УИД 61OS0000-01-2025-000266-79
3а-159/2025
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
26 июня 2025 года г. Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд
в составе председательствующего Шикуля Е.В.
при секретаре судебного заседания Саркисян Н.С.
с участием прокурора Шматовой Н.А.
рассмотрев открытом судебном заседании административное дело по административному иску ИП ФИО1, ИП ФИО2, ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8, ИП ФИО9, ИП ФИО10, ИП ФИО11, ИП ФИО12, ИП ФИО13, ИП ФИО14, ИП ФИО15, ИП ФИО16 о признании не действующим в части решения Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 октября 2021 года № 173 «Об утверждении «Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» на 2021-2025 годы и прогнозный период до 2035 года»,
установил :
решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 октября 2021 года № 173 утверждена Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» на 2021 -2025 годы и прогнозный период до 2035 года (далее Программа). Решение вступило в силу со дня его официального опубликования (газета «Ростов официальный» от 27 октября 2021 года № 42.
Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 13 августа 2024 года № 698 внесены изменения в решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 октября 2021 года № 173.
Раздел 12 Программы содержит мероприятия по совершенствованию организации дорожного движения города Ростова-на-Дону в рамках Комплексной схемы организации дорожного движения города Ростова-на-Дону.
Подразделом 12.4 раздела 12 Программы определены мероприятия по организации грузовых транспортных средств, к числу которых отнесены мероприятия по оптимизации логистических схем грузового обслуживания предприятий города (п.1) и мероприятия по управлению доступом грузового транспорта на улично-дорожную сеть и селитебные территории города (п.2).
Мероприятия по оптимизации логистических схем грузового обслуживания предприятий города предусматривают:
- внедрение системы ночной доставки, в особенности в торговом звене и на объектах внешнего транспорта;
- внедрение систем вызывного пропуска (визита) для предприятий, генерирующих значительный объем грузового движения и расположенных в центральных частях города;
- внедрение на грузовых АТП современных систем диспетчеризации и управления подвижным составом, как элемента ИТС.
Мероприятия по управлению доступом грузового транспорта на УДС и селитебные территории города предусматривают:
- выделение городских зон и магистралей, на которые вводится временное регулирование доступа грузового автотранспорта (в первую очередь, центральные и селитебные районы города);
- расширение зон и магистралей с ограничениями и запретом доступа по весовым и габаритным параметрам транспортных средств;
- полный запрет на ночной отстой грузового транспорта на УДС общего пользования и дворовых территориях;
- создание механизма распространения информации о правилах работы и ограничении доступа грузового транспорта на территории города через систему распространения карт и буклетов на АЗС, в офисах грузовых предприятий, диспетчерских службах, парковках, мотелях;
- создание понятной системы дорожного информирования о правилах доступа грузового транспорта на территорию города, системы информирования о режимах движения, парковки и погрузки/разгрузки на УДС города.
Для обеспечения движения грузового транспорта, а также с целью создания общей схемы маршрутизации грузового транспорта в черте административных границ города предлагается организовать грузовой каркас по УДС с обеспечением информационного указания маршрута следования с применением технических средств организации движения, в частности с применением дорожных знаков 6.15.1 - 6.15.3 «Направление движения для грузового транспорта». Применение данных дорожных знаков на УДС необходимо выполнять перед пересечениями основных улиц согласно требованиям ГОСТ Р 52289-2019. Реализация мероприятий необходимо выполнять по этапам с увязкой развития УДС города. Таким образом, на 1 этапе реализации необходимо организовать грузовой каркас на существующей УДС.
Абзацы 8-99 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы содержат перечень улиц, образующих предполагаемый грузовой каркас 1 этапа.
Абзац 100 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы предусматривает совместно с организацией грузового каркаса в рамках 1 этапа реализации мероприятий ввести зональное ограничение движение грузового транспорта в центральной части города, а также в районе Нахичевань в обозначенных улицами границах.
На 2 и последующих этапах реализации указано на необходимость организовать грузовой каркас с учетом предложений развития УДС, в частности, в рамках предложений по 2 этапу (до 2025 г.) реализации предлагается следующий грузовой каркас:
- ул. Орбитальная (от М-4 до ул. Особенная);
- ул. Оганова, ул. Локомотивная, пр. Сиверса (меридианальная магистраль) (абзацы 101-103 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12.4 Программы).
В рамках предложений по 3 этапу (до 2030 г.) реализации предлагается следующий грузовой каркас на УДС города:
- пр. Театральный;
- ул. Всесоюзная (абзацы 104-106 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы).
В рамках предложений по 4 этапу (до 2035 г.) реализации предлагается следующий грузовой каркас на УДС города:
- Кизитеринский диаметр;
- Левобережная магистраль (абзацы 107-108 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы).
Типовые схемы организации движения грузового транспорта представлены на рисунке 67 (абзац 110 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы).
Подразделом 12.5 раздела 12 Программы определены мероприятия по ограничению доступа транспортных средств на определенные территории.
Необходимость выделения грузового транспортного потока в отдельную категорию обуславливает комплекс мер, требуемых к реализации по ограничению доступа транспортных средств на определенные территории:
- зональные ограничения движения грузового транспорта, в том числе по жилым территориям, последовательное выведение его в специальные транзитные коридоры;
- формирование комплекса по контролю за движением грузовых транспортных средств по территории города: формирование буферных постов контроля веса, оснащение системами ГЛОНАСС с целью контроля местоположения грузовых транспортных средств, оперативный контроль за движением грузовых ТС;
- создание временного регламента пребывания грузовых ТС в зонах с ограничением грузового движения с внедрением пропускной системы. Введение ограничения по движению грузовых транспортных средств в часы-пик. Введение ограничения движения грузовых транспортных средств в дневное время суток.
Административные истцы обратились в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением и с учетом уточнения требований просили признать недействующей Программу комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» на 2021-2025 годы и прогнозный период до 2035 года, в части подразделов 12.4, 12.5 раздела 12, являющуюся приложением № 1 к решению Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 октября 2021 года № 173 в действующей редакции.
В обоснование заявленных требований указано, что в соответствии с Программой в начале декабря 2024- января 2025 года Департамент автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону разместил на перекрестках улиц города Ростова-на-Дону дорожные знаки, запрещающие движение грузового автотранспорта. На въездах в г. Ростов-на-Дону с любых направлений установлены знаки «Запрет движения грузового транспорта с 07:00-10.00, 17.00-20:00». В результате этого в адрес владельцев грузовых транспортных средств и спецтехники поступают многочисленные постановления о привлечении к административной ответственности, что фактически парализует их работу и может привести к ограничению товарооборота в городе, строительства новых объектов, в том числе объектов социальной инфраструктуры.
Административные истцы указывают на отсутствие логики в системе грузового каркаса и правовую неопределенность оспариваемых норм,поскольку они не учитывают фактически сложившуюся улично-дорожную сеть. Это делаетневозможным проезд грузовых транспортных средств к строящимся объектам (включая расположенные в центре города) без нарушения ПДД.
Полагают также, что соответствующие подразделы Программы противоречат требованиям пункта 2 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, определяющим принцип обеспечения сбалансированного учета экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, а также положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, лишают их права на ведение предпринимательской деятельности.
Административные истцы ИП ФИО2, ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО6, ИП ФИО10, ИП ФИО11, ИП ФИО9, ИП ФИО5, ИП ФИО15 в судебном заседании поддержали доводы административного искового заявления.
Административные истцы ИП ФИО1, ИП ФИО7, ИП ФИО8, ИП ФИО12, ИП ФИО13, ИП ФИО14, ИП ФИО16 не явились.
Представитель административных истцов ФИО17 уточненные административные исковые требования поддержал, сообщил суду об отсутствии препятствий для разрешения административного дела в отсутствие его доверителей.
Представитель административного ответчика ФИО18 просил отказать в удовлетворении административных исковых требований, указав на соблюдение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, его соответствие актам, имеющим большую юридическую силу.
Представители заинтересованных лиц Администрации города Ростова-на-Дону ФИО19, Департамента транспорта города Ростова-на-Дону-Якименко Т.В., Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова-на-Дону ФИО20 в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований.
Выслушав лиц, явившихся в судебное заседание, исследовав письменные доказательства по делу, заключение прокурора о наличии оснований удовлетворения заявленных требований в части, суд приходит к следующему.
В силу положений статей 208, 213 и 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предметом судебного рассмотрения может быть нормативный правовой акт, который на время его оспаривания является действующим и влекущим нарушение прав, свобод и законных интересов лиц, в отношении которых применен этот акт, а также лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом.
Признаки, характеризующие нормативный правовой акт, конкретизированы в абзаце первом пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами».
Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации) (абзацы второй и третий пункта 2 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50).
Согласно пункту 1 статьи 2, части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) градостроительная деятельность регулируется законодательством о градостроительной деятельности, одним из важных принципов которого является обеспечение комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории.
Реализация генерального плана городского округа, являющегося документом территориального планирования, осуществляется путем выполнения мероприятий, предусмотренных, в частности, программой комплексного развития транспортной инфраструктуры городского поселения ( часть 5 статьи 26 ГрК РФ).
В пункте 27 статьи 1 ГрК РФ дано определение программ комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, муниципального округа, городского округа как документов, устанавливающих перечни мероприятий по проектированию, строительству, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения поселения, муниципального округа, городского округа. Под транспортной инфраструктурой следует понимать совокупность всех видов транспорта и транспортных структур, деятельность которых направлена на создание благоприятных условий функционирования всех отраслей экономики.
Эти программы основываются на государственных и муниципальных программах, стратегиях социально-экономического развития муниципального образования и планах мероприятий по реализации стратегии социально-экономического развития муниципального образования (при наличии данных стратегии и плана), инвестиционных программах субъектов естественных монополий в области транспорта.
Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры поселения, муниципального округа, городского округа разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления поселения, муниципального округа, городского округа на основании утвержденных в порядке, установленном настоящим Кодексом, генеральных планов поселения, муниципального округа, городского округа и должны обеспечивать сбалансированное, перспективное развитие транспортной инфраструктуры поселения, муниципального округа, городского округа в соответствии с потребностями в строительстве, реконструкции объектов транспортной инфраструктуры местного значения.
Разработка и утверждение программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов отнесены к полномочиям органов местного самоуправления в соответствии с пунктом 9 части 3 статьи 8 ГрК РФ.
В оспариваемой Программе содержится анализ существующих условий развития транспортного комплекса города Ростова-на-Дону, транспортная модель, принципиальные варианты проектирования, план мероприятий по развитию транспортной системы города с указанием сроков реализации, объемом финансирования, оценка ожидаемых эффектов от внедрения мероприятий Программы, комплексная схема организации обслуживания населения общественным транспортом.
Таким образом, данным актом определены в частности, мероприятия, направленные на обеспечение безопасности, качества и эффективности транспортного обслуживания населения, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, обеспечение эффективности функционирования действующей транспортной инфраструктуры.
Анализ приведенных норм законодательства о градостроительной деятельности в их системном единстве применительно к оспариваемому правовому акту дает основания полагать, что Программа обладает всеми признаками нормативного правового акта, установленными правоприменительной практикой (в т.ч. Постановлением Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 года № 50): принята органом местного самоуправления городского округа в рамках своих исключительных полномочий (п. 9 ч. 3 ст. 8 ГрК РФ), устанавливает, в частности, меры по совершенствованию организации дорожного движения города Ростова –на-Дону в виде перечня мероприятий по развитию транспортной инфраструктуры (п. 27 ст. 1 ГрК РФ), распространяется на неопределенный круг лиц (всех жителей, пользователей транспорта, перевозчиков, в т.ч. юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории муниципального образования), рассчитана на длительную реализацию плана мероприятий на 2021- 2025 годы и прогнозный период до 2035 года, направлена на урегулирование общественных отношений в сфере градостроительной деятельности (транспортная инфраструктура) и может повлечь изменение или прекращение существующих правоотношений (например, введение ограничений движения, изменение маршрутов).
Административные истцы ФИО1, ФИО2, ФИО3, ФИО4, ФИО6, ФИО7, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО15, ФИО16 являются жителями города Ростова-на-Дону и собственниками грузовых транспортных средств, эксплуатируемых в границах муниципального образования. Административные истцы ФИО5, ФИО8, ФИО14 являются собственниками грузовых транспортных средств, эксплуатируемых в границах города Ростова –на-Дону.
Как жители городского округа, административные истцы являются непосредственнымипользователями транспортной инфраструктуры, на комплексное и устойчивое развитие которой направлена Программа. Цели Программы затрагивают их права и законные интересы в повседневной жизни. Статус собственников грузовых транспортных средств, эксплуатируемых в границах муниципального образования, прямо вовлекает их в сферу регулирования Программы. Как субъекты хозяйственной деятельности, использующие транспортную инфраструктуру, они подпадают под действие определяемых Программой мероприятий, подвержены возможным ограничениям или изменениям правоотношений, регулируемых Программой.
Следовательно, административные истцы имеют правона обращение в суд с требованием о проверке соответствия Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры г. Ростова-на-Дону в оспариваемой части действующему законодательству в порядке, предусмотренном главой 21 КАС РФ.
Представительным органом местного самоуправления в городе Ростове-на-Дону, обладающим правом представлять интересы всего населения и принимать от его имени обязательные для муниципального образования решения, является Ростовская-на-Дону городская Дума (часть 1 статьи 36 Устава города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 9 апреля 1996 года № 211 в действующей редакции).
В соответствии с пунктом 3.4.1 части 3 статьи 39 Устава города Ростова-на-Дону к компетенции Ростовской-на-Дону городской Думы относится утверждение программы комплексного развития транспортной инфраструктуры города, что согласуется с положениями пункта 6.1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ( далее Закон № 131-ФЗ).
Согласно части 3 статьи 43 Закона № 131-ФЗ решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.
Аналогичная норма закреплена в части 3 статьи 41 Устава города Ростова-на-Дону.
На заседаниях Ростовской-на-Дону городской Думы 19 октября 2021 года и 13 августа 2024 года присутствовало 36 депутатов из 40 избранных, и 31 депутат из 36 избранных соответственно. Решения от 19 октября 2021 года и 13 августа 2024 года приняты большинством голосов депутатов.
Решение об утверждении Программы и решение о внесении изменений в Программу соответствуют форме нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления города Ростова-на-Дону, подписаны уполномоченным лицом и обнародованы путем официального опубликования в газете «Ростов официальный» от 27 октября 2021 года № 42 и от 21 августа 2024 года № 33 (л.д. 20-24 том 3).
Во исполнение требований части 5.3 статьи 26 ГрК РФ проект Программы опубликован в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов- городской газете «Ростов официальный» 28 июля 2021 года № 29 и на сайте https://rostov-gorod.ru 22 июля 2021 года не менее чем за тридцать дней до его утверждения.
Проверяя оспариваемые положения Программы на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, судом установлено следующее.
Как уже было отмечено выше, Программа разрабатывается и утверждается на основании генерального плана городского округа (п. 27 ст. 1 ГрК РФ) для обеспечения сбалансированного и перспективного развития местной транспортной инфраструктуры.
Установлено, что Программа соответствует общим положениям Генерального плана города Ростова-на-Дону на 2007-2025 годы, утвержденного Решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 24 апреля 2007 года № 251 в действующей редакции, в части транспортного развития муниципалитета.
Общие требования к таким программам установлены Постановлением Правительства Российской Федерации № 1440 от 25 декабря 2015 года (далее Требования). В частности, в соответствии с п. 5 Требований Программа разрабатывается на срок не менее 10 лет и не более чем на срок действия генерального плана городского округа. Мероприятия и целевые показатели (индикаторы), предусмотренные программой, должны быть указаны на первые 5 лет с разбивкой по годам, а на последующий период (до окончания срока действия программы) - без разбивки по годам.
