, муниципальных правовых актов города Новосибирска.

Из содержания оспариваемого постановления мэрии города Новосибирска от 23.08.2023 №2909 следует, что ФИО1 отказано в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части отступов от границ земельного участка ввиду того, что установлено несоблюдение муниципального правового акта, а именно:

- подпункта 1 пункта 2 статьи 42 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденного решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 №1288.

Фактически в предоставлении запрашиваемой муниципальной услуги отказано ввиду того, что находящийся в собственности ФИО1 земельный участок имеет больший размер, чем предусмотрено Правилами землепользования и застройки города Новосибирска для земельных участков, находящихся в зоне застройки индивидуальными жилыми домами (Ж-6).

Вместе с тем, такой подход мэрии города Новосибирска является ошибочным по следующим основаниям.

Как разъяснено в пункте 52 совместного постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ №10/22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», государственная регистрация является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке. Поскольку при таком оспаривании суд разрешает спор о гражданских правах на недвижимое имущество, соответствующие требования рассматриваются в порядке искового производства.

Поскольку в рассматриваемом случае право собственности ФИО1 на земельный участок с кадастровым номером № площадью <данные изъяты> кв.м., зарегистрировано, никем не оспорено, он вправе в отношении данного земельного участка по своему усмотрению в полной мере реализовывать все правомочия собственникам по владению, пользованию и распоряжению.

В том числе, ФИО1 вправе реализовывать право правообладателя земельного участка, предусмотренное статье 40 Градостроительного кодекса РФ, на обращение за предоставлением разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Учитывая изложенное, размер земельного участка, находящегося в собственности заявителя, в данном случае не может рассматриваться как основание для отказа в предоставлении запрашиваемого разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, поскольку это противоречит как статье 209 Гражданского кодекса РФ, так и статье 40 Градостроительного кодекса РФ.

В данном случае запрашиваемая муниципальная услуга не состоит в причинно-следственной связи с нарушением подпункта 1 пункта 2 статьи 42 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, данное нарушение не явилось препятствием для регистрации за ФИО1 права собственности на земельный участок, в связи с чем ссылка мэрии города Новосибирска на нарушение указанного муниципального правового акта применительно к рассматриваемым правоотношениям является необоснованной.

Кроме того, в оспариваемом постановлении в качестве фактического основания для отказа указано на то, что «размер земельного участка не соответствует запрашиваемому виду разрешенного использования».

Вместе с тем, ФИО1 не обращался в мэрию города Новосибирска по вопросу изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка.

Указанное мэрией г. Новосибирска фактическое основание отказа в данном случае не соотносится с предметом ее рассмотрения (предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства).

При этом, то обстоятельство, что по результату рассмотрения заявления ФИО1 на общественных обсуждениях было принято отрицательное заключение, не имеет для настоящего дела определяющего значения.

Общественные обсуждения являются лишь составной частью порядка принятия оспариваемого решения. Общественные обсуждения, по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение вопроса. При этом результаты общественных обсуждений носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными. Такой подход, в частности, находит подтверждение в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.11.2019 №127-АПА19-24.

При таких обстоятельствах выводы суда о законности оспариваемого постановления от 23.08.2022 №2909 являются ошибочными, в связи с чем решение суда подлежит отмене.

Указание суда на то, что из схемы планировочной организации земельного участка не следует, что конфигурация, инженерно-геологические или иные характеристики данного земельного участка неблагоприятны для застройки, не могло явиться основанием для признания оспариваемого постановления законным ввиду следующего.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 61 постановления Пленума от 27.09.2016 №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства РФ», суд не вправе признать обоснованным оспариваемое решение, действие, бездействие со ссылкой на обстоятельства, не являвшиеся предметом рассмотрения соответствующего органа, организации, лица, изменяя таким образом основания принятого решения, совершенного действия, имевшего место бездействия.

Поскольку мэрией города Новосибирска ФИО1 не было отказано в предоставлении запрашиваемой муниципальной услуги ввиду того, что не нашли своего подтверждения основания для ее предоставления (конфигурация участка не допускает строительство без отклонений от предельных параметров), при проверке законности принятого решения у суда отсутствовали основания для анализа данных обстоятельств.

Как разъяснил Верховный Суд Российской Федерации в пункте 26 постановления Пленума от 28.06.2022 №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации», признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ).

Если в соответствии с законом за наделенными публичными полномочиями органом или лицом сохраняется возможность принять то или иное решение по существу вопроса, затрагивающего права, свободы, законные интересы административного истца (заявителя), суд вправе ограничиться возложением на него обязанности повторно рассмотреть поставленный гражданином, организацией вопрос. При таком рассмотрении наделенные публичными полномочиями орган или лицо обязаны учитывать правовую позицию и обстоятельства, установленные судом в результате рассмотрения дела (статья 16 КАС РФ, статья 16 АПК РФ).

В рассматриваемом случае в качестве способа восстановления нарушенного права ФИО1 следует признать возложение на административного ответчика обязанности повторно рассмотреть его заявление о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, поскольку за мэрией города Новосибирска сохраняется возможность принять то или иное решение по существу рассматриваемого вопроса.

Поскольку суд в своей деятельности не подменяет другие органы, а лишь проверяет законность принятых ими решений (действий, бездействий), при наличии неисследованных обстоятельств, не входящих в предмет доказывания в рамках данного административного дела, суд не вправе самостоятельно давать оценку обоснованности заявления ФИО1 от 16.05.2022. Как указано выше, такую оценку должен дать орган местного самоуправления при повторном рассмотрении такого заявления.

Учитывая изложенное, требование административного иска о возложении на мэрию города Новосибирска обязанности предоставить запрашиваемое разрешение является преждевременным и удовлетворению не подлежит.

При таких обстоятельствах решение Советского районного суда г. Новосибирска подлежит отмене как постановленное с нарушением норм права, по делу подлежит принятию новое решение о частичном удовлетворении административного иска, апелляционная жалоба ФИО1 также подлежит частичному удовлетворению.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛ

А:

Решение Советского районного суда г. Новосибирска от 17 апреля 2023 года отменить. Принять по делу новое решение, которым административный иск ФИО1 удовлетворить частично.

Признать незаконным постановление мэрии города Новосибирска от 23.08.2023 №2909 «Об отказе ФИО1 в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства».

Обязать мэрию города Новосибирска повторно рассмотреть заявление ФИО1 о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.

Апелляционную жалобу ФИО1 – удовлетворить частично.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: