Дело № 3а-102/2025
УИД № 76OS0000-01-2025-000092-32
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Ярославль 05 ноября 2025 года
Ярославский областной суд в составе:
Председательствующего судьи Бисеровой О.И.,
с участием прокурора Денисовой Е.С.,
при секретаре Масловой С.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО3, ФИО4 о признании недействующим постановления Правительства Ярославской области от 26 февраля 2025 года № 181-п «Об утверждении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Переславля-Залесского и прилегающих территорий – м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская слобода, с. Городище, с. Никитская слобода, с. Троицкая слобода, пос. Приозерного, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах объединенной зоны»,
установил:
Постановлением Правительства Ярославской области от 26.02.2025 № 181-п «Об утверждении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля-Залесского и прилегающих территорий - м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская Слобода, с. Городище, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слобода, пос. Приозерного, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах объединенной зоны» (далее Постановление от 26.02.2025 № 181-п) утверждены границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля-Залесского и прилегающих территорий - м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская Слобода, с. Городище, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слобода, пос. Приозерного (подпункт 1.1 пункт 1) и режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля-Залесского и прилегающих территорий - м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская Слобода, с. Городище, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слобода, пос. Приозерного (подпункт 1.2 пункт 1).
В соответствии с пунктом 2 Постановления от 26.02.2025 № 181-п Правительству Ярославской области поручено разместить информацию о границах объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля-Залесского и прилегающих территорий - м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская Слобода, с. Городище, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слобода, пос. Приозерного, указанных в подпункте 1.1 пункта 1, о режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам, указанных в подпункте 1.2 пункта 1, в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (подпункт 2.1 пункта 2).
Согласно подпункту 2.1 пункта 2 Постановления от 26.02.2025 № 181-п Правительству Ярославской области поручено направить копию настоящего постановления:
- в администрацию Переславль-Залесского муниципального округа Ярославской области - с целью размещения в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Ярославской области;
- в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ярославской области - для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости;
- в Министерство культуры Российской Федерации.
В пункте 3 Постановления от 26.02.2025 № 181-п указано, что администрации Переславль-Залесского муниципального округа Ярославской области рекомендовано: разместить информацию о границах объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля-Залесского и прилегающих территорий - м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская Слобода, с. Городище, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слобода, пос. Приозерного, указанных в подпункте 1.1 пункта 1, в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Ярославской области (подпункт 3.1); привести правовые акты администрации Переславль-Залесского муниципального округа Ярославской области в соответствие с настоящим постановлением (подпункт 3.2).
Согласно пункту 4 Постановления от 26.02.2025 № 181-п считать недействующим решение исполнительного комитета Ярославского областного Совета народных депутатов от 17.02.1978 № 116 «Об утверждении генерального плана и проекта охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского».
В соответствии с пунктом 5 Постановления от 26.02.2025 № 181-п контроль за исполнением постановления возложен на заместителя Председателя Правительства Ярославской области, курирующего вопросы охраны объектов культурного наследия.
Пунктом 6 Постановления от 26.02.2025 № 181-п установлено, что оно вступает в силу с момента официального опубликования.
Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 27.02.2025, в газете «Документ-Регион», № 17-а от 07.03.2025.
ФИО3, ФИО4 обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 4 Постановления от 26.02.2025 № 181-п в части упразднения зоны охраны объектов культурного наследия – «Зоны лугопарков» на северной окраине города у Никитского монастыря от Городища и Троицкой слободки до Борисоглебской нагорной слободы, а также ее правового регулирования согласно решения исполнительного комитета Ярославского областного Совета народный депутатов «Об утверждении генерального плана и Проекта охранных территорий памятников истории и культуры г. Переславля-Залесского» от 17.02.1978 № 116; признании недействующим Постановления от 26.02.2025 № 181-п в части установления режимов использования земель и градостроительных регламентов в отношении зон регулирования застройки: ЗРЗ 1.5, ЗРЗ 1.6, ЗРЗ 1.8, ЗРЗ 2.8, ЗРЗ 4.3, ЗРЗ 4.4, ЗРЗ 4.5, ЗРЗ 4.15 в части территории, расположенной в границах Зоны регулирования застройки – «Зоны лугопарков», установленной согласно Проекта охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского» от 17.02.1978 № 116 и отображенной в Генеральном плане городского округа город Переславль-Залесский, утвержденного решением Переславль-Залесской городской Думы от 24.12.2020 № 126 (т.1 л.д. 6-15, т. 4 л.д. 12-38, 84-87).
В дальнейшем административные исковые требования были уточнены.
Административный истец ФИО3 просит признать недействующим пункт 4 Постановления от 26.02.2025 № 181-п в части упразднения зоны охраны объектов культурного наследия – «Зоны лугопарков» на северной окраине города у Никитского монастыря от Городища и Троицкой слободки до Борисоглебской нагорной слободы, а также ее правового регулирования согласно решения исполнительного комитета Ярославского областного Совета народный депутатов «Об утверждении генерального плана и Проекта охранных территорий памятников истории и культуры г. Переславля-Залесского» от 17.02.1978 № 116; признать недействующим Постановление от 26.02.2025 № 181-п в части установления режимов использования земель и градостроительных регламентов в отношении территории следующих земельных участков, расположенных в границах зон регулирования застройки: ЗРЗ 1.5, ЗРЗ 1.6, ЗРЗ 1.8, ЗРЗ 2.8, ЗРЗ 4.3, ЗРЗ 4.4, ЗРЗ 4.5, ЗРЗ 4.15: №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, №, № (т.4 л.д.131-133).
Административным истцом ФИО4 заявлены требования о признании недействующим Постановления от 26.02.2025 № 181-п в полном объеме.
В обоснование административных исковых требований административные истцы ссылались на обстоятельство, что оспариваемое Постановление Правительства Ярославской области принято без учета Проекта охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденного решением Яроблисполкома от 17.02.1978 № 116, которым предусматривалась зона охраны объектов культурного наследия – «Зона лугопарков». На месте данной зоны разработчиками нового проекта предусмотрены зоны регулирования застройки ЗРЗ 1.5, 1.6, 1.8, 2.8, 4.3, 4.4, 4.15, которые, по мнению административных истцов, не содержат необходимых для сохранения объектов культурного наследия ограничений. «Зона лугопарков» имеет текстовое и графическое описание, новым проектом она упразднена без достаточного обоснования. Указывают, что при разработке нового проекта зон охраны объектов культурного наследия не учтены положения пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972, поскольку разработчиками проекта не учтен Проект зон охраны 1978 года, который имеет секретную часть. Полагают, что нарушен пункт 12 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), так как в Акте государственной историко-культурной экспертизы, и в проекте отсутствуют материалы, обосновывающие исключение «Зоны лугопарков». Оснований для принятия решение о согласовании Акта государственной историко-культурной экспертизы от 22.11.2024 (оформлено письмом от 09.01.2025), который был положен в основу спорного проекта зон охраны, у Государственной службой охраны объектов культурного наследия Ярославской области, не имелось, Акт экспертизы согласован формально, без проверки на соответствие действующему законодательству, а именно Проекту зон охраны 1978 года. Указанное свидетельствует о нарушении пункта 31 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2024 № 530. Согласование Акта государственной историко-культурной экспертизы привело к принятию нормативного правового акта, которым упразднена существующая зона охраны. Решение о прекращении существования «Зоны лугопарков» в соответствии с требованиями статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ не принималось. Кроме того, ссылаются в административном иске на то обстоятельство, что заказчик проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - Фонд развития малых исторических городов отозвал с рассмотрения Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области представленный разработчиком проект. Кроме этого, не были соблюдены требования пункта 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 № 972, поскольку проект объединенной зоны охраны охватывает также объект культурного наследия федерального значения «Спасо-Преображенский собор 1157 года, Ярославская область, г. Переславль-Залесский, являющийся особо ценным объектом культурного наследия народов России; однако Министерством культуры Российской Федерации решение о разработке проекта зон охраны не принималось, а, следовательно, не было и оснований для разработки и последующего утверждения нового Проекта объединенной зоны охраны. Указывают в административном иске, что являются гражданами Российской Федерации и в силу положений Законодательства Российской Федерации обладают неотъемлемым правом на деятельность по сохранению и освоению культурных ценностей, в том числе объектов культурного наследия.
В судебном заседании административные истцы ФИО4, ФИО3, одновременно являющийся представителем административного истца ФИО4, административные исковые требования поддержали по основаниям, указанным в административном иске. Административный истец ФИО3 дополнительно представил письменные объяснения, указывал, что поскольку не соблюдена процедура принятия оспариваемого постановления, данный нормативный правовой акт подлежит признанию недействующим полностью; в данном случае, отсутствовали основания для разработки нового проекта объединенной зоны охраны, поскольку в нарушение требований пункта 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия не принималось решение о разработке проекта Министерством культуры Российской Федерации; кроме того, проект был отозван заказчиком; при принятии решения от 09.01.2025 о согласовании Акта государственной историко-культурной экспертизы Государственной службой охраны объектов культурного наследия не проверено соответствие проекта действующему законодательству – Проекту зон охраны 1978 года.
Представители административных ответчиков Правительства Ярославской области, Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области ФИО5, ФИО6 административные исковые требования не признали. Дали пояснения, соответствующие письменным возражениям.
Представитель заинтересованного лица Некоммерческой организации «ФОНД» Институт проблем устойчивого развития городов и территорий» (далее НКО «Фонд «ИПУРГ») ФИО7 против удовлетворения административных исковых требований возражал. Пояснил, что проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия разрабатывался с 2021 года на основании договора, заключенного с Фондом развития малых исторических городов; на территории города Переславля-Залесского находится объект культурного наследия федерального значения «Спасо-Преображенский собор 1157 года, Ярославская область, г. Переславль-Залесский, являющийся особо ценным объектом культурного наследия народов России; в связи с этим разработчик обратился в Министерство культуры Российской Федерации; в ответе Министерства культуры Российской Федерации было указано, что положения пункта 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия не применяются, поскольку разрабатывается проект объединенной зоны охраны; договор с заказчиком и техническое задание было представлено в Правительство Ярославской области и Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области, которыми не высказаны возражения относительно разработки нового проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, даны указания относительно технического задания. Считает, что при подготовке проекта объединенной зоны охраны требования пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) соблюдены. Проект разработан на основании материалов Проекта 1978 года, что отражено в проекте; с Проектом 1978 года он (ФИО7) знаком в полном объеме, в том числе ему известно и о содержании секретной части проекта, материалы которой не могли быть использованы при подготовке нового проекта. Вместе с тем, данное обстоятельство на полноту проведенного НКО «Фонд «ИПУРГ» исследования не повлияло, содержащееся в Проекте 1978 года текстовое описание зон охраны, картографический материал, позволяет установить их месторасположение. Данных материалов было достаточно для разработки Проекта объединенной зоны охраны. Полагает, что разработанный НКО «Фонд «ИПУРГ» проект зон охраны соответствует требованиям законодательства. Дополнительно пояснил, что, действительно, из Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области в адрес НКО «Фонд «ИПУРГ» поступило письмо заказчика об отзыве проекта, однако это произошло после того, как проект был подготовлен, прошел государственную историко-культурную экспертизу, были проведены общественные обсуждения; кроме того, полагает, что несогласие заказчика с какими-то отдельными выводами проекта, не могло являться основанием для его отзыва.
Представитель заинтересованного лица – Фонд развития малых исторических городов по доверенности ФИО8 административные исковые требования поддержала. Дала пояснения, соответствующие изложенному в письменном отзыве (т.4 л.д. 156-157).
Прокурором Денисовой Е.С. дано заключение об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных административных требований о признании недействующим Постановления от 26.02.2025 № 181-п.
Иные, участвующие в деле лица, Министерство культуры Российской Федерации, Администрация Переславль-Залесского муниципального округа о месте и времени судебного заседания извещены надлежаще, своих представителей в судебное заседание не направили.
Суд, заслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав письменные материалы дела, считает, что административные исковые требования ФИО4 и ФИО3 удовлетворению не подлежат.
В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Согласно части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;
б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В соответствии с частями 2 и 3 статьи 44, пунктом «д» части 1 статьи 72, частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры. Охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.
В силу пункта 36 части 1 статьи 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия.
Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25.06.2002 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Федеральный закон «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).
Согласно статьи 6 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе разработку, согласование и утверждение в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, а также согласование решений федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и об изменении их правового режима (подпункт 6 пункта 2 статьи 33 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).
В соответствии с пунктом 3 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» решения об установлении, изменении зон охраны объектов культурного наследия, в том числе объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (за исключением зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), принимаются, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации. Решение о прекращении существования указанных зон охраны объектов культурного наследия принимается органом государственной власти субъекта Российской Федерации.
Положение о зонах охраны объектов культурного наследия, включающее в себя порядок разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, требования к режимам использования земель и земельных участков и общие принципы установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации (пункт 4 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»).
Согласно пункту 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (здесь и далее нормы Положения приведены в редакции, действовавшей до 01.03.2025) разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия, проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе материалов историко-архитектурных, историко-градостроительных и архивных исследований (далее - историко-культурные исследования), а также с использованием данных государственного кадастра недвижимости при их наличии.
Пунктом 7 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия предусмотрено, что разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия и проектов объединенной зоны охраны объектов культурного наследия может также осуществляться по инициативе и за счет средств органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков, расположенных в границах зон охраны объектов культурного наследия.
Согласно пункту 12 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия предусмотрено, что проект зон охраны объекта культурного наследия, проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляются в соответствующий орган государственной власти вместе с обосновывающими материалами и заключением государственной историко-культурной экспертизы, а также с результатами общественного обсуждения.
Частью 1 статьи 10 Закона Ярославской области от 05.06.2008 № 25-з «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области» установлено, что границы зон охраны объектов культурного наследия, в том числе границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, особые режимы использования земель в границах территорий данных зон и требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются Правительством Ярославской области в соответствии с Федеральным законом на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия по представлению областного органа охраны объектов культурного наследия, основанному на заключении государственной историко-культурной экспертизы.
В соответствии с пунктом 1.1 Положения государственной службе охраны объектов культурного наследия Ярославской области, утвержденного постановлением Правительства Ярославской области от 17.06.2015 № 659-п, Государственная служба охраны объектов культурного наследия Ярославской области (далее - служба) является исполнительным органом Ярославской области, осуществляющим функции в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Служба осуществляет полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам государственной власти Ярославской области в соответствии со статьей 9.1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации».
Служба является правопреемником департамента культуры Ярославской области в части выполнения функций в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
Судом установлено, что на момент принятия оспариваемого постановления действовал Проект охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденный решением Яроблисполкома от 17.02.1978 № 116 (далее также Проект зон охраны 1978 года).
Проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Переславля-Залесского и прилегающих территорий – м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская слобода, с. Городище, с. Никитская слобода, с. Троицкая слобода, пос. Приозерного (далее также Проект объеденной зоны охраны) разработан НКО «Фонд «ИПУРГ» в соответствии с договором от 21.04.2021 № 07/21, заключенным с Фондом развития малых исторических городов.
Материалами дела установлено, что Проект объединенной зоны охраны, трижды поступал на рассмотрение в Государственную службу охраны объектов культурного наследия Ярославской области (до 01.09.2023 – Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области): 15.07.2023, 24.01.2024, 01.10.2024 и по итогам рассмотрения дважды направлялся на доработку разработчику, 29.10.2024 - отозван самим разработчиком.
По инициативе Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области, 22.05.2024 Проект зон охраны предварительно рассмотрен на Секции «Градостроительного регулирования историко-культурных территорий» Федерального научно-методического совета по культурному наследию по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия при Министерстве культуры Российской Федерации (далее НМС). По итогам рассмотрения Проекта были высказаны соответствующие замечания и предложения, оформленные протоколом.
С учетом замечаний Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области, результатов публичных обсуждений, предложений по итогам рассмотрения НМС Проект был доработан.
Материалами дела подтверждается, что Проект объединенной зоны охраны прошел государственную историко-культурную экспертизу и в составе Акта государственной историко-культурной экспертизы от 22.11.2024 поступил на рассмотрение Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области 28.11.2024.
С учетом положений пункта 31 Положения о государственной историко-культурной экспертизе Проект зон охраны и прилагаемых к нему материалов, исходя из даты их поступления в Государственную службу охраны объектов культурного наследия Ярославской области - 28.11.2024, подлежали рассмотрению органом охраны в срок до 10.01.2025.
Установленные пунктом 31 Положения о государственной историко-культурной экспертизе сроки размещения заключения историко-культурной экспертизы от 22.11.2024 на сайте Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области, соблюдены. В период со 02.12.2024 по 13.12.2024 проведено общественное обсуждение заключения государственной историко-культурной экспертизы. Требования к размещению сводки предложений, поступивших во время общественного обсуждения, соблюдены.
В письме от 09.01.2025 № ИХ.43-3/2025, направленном в адрес разработчика Проекта объединенной зоны охраны НКО «Фонд «ИПУРГ», Государственной службой охраны объектов культурного наследия Ярославской области выражено согласие с выводами Акта государственной историко-культурной экспертизы.
Материалами дела подтверждается, что Проект объединенной зоны охраны, а также подготовленный на его основе проект постановления Правительства Ярославской области об утверждении границ и режимов зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории города Переславля-Залесского, согласован с министерством строительства Ярославской области, министерством лесного хозяйства и природопользования Ярославской области, министерством имущественных отношений Ярославской области, а также администрацией городского округа город Переславль-Залесский.
В соответствии с требованиями статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», пункта 14 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, Проект объеденной зоны охраны, проект постановления Правительства Ярославской области об его утверждении, Акт государственной историко-культурной экспертизы 17.01.2025 направлены Государственной службой охраны объектов культурного наследия на согласование в Министерство культуры Российской Федерации.
Согласование проектов объединенных зон охраны объектов культурного наследия возложено на Департамент государственной охраны культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации (подпункт 3.17.1 пункта 3.17 Положения о Департаменте государственной охраны культурного наследия Министерства культуры Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 05.10.2020 № 1176).
По итогам рассмотрения направленного Проекта объединенной зоны охраны Департамент государственной охраны культурного наследия направил проектную документацию на доработку. Выявленные замечания устранены, повторно проект направлен в Министерство культуры Российской Федерации 11.02.2025, и согласован Министерством культуры Российской Федерации (письмо от 19.02.2015 № 2305-12-2).
Согласно статьи 46 Закона Ярославской области от 01.10.2010 № 30-з «Устав Ярославской области» (далее Устав Ярославской области) Правительство Ярославской области является постоянно действующим органом исполнительной власти Ярославской области.
В соответствии со статьей 52 Устава Ярославской области Правительство Ярославской области принимает постановления.
На основании части 2 статьи 12 Закона Ярославской области от 03.11.2010 № 40-з «О правовых актах Ярославской области» (далее Закон Ярославской области «О правовых актах Ярославской области») постановления Правительства Ярославской области, носящие нормативный характер, подлежат официальному опубликованию не позднее четырнадцати дней со дня их принятия, если иные сроки официального опубликования не предусмотрены федеральным законодательством.
Правовые акты, подлежащие официальному опубликованию в соответствии со статьей 12 Закона Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» публикуются на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) (часть 1 статьи 13 Закона Ярославской области «О правовых актах Ярославской области).
При этом в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 13 Закона Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» в газете «Документ-Регион» официально публикуются постановления Правительства Ярославской области.
Согласно части 3 статьи 13 Закона Ярославской области «О правовых актах Ярославской области» днем официального опубликования правового акта считается день первой публикации его полного текста в газете «Документ-Регион» или на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).
Постановление опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru, 27.02.2025, в газете «Документ-Регион», № 17-а от 07.03.2025.
Таким образом, оспариваемый акт принят уполномоченным органом, с соблюдением порядка, формы принятия и требований к публикации и введения его в действие.
Доводы административных истцов со ссылками на пункт 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия о том, что в данном случае отсутствовали основания для разработки Проекта объединенной зоны охраны, отклоняются.
В обоснование указанных доводов административные истцы указывают, что решение о разработке проекта должно быть принято Министерством культуры Российской Федерации в связи с нахождением в объединенной зоне охраны объекта культурного наследия федерального значения «Спасо-Преображенский собор 1157 года, Ярославская область, г. Переславль-Залесский, являющегося особо ценным объектом культурного наследия народов России.
В силу пункта 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия решение о разработке проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия принимается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а в отношении объектов культурного наследия федерального значения, признанных особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации или включенных в Список всемирного наследия, - Министерством культуры Российской Федерации.
В данном случае установлено, что объект культурного наследия федерального значения «Спасо-Преображенский собор 1157 года, Ярославская область, г. Переславль-Залесский является единичным памятником. При таких обстоятельствах, положения пункта 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия в части принятия решения Министерством культуры Российской Федерации о разработке проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия не требовалось.
При этом, материалами дела подтверждается, что заказчик проекта Фонд развития малых исторических городов и разработчик проекта НКО «Фонд «ИПУРГ» перед началом выполнения соответствующих работ обратились в Министерство культуры Российской Федерации. В ответе Министерства культуры Российской Федерации от 13.05.2021, указывалось на то обстоятельство, что пункт 5 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия в данном случае применению не подлежит (т.4 л.д. 150-151, 152-153). Аналогичная позиция поддержана Министерством культуры Российской Федерации и в ответе на запрос суда от 29.10.2025 (т.4 л.д.161).
В то же время, как следует из материалов дела, указанный договор, техническое задание представлялись разработчиком проекта НКО «Фонд «ИПУРГ» в Департамент охраны объектов культурного наследия Ярославской области, а также Правительство Ярославской области, которыми не выражено возражений относительно разработки проекта, даны рекомендации относительно технического задания.
При таких обстоятельствах суд считает приведенные выше доводы административного иска несостоятельными.
Доводы административного иска о том, что у Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области отсутствовали достаточные основания для принятия решения от 09.01.2025 о согласии с Актом государственной историко-культурной экспертизой, подлежат отклонению.
Статьей 28 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» государственная историко-культурная экспертиза (далее - историко-культурная экспертиза) проводится на основании договора, заключенного с физическим лицом, аттестованным в соответствии с порядком аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, приостановления и лишения аттестации экспертов по проведению государственной историко-культурной экспертизы, или юридическим лицом, в трудовых отношениях с которым состоят не менее трех физических лиц, аттестованных в соответствии с указанным порядком, в том числе в целях: установления границ территорий зон охраны объекта культурного наследия, особых режимов использования земель в границах зон охраны объекта культурного наследия; установления требований к градостроительным регламентам в границах территорий зон охраны объекта культурного наследия.
В статье 30 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» перечислены объекты историко-культурной экспертизы.
В силу пункта 3 статьи 31 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» порядок проведения историко-культурной экспертизы объектов экспертизы, указанных в статье 30 настоящего Федерального закона, перечень представляемых экспертам документов, порядок их рассмотрения, порядок проведения иных исследований в рамках данной экспертизы устанавливаются Правительством Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 32 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» заключение историко-культурной экспертизы оформляется в виде акта, в котором содержатся результаты исследований, проведенных экспертами в порядке, установленном пунктом 3 статьи 31 настоящего Федерального закона.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2024 № 530 утверждено Положение о государственной историко-культурной экспертизе (далее Положение о государственной историко-культурной экспертизе).
В соответствии с пунктом 31 Положения о государственной историко-культурной экспертизе в случае несогласия с заключением экспертизы орган охраны объектов культурного наследия в уведомлении указывает мотивированные причины несогласия. К причинам несогласия относятся:
несоответствие заключения экспертизы законодательству Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия;
истечение 3-летнего срока со дня оформления заключения экспертизы;
нарушение установленного порядка проведения экспертизы;
выявление в отношении эксперта, подписавшего заключение экспертизы, обстоятельств, предусмотренных пунктом 5 настоящего Положения;
представление для проведения экспертизы документов, указанных в пункте 15 настоящего Положения, содержащих недостоверные сведения.
В данном случае, изучение представленных материалов позволяет прийти к выводу о том, что заключение экспертизы выполнено в соответствии с требованиями Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», а также Положения о государственной историко-культурной экспертизы, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 25.04.2024 № 530. Перечисленных в пункте 31 Положения о государственной историко-культурной экспертизе причин для несогласия с заключением историко-культурной экспертизы не установлено.
При таких обстоятельствах, оснований для отказа в согласовании Акта государственной историко-культурной экспертизы у Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области не имелось.
То обстоятельство, что заказчиком Проекта – Фонд развития малых исторических городов в адрес Государственной службы охраны объектов культурного наследия Ярославской области было направлено письмо от 25.12.2024 об отзыве подготовленного НКО «Фонд «ИРУРГ» Проекта объединенной зоны охраны, не могло служить основанием для отказа в согласовании Акта государственной историко-культурной экспертизы. При этом, в письме от 25.12.2024 Фондом развития малых исторических городов не приведено каких-либо мотивов о несогласии с Проектом объединенной зоны охраны. Приведенные в отзыве заинтересованного лица ссылки о том, что разработчик согласовал Проект объеденной зоны охраны, во внимание приняты быть не могут. Данные обстоятельства сами по себе на правильность выводов Проекта объеденной зоны охраны, а также Акта государственной историко-культурной экспертизы не опровергают.
Подлежат отклонению и доводы административных истцов о несоответствии Акта государственной историко-культурной экспертизы и решения органа охраны о согласии экспертным заключением Проекту зон охраны 1978 года. В целом, указанные доводы административных истцов, сводятся к несогласию с Проектом объединенной зоны охраны, что само по себе не свидетельствует о неполноте и недостаточности проведенного исследования.
Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.
Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Состав объединенной зоны охраны объектов культурного наследия определяется проектом объединенной зоны охраны объектов культурного наследия.
В пункте 2 статьи 34 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» определено, что зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности – этом территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Зона охраняемого природного ландшафта определена, как территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Подготовленный НКО «Фонд «ИПУРГ» Проект состоит из: Том 1 Часть 1 Историко-культурные (архивные, библиографические) исследования; Часть 2 Историко-архитектурные исследования; Часть 3 Историко-градостроительные исследования (включая сведения об археологических исследованиях Переславля-Залесского и пригородов; Часть 4 Натурные исследования. Ландшафтно-визуальный анализ. Панорамы, видовые связи, трассы основных композиционных раскрытий, зоны наилучшего зрительного восприятия объектов культурного наследия; Часть 5 Исторические карты и планы г. Переславля-Залесского и Переславского уезда; Альбомы № 1, 2, 3, 4 Фотофиксации объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия в их историко-культурной среде; Приложение к т.1 Термины и определения; Том 2 Утверждаемая часть; Приложение к т.2 Описание границ зон охраны (графическое и координатное), Графические материалы М 1:5000, Приложения.
В состав научно-проектной документации включены пояснительная записка (основание для разработки ПРЗ-2023 города Переславля-Залесского, анализ учетной и градостроительной документации, анализ положений (реализации) действующего проекта зон охраны, анализ документов земельного кадастра – структуры землепользования); графические материалы, в том числе: ситуационная схема; схемы ранее разработанных проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля Залесского и прилегающих территорий в границах территории проектирования; схемы существующего землепользования города Переславля Залесского и прилегающих территорий в границах территории проектирования (в соответствии с кадастровыми планами территории), схема функционального зонирования территории города Переславля Залесского М 1:10000; историко-культурный опорный план.
Как следует из представленного суду Проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия города Переславля-Залесского, основными факторами, послужившими основанием для его разработки явилась, в том числе необходимость актуализации сведений об объектах культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в период с 1978 по 2021 гг. и выявленных объектах культурного наследия, а также необходимость установления зон охраны для объектов культурного наследия, вошедших в городскую черту после вступления в силу Проекта зон охраны 1978 года.
Так, согласно представленным материалам, в период с 1978 года на территории города Переславля-Залесского 36 объектов культурного наследия (без объектов археологического наследия) включены в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и 38 объектов получили статус выявленных объектов культурного наследия. В Проект зон охраны 1978 года зафиксированы 11 археологических объектов, 61 памятник, включая историко-революционные и мемориальные; 9 зданий и сооружений, представляющих историко-революционную и художественную ценность; 25 зданий, подлежащих включению в список памятников. По состоянию на 01.01.2024 в пределах рассматриваемой территории находятся 22 объекта археологического наследия; 48 объектов культурного наследия федерального значения; 46 объектов культурного наследия регионального значения; 18 объектов культурного наследия местного (муниципального) значения; 38 выявленных объектов культурного наследия.
Кроме этого, к факторам, послужившим основанием для разработки Проекта зоны охраны объектов культурного наследия, отнесены изменения и дополнения, внесенные в законодательство Российской Федерации в сфере сохранения объектов культурного наследия и градостроительной деятельности, необходимость приведения описания границ зон охраны в соответствие с требованиями Федерального закона от 13.07.2025 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», а также техническими требованиями национального стандарта Российской Федерации ГОСТ Р 52155-2003 «Географические информационные системы федеральные, региональные, муниципальные».
Разработка новой проектной документации была обусловлена также необходимостью уточнения и корректировкой историко-культурного опорного плана города Переславля-Залесского, который включает не только значительное число новых, поставленных под государственную охрану объектов культурного наследия и выявленных объектов культурного наследия.
Представленные суду материалы свидетельствуют о том, что требования пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия соблюдены. Выводы о необходимости разработки нового проекта зон охраны основаны на материалах историко-культурных исследований.
Содержанием проекта подтверждается, что в процессе разработки проекта изучены и проанализированы материалы историко-культурных, историко-градостроительных и архивных исследований, свидетельствующие об истории объектов культурного наследия, поставленных под государственную охрану и выявленных объектов культурного наследия. Перечень объектов культурного наследия, на сохранение которых направлены проектные предложения, приведен в проекте.
Доводы административных истцов о нарушении разработчиком НКО «Фонд «ИПУРГ» требований пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия несостоятельны.
Пунктом 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия предусмотрено, что состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объектов культурного наследия, разрабатываемым исходя из материалов историко-культурных исследований, в которых обосновывается необходимость разработки проекта зон охраны в отношении одного объекта культурного наследия либо проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия. Материалы историко-культурных исследований формируются на основании следующих данных:
историко-культурный опорный план населенного пункта, на территории которого находится объект культурного наследия либо группа объектов культурного наследия, или фрагмент указанного плана;
сведения об объектах культурного наследия, выявленных объектах культурного наследия, установленных территориях и зонах охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории предполагаемого проектирования зон охраны, в отношении которой проведены историко-культурные исследования;
материалы ранее разработанных проектов зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории населенного пункта, в отношении которого проведены историко-культурные исследования, либо на межселенных территориях в случае, если историко-культурные исследования проведены в отношении отдельно расположенного объекта культурного наследия;
материалы ландшафтно-визуального анализа композиционных связей объекта (объектов) культурного наследия, окружающей застройки и ландшафтного окружения;
иные материалы, необходимые для обоснования и разработки проекта зон охраны объектов культурного наследия.
Вопреки утверждениям административных истцов, в соответствии с требованиями пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия был изучен и проанализирован Проект охранных территорий памятников истории, архитектуры и природного ландшафта 1978 года, что содержанием разработанного НКО «Фонд «ИПУРГ» Проекта зон охраны подтверждается.
При этом, действительно, Проект охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского, утвержденный решением Яроблисполкома от 17.02.1978 № 116, в своем составе содержит материалы с грифом «секретно», перечень которых приведен в разделе «Состав проекта» (т. 1 л.д. 31-32). В судебном заседании представителем НКО «Фонд «ИПУРГ» ФИО7 не оспаривалось, что при разработке нового проекта материалы Проекта зон охраны 1978 года, имеющие гриф «секретно», не использовались.
Однако, вопреки доводам административных истцов, данное обстоятельство, не свидетельствует о неполноте проведенных НКО «Фонд «ИПУРГ» историко-культурных исследований, а также не выполнении требований пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия.
В Проекте зон охраны 1978 года приведено описание границ охранных зон и зон регулирования застройки, которое позволяло определить границы указанных зон на местности, содержатся сведения об объектах культурного наследия в целях охраны, которых установлены данные зоны, сведения об археологии Переславля-Залесского и его окрестностей, имеется исследование исторического развития Переславля-Залесского, изменении городской территории в процессе исторического развития, территориальном развитии функциональных зон, планировочной структуры города, состоянии городского ландшафта на момент разработки проекта.
Кроме того, к Проекту зон охраны 1978 года представлен картографический материал, на котором отражено существовавшее на момент разработки проекта зонирование, а также исследование зрительного восприятия городского ландшафта, ландшафтная фотоинвентаризация.
Перечисленные выше материалы находятся в открытом доступе и были использованы НКО «Фонд «ИПУРГ» при подготовке нового Проекта зон охраны, и, как следует из пояснений представителя НКО «Фонд «ИПУРГ» ФИО7 в судебных заседаниях, с учетом отраженных в них сведений, являлись достаточными для проведения историко-культурных исследований.
Кроме того, исходя из содержания пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, при разработке проекта объединенной зоны охраны предполагается составление нового историко-культурного опорного плана, с учетом актуальных сведений об объектах культурного наследия и сложившейся градостроительной ситуации. Материалы ландшафтно-визуального анализа композиционных связей объекта (объектов) культурного наследия, окружающей застройки и ландшафтного окружения также должны отражать существующую на момент разработки проекта обстановку.
При разработке НКО «Фонд «ИПУРГ» проекта составлен историко-культурный опорный план по состоянию на 01.01.2024, выполнен анализ всех элементов историко-культурного опорного плана в границах исследуемой территории. В рамках исследования уточнены сведения об объектах культурного наследия, сведения по археологическим объектам, истории развития и застройки исследуемой территории.
В Проекте объединенной зоны охраны, представлены материалы ландшафтно-визуального анализа композиционных связей объекта (объектов) культурного наследия, окружающей застройки и ландшафтного окружения, представлены соответствующие фотоматериалы.
Разработчиками проекта проведены историко-градостроительные исследования, в том числе исследовано местоположение объектов культурного наследия в их исторической и природной среде, что определило предложения о установлению объединенной зоны охраны.
Кроме того, как следует из Проекта объединенной зоны охраны НКО «Фонд «ИПУРГ», разработчиком проведен анализ реализации положений Проекта зон охраны 1978 года, проведенных современных историко-культурных обследований и на основании результатов ландшафтно-визуального анализа с учетом результатов современного освоения городских территорий, физического состояния и культурной значимости окружающей объекты наследия застройки, были определены: состав градостроительной среды и ее восприятие, отразившее произошедшие изменения с момента утверждения требований Проекта зон охраны 1978 года.
Изучение представленных материалов, позволяет прийти к выводу о том, что историко-культурные исследования при разработке Проекта зон охраны НКО «Фонд «ИПУРГ» проведены в полном объеме, с соблюдением требований пункта 4 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия.
Содержанием представленного суду Проекта объединенной зоны охраны, подготовленного НКО «Фонд «ИПУРГ», в полной мере подтверждается, что он основан на материалах Проекта зон охраны 1978 года, положения которого получили развитие в новом Проекте. То обстоятельство, что Проект объединенной зоны охраны не воспроизводит в полном объеме Проект зон охраны 1978 года, не может служить основанием для признания изложенных в нем выводов недостоверными.
Проект, подготовленный НКО «Фонд «ИПУРГ», требованиям пункта 6 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия соответствует.
Согласно пункту 6 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия проект зон охраны объекта культурного наследия и проект объединенной зоны охраны объектов культурного наследия представляют собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем) границ, содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон.
Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Обозначение указанных линий, а также координат характерных точек границ зон охраны объекта культурного наследия на картах (схемах) должно позволять однозначно определить границы зон охраны объекта культурного наследия с нормативным значением точности, предусмотренным для ведения государственного кадастра недвижимости.
Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.
Абзацем первым пункта 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия предусмотрено, что сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.
Частью 4 статьи 6 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» установлено, что для ведения Единого государственного реестра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования случаях используется единая государственная система координат.
Согласно указанному Проекту на основании проведенных исследований предложена к установлению Объединенная зона охраны объектов культурного наследия, состоящая из:
Единых охранных зон: ОЗ 1, ОЗ 2, ОЗ 3, ОЗ 4, ОЗ 5, ОЗ 6, ОЗ 8, ОЗ 10, ОЗ 14, охранных зон: ОЗ 7, ОЗ 9, ОЗ 11, ОЗ 12, ОЗ 13.
Единых зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ 1, ЗРЗ 2, ЗРЗ 3, ЗРЗ 4.
В состав единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ 1 входят 8 подзон: ЗРЗ 1.1, ЗРЗ 1.2, ЗРЗ 1.3, ЗПЗ 1.4, ЗРЗ 1.5, ЗРЗ 1.6, ЗРЗ 1.7, ЗРЗ 1.8 и 4 регламентных участка: ЗРЗ 1.8.1, ЗРЗ 1.8.2, ЗРЗ 1.8.3, ЗРЗ 1.8.4.
В состав единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ 3 входят 13 подзон: ЗРЗ 3.1, ЗРЗ 3.2, ЗРЗ 3.3, ЗРЗ 3.4, ЗРЗ 3.5, ЗРЗ 3.6, ЗРЗ 3.7, ЗРЗ 3.8, ЗРЗ 3.9, ЗРЗ 3.10, ЗРЗ 3.11, ЗРЗ 3.12, ЗРЗ 3.13.
В состав единой зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ 4 входят пятнадцать подзон: ЗРЗ 4.1, ЗРЗ 4.2, ЗРЗ 4.3, ЗРЗ 4.4, ЗРЗ 4.5, ЗРЗ 4.6, ЗРЗ 4.7, ЗРЗ 4.8, ЗРЗ 4.9, ЗРЗ 4.10, ЗРЗ 4.11, ЗРЗ 4.12, ЗРЗ 4.13, ЗРЗ 4.14, ЗРЗ 4.15.
Единой зоны охраняемого природного ландшафта ЗОПЛ 1.
В состав единой зоны охраняемого природного ландшафта ЗОПЛ 1 входят три подзоны: ЗОПЛ 1.1, ЗОПЛ 1.2, ЗОПЛ 1.3.
Из содержания Проекта следует, что он представляет собой документацию в
текстовой форме и в виде карт (схем) границ.
В Проекте приведено описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, а также проекты режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данных зон.
Содержанием Проекта подтверждается, что разработчиком НКО «Фонд «ИПУРГ» с целью определения границ проектируемых зон проведены кадастровые работы. Границы установлены картометрическим методом. Описание границ единых охранных зон, единых зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, единой зоны охраняемого природного ландшафта и входящих в их состав соответствующих подзон, выполнено в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра объектов недвижимости, координаты характерных точек границ зон позволяют однозначно определить их границы.
Проектом определены режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам, общие требования к осуществлению градостроительной и хозяйственной деятельности в границах единых охранных зон; установлен особый режим использования земель и земельных участков в границах единых зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также регламентированы специальные режимы использования земель и земельных участков в границах единых зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРЗ 1, ЗРЗ 2, ЗРЗ 3, ЗРЗ 4, установлены специальные требования к градостроительным регламентам и ограничения предельных параметров объектов капитального строительства. Для единых зон охраняемого природного ландшафта ЗОПЛ 1.1, ЗОПЛ 1.2, ЗОПЛ также разработаны режимы использования земель и земельных участков, определены специальные требования к градостроительным регламентам и ограничения предельных параметров объектов капитального строительства.
Границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля-Залесского и прилегающих территорий - м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская Слобода, с. Городище, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слобода, пос. Приозерного, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, которые утверждены Постановлением от 26.02.2025 № 181-п, соответствует тем сведениям, которые приведены в Проекте объеденной зоны охраны, разработанном НКО «Фонд «ИПУРГ».
В Постановлении от 26.02.2025 № 181-п приведено графическое и текстовое описание границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра объектов недвижимости, координаты характерных точек границ зон позволяют однозначно определить их границы. Установленные режимы использования земель, а также требования к градостроительным регламентам требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречат.
Из содержания административного искового заявления, уточненных административных исковых заявлений следует, что административные истцы не согласны с установлением ЗРЗ 1.5, ЗРЗ 1.6, ЗРЗ 1.8, ЗРЗ 2.8, ЗРЗ 4.3, ЗРЗ 4.4, ЗРЗ 4.5, ЗРЗ 4.15.
При этом ссылаются на то, что в указанной части оспариваемое Постановление от 26.02.2025 № 181-п противоречит Проекту зон охраны 1978 года, указанные зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности территориально расположены в «Зоне лугопарков», установленной Проектом зон охраны 1978 года, в границах которой было запрещено возведение объектов капитального строительства, «Зона лугопарков» упразднена без достаточного обоснования, решения об упразднении данной зоны не принималось.
Указанные доводы административных истцов подлежат отклонению.
Как следует из содержания Проекта зон охраны 1978 года, применительно к «Зоне лугопарков», указано, что в целях сохранения в условиях растущего города, характерных особенностей ландшафта Переславля-Залесского и характера озеленения береговой полосы озера Плещеева проектом предусматривается незастроенные, открытые пространства к югу от реки Трубеж в районе Рыбной слободы до Подгорной слободы и на северной окраине города у Никитского монастыря от села Городища и Троицкой слободки до Борисоглебской нагорной слободы. Режим зоны предусматривает создание лугопарка, в отдельных местах которого допускается сооружение спортивных площадок и небольших парковых строений. Зеленые насаждения, парковые строения и малые архитектурные формы не должны нарушать главные видовые взаимосвязи основных архитектурных ансамблей. В этой зоне выделяются отдельные сектора сохранения и частичного восстановления природного ландшафта с реконструкцией отдельных исторических комплексов и строительством новой масштабной или застройки. Речь идет об участках верхних террас (южной и северной), непосредственно выходящих к оз.Плещеево. Необходимость введения условий застройки сохраняющих композиционную связь существующих архитектурных доминант в исторически сложившейся панораме города продиктована неудачным приемом застройки южной террасы вблизи Горинского монастыря пятиэтажными домами. Территории, на которых этажность застройки не оказывает существенного влияния на восприятие исторически сложившегося ландшафта, могут застраиваться многоэтажными зданиями, с высотными акцентами вне зон композиционных связей существующих доминант. В формировании новой застройки необходимо сохранять преемственность объемно-пространственных композиций, составляющих образ древнерусского города Переславля-Залесского (т.1 л.д.71-72).
Таким образом, вопреки утверждениям административных истцов, режим «Зоны лугопарков», не содержал полного запрета на строительство. При этом, согласно разделу V Проекта зон охраны 1978 года «Система охранных территорий» в зоне регулирования застройки высота рядовой застройки не должна превышать 10 метров (т.2 л.д.129).
В соответствии с Проектом, подготовленным НКО «Фонд «ИПУРГ» в границах подзоны ЗРЗ 1.8.2 градостроительными регламентами предусмотрено – высота зданий до конька крыши – не более 5 метров, акцентов – не более 7 метров; в границах подзон ЗРЗ 1.8.1, ЗРЗ 1.8.3 – высота зданий до конька крыши – не более 7 метров, акцентов – не более 9 метров; в границах подзоны 1.8.4 – высота зданий не более 10 метров, карниза – не более 7 метров, акцентов (до конька крыши) – не более 12 метров; в границах подзоны ЗРЗ 1.5 – высота зданий до конька крыши – не более 10 метров, акцентов – не более 12 метров; в границах подзоны ЗРЗ 1.6 – высота зданий до конька крыши – не более 7 метров, акцентов – не более 10 метров (до конька крыши). В границах ЗРЗ 4 запрещается размещение объектов капитального строительства, не связанных с функциональным рекреационным характером территории кроме инфраструктурных объектов (транспорт, инженерные сооружения, линии электропередач, системы водоснабжения, системы водоотведения, канализационные системы и тому подобное).
Кроме того, представленными материалами дела подтверждается, что значительная часть предусмотренной Проектом зон охраны 1978 года «Зона лугопарков» в соответствии с новым Проектом отнесена к зоне охраняемого природного ландшафта (ЗОПЛ), в границах территории которой запрещено строительство объектов капитального строительства.