Указанные Требования не содержат обязательных норм, предписывающих конкретный перечень мероприятий Программы или их точные формулировки. Данные вопросы отнесены к усмотрению органов местного самоуправления и зависят от особенностей развития отдельного муниципального образования.
Судом установлено, что в рамках развития транспортной системы города Ростова-на-Дону для улучшения экологической обстановки, а также снижения уровня шума и повышения уровня комфортности Программой рекомендуется внедрение грузового каркаса с обеспечением информационного указания маршрута следования с применением технических средств организации движения и зоны запрета для движения грузового транспорта, расположенной в центральной части города.
В составе мероприятий, связанных с внедрением ограничительных мероприятий для движения грузового транспорта разработаны мероприятия по развитию инфраструктуры для грузового транспорта, транспортных средств коммунальных и дорожных служб изложенные в подразделах 12.4, 12.5 раздела 12 Программы.
Суд приходит к выводу, что мероприятия, включенные в Программу, направлены на достижение целей, предусмотренных ГрК РФ (сбалансированное развитие) и общественно значимых (экология, шум, комфорт). Состав мероприятий Программы полностью согласуется с ранее выявленным принципом свободы усмотрения органа местного самоуправления.
В пунктах 1 и 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы указано на то, что мероприятия по управлению движением грузового автотранспорта в рамках принципиальных вариантов развития транспортной инфраструктуры предусматривают мероприятия по оптимизации логистических схем грузового обслуживания предприятий города и по управлению доступом грузового транспорта на УДС и селитебные территории города.
Мероприятия, поименованные в подразделе 12.4 раздела 12 Программы обеспечивают баланс между ограничительными мерами (запрет отстоя, зоны регулирования) и стимулирующими инструментами (ночная доставка, ИТС), информационная открытость направлена на снижение риска нарушений.
Мероприятия подраздела 12.5 раздела 12 Программы предусматривают три ключевых направления: зонирование и маршрутизация (выделение спецкоридоров для транзита и запрет движения в жилых зонах), технический контроль (весовой контроль, ГЛОНАСС-мониторинг, оперативное управление потоками), временные ограничения (запрет в часы пик/дневное время, пропускная система для въезда в регулируемые зоны).
Меры отвечают требованию сбалансированного развития транспортной инфраструктуры посредством разделения пассажирских/грузовых потоков, снижения шума/выбросов в жилых зонах.
Анализ перечисленных норм подразделов 12.4 и 12.5 раздела 12 Программы позволяет прийти к выводу о том, что вышеприведенные мероприятия определяют направление и планирование развития транспортной инфраструктуры городского округа, что, в целом, согласуется со спецификой юридической природы Программы как документа, устанавливающего общие критерии и прогнозные значения развития в данной сфере.
Принимая во внимание изложенное, оспариваемые административными истцами положения Программы в части пункта 1, абзацев 1-7, 110 пункта 2 подраздела 12.4 и подраздела 12.5 раздела 12, устанавливающие мероприятия, ввиду их декларативности подлежат реализации в совокупности с иными нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, направленными на их конкретизацию.
Судом установлено, что администрацией города Ростова –на-Дону заключено трехстороннее соглашение об информационном взаимодействии в рамках привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения 17 ноября 2022 года № 10/25-0/59.8/503, в частности, о предоставлении информации о транспортных средствах, обслуживающих предприятия, находящиеся в зоне действия дорожного знака 3.4 «Движение грузовых автомобилей запрещено», директором Департамента автомобильных дорог и организации дорожного движения города Ростова –на-Дону 6 декабря 2023 года утвержден проект организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения города Ростова-на-Дону (Схема маршрутизации грузового транспорта, организация грузового каркаса).
Исходя из конституционного принципа разделения властей и по смыслу положений 9 статьи 213 КАС РФ, суд при разрешении дела об оспаривании нормативного правового акта не вправе входить в обсуждение вопросов о целесообразности принятия или непринятия того или иного нормативного акта, а также признавать действующий нормативный правовой акт недействующим по мотиву целесообразности внесения в такой нормативный акт изменений.