В соответствии с Постановлением от 26.02.2025 № 181-п территория объекта культурного наследия регионального значения (достопримечательного места) «Никитский источник», конец ХII – начало III вв. (Ярославская область, Переславский район, вблизи Никитского мужского монастыря), на который указывается в административном иске, расположена в границах единой зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОПЛ 1.1). Требования к осуществлению деятельности в границах указанной подзоны установлены пунктами 3, 3.1, 3.2 раздела Режим использования земель и требования к градостроительным регламентам Проекта зон охраны, согласно которым в указанной зоне запрещается, в частности, строительство объектов капитального строительства.
Отклоняя приведенные выше доводы административных истцов, суд принимает во внимание, что границы единых охранных зон, зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоны охраняемого природного ландшафта, режимы использования земель, специальные требования к градостроительным регламентам в указанных зонах установлены на основании проведенного НКО «Фонд «ИПУРГ» исследования.
Как отмечалось выше, подготовленный НКО «Фонд «ИПУРГ» Проект объединенной зоны охраны содержит исчерпывающее обоснование необходимости разработки проекта объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, выполнен с соблюдением требований Положения о зонах охраны объектов культурного наследия, в том числе и в части, касающейся исследования материалов ранее разработанных проектов зон охраны объектов культурного наследия. В ходе разработки Проекта объединенной зоны охраны, НКО «Фонд «ИПУРГ» составлен актуальный историко-культурный опорный план, проект содержит материалы ландшафтно-визуального анализа композиционных связей объектов культурного наследия, окружающей застройки и ландшафтного окружения.
Вопреки доводам административных истцов, в Проекте объединенной зоны охраны приведено подробное и убедительное обоснование относительно тех территорий, которые в соответствии с Проектом зон охраны 1978 года относились к «Зоне лугопарков» (стр. 123-146 книги 1 части 3).
При этом, представленное в материалы дела заключение специалиста № 05-З/25 от 25.05.2025 (т. 3 л.д. 12-102), составленное ФИО1., и его показания в судебном заседании от 03.09.2025 (т.4 л.д. 61-66) не могут поставить под сомнение выводы, изложенные в Проекте объединенной зоны охраны и Акте государственной историко-культурной экспертизы относительно предложенных к утверждению границы объеденной зоны охраны, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам. В указанном заключении выражено лишь мнение специалиста о неполноте проведенного НКО «Фонд «ИПУРГ» исследования, содержится критика Акта государственной историко-культурной экспертизы. Отклоняя данное доказательство, суд учитывает, что при подготовке заключения специалист ФИО2 не обладал всеми материалами, которые были использованы НКО «Фонд «ИПУРГ» при разработке Проекта объединенной зоны охраны, самостоятельные исследования специалистом не проводились.
С учетом установленных по делу обстоятельств, доводы административных истцов о том, что предусмотренная Проектом зон охраны 1978 года «Зона лугопарков», была упразднена без достаточного обоснования, являются несостоятельными.
Суд считает, что оснований для признания недействующим Постановления от 26.02.2025 № 181-п в части подпунктов 1.1, 1.2 пункта 1, которыми утверждены Границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) города Переславля-Залесского и прилегающих территорий – м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская Слобода, с. Городище, с. Никитская Слобода, с. Троицкая Слобода, пос. Приозерного, и режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах указанной объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, не имеется.
С учетом того, что оспариваемым Постановлением от 26.02.2025 № 181-п утверждены границы объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам, отсутствуют основания для признания недействующим пункта 4 Постановления от 26.02.2025 № 181-п, которым признано недействующим решение исполнительного комитета Ярославского областного Совета народных депутатов от 17.02.1978 № 116 «Об утверждении генерального плана и проекта охранных территорий памятников истории и культуры города Переславля-Залесского».
Оснований для признания недействующими пунктов 2, 3, 5 Постановления от 26.02.2025 № 181-п, которые касаются порядка исполнения оспариваемого нормативного правового акта, также не имеется. В указанной части Постановление от 26.02.2025 положениям законодательства, имеющего большую юридическую силу, не противоречит.
Установленная пунктами 2, 3 Постановления от 26.02.2025 № 181-п обязанность Правительства Ярославской области по размещению информации о границах объединенной зоны охраны объектов культурного наследия, о режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в федеральной государственной информационной системе территориального планирования, направлению постановления в орган местного самоуправления, в данном случае администрацию Переславль-Залесского муниципального округа, Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ярославской области – для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости, в Министерство культуры Российской Федерации, а также рекомендации администрации Переславль-Залесского муниципального округа Ярославской области по размещению информации о границах объединенной зоны охраны в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности Ярославской области и приведении правовых актов администрации Переславль-Залесского муниципального округа Ярославской области в соответствии с оспариваемым постановлением, соответствует пунктам 17, 18, 25 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия.
Пунктом 6 Постановления от 26.02.2025 № 181-п регламентирован порядок вступления в силу данного нормативного правового акта – с момента официального опубликования, что соответствует положениям статьи 14 Закона Ярославской области от 03.11.2010 № 40-з «О правовых актах Ярославской области».
Суд приходит к выводу о том, что оспариваемое в настоящем деле Постановление Правительства Ярославской области от 26.02.2025 № 181-п «Об утверждении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Переславля-Залесского и прилегающих территорий – м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская слобода, с. Городище, с. Никитская слобода, с. Троицкая слобода, пос. Приозерного, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах объединенной зоны», соответствует действующему законодательству. Оспариваемый акт принят уполномоченным органом, с соблюдением порядка, формы принятия и требований к публикации и введения его в действие.
При таких обстоятельствах, суд считает, что в данном случае отсутствуют основания как для удовлетворения заявленных исковых требований ФИО4 о признании недействующим оспариваемого постановления в полном объеме, так и для удовлетворения административный исковых требований ФИО3 о признании постановления недействующим в части.
Руководствуясь статьями 175-181, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
В удовлетворении административных исковых требований о признании недействующим постановления Правительства Ярославской области от 26 февраля 2025 года № 181-п «Об утверждении границ объединенной зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) Переславля-Залесского и прилегающих территорий – м. Ботик, м. Симак, с. Веськово, с. Борисоглебская слобода, с. Городище, с. Никитская слобода, с. Троицкая слобода, пос. Приозерного, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах объединенной зоны» отказать.
Опубликовать в издании «Документ-Регион» сообщение о принятии настоящего решения судом в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором может быть принесено апелляционное представление в Первый апелляционный суд общей юрисдикции через Ярославский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.
Судья О.И.Бисерова
Решение в окончательной форме изготовлено 19 ноября 2025 года