В свою очередь, неиспользование органами местного самоуправления города полномочий по нормативному регулированию в рамках исполнения мероприятий Программы какого-либо юридического значения для правильного разрешения настоящего дела не имеет ввиду того, что не является предметом судебного разбирательства в порядке главы 21 КАС РФ.
Оспаривая Программу в указанной части, административные истцы фактически настаивают на внесении целесообразных, с их точки зрения, изменений в правовое регулирование мероприятий по оптимизации логистических схем грузового обслуживания предприятий города и по управлению доступом грузового транспорта на улично-дорожную сеть и селитебные территории города, несогласованности действий органов исполнительной власти по вопросу реализации Программы, что не относится к полномочиям областного суда в рамках разрешаемого административного дела.
Вывод суда о законности оспариваемого нормативного правового акта должен быть сделан исходя из компетенции правотворческого органа, его издавшего, и содержания изложенных в нем норм, на основе надлежащего анализа норм актов, имеющих большую юридическую силу.
Достаточных оснований полагать, что Программа в приведенной части не соответствует п. 2 ст. 2 ГрК РФ, а также положениям Гражданского кодекса Российской Федерации ввиду лишения административных истцов права на ведение предпринимательской деятельности, не усматривается. Оспариваемые положения Программы не могут рассматриваться как нарушающие имущественные права, поскольку приняты в сфере публичных отношений и не регулируют имущественные отношения.
В силу изложенного, положения пункта 1, абзацев 1-7, 110 пункта 2 подраздела 12.4, подраздела 12.5 раздела 12 Программы соответствуют актам, имеющим большую юридическую силу, и в силу своей специфики не могут быть признаны судом недействующими по мотивам правовой неопределенности.
Применительно к вопросу законности положений абзацев 8-109 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы, определяющих конкретный перечень автомобильных дорог на территории г. Ростова-на-Дону с целью организации грузового каркаса в 4 этапа и введение зонального ограничения движения грузового транспорта в центральной части города, а также в районе Нахичевань в границах определенных улиц, суд приходит к следующему.
Согласно оспариваемым нормам, реализация предлагаемого грузового каркаса запланирована в четыре этапа.
Первый этап включает определение Программой перечня городских улиц, открытых для движения грузового транспорта. Введение зональных ограничений движения грузового транспорта в центральной части города и районе Нахичевань в границах: пр. Шолохова, пр. Театральный, ул. ФИО21, пер. Ахтарский, ул. Нансена, ул. Локомотивная, ул. ФИО21, пер. Приволжский, пр. Сиверса, пр. Стачки, пер. Братский, ул. Тургеневская, ул. Береговая, ул. Нижнебульварная, ул. Нижнегородская, ул. Закруткина, ул. Нижненольная, ул. Мясникова, ул. 1-я Пролетарская, ул. 19-я Линия, ул. Листопадова, ул. Богданова, ул. 41-я Линия, ул. 45-я Линия, ул. 40-я Линия, ул. Рябышева, ул. Горсоветская, пер. Шахтинский, ул. Селиванова, ул. 1-й Конной Армии, ул. 14-я Линия отдельных улиц.
Последующие этапы предусматривают поэтапное изменение перечня улиц, разрешенных для движения грузового транспорта, с указанием их конкретных наименований.
Таким образом, в указанной части Программа предлагает многоэтапный проект создания сети дорог для грузового транспорта с параллельным запретом их движения в центре.
Организация грузового каркаса с зональным ограничением движения грузового транспорта- комплексное и перспективное решение для разгрузки центра и повышения безопасности. Однако, включая детальную регламентацию маршрутов и зонального ограничения, данное решение выходит за рамки программного уровня. Ее включение в документ, определяющий направления развития инфраструктуры, не в полной мере согласуется с рамочным характером стратегических мероприятий. Подобная детализация свойственна нормативным актам оперативного характера – проектам организации дорожного движения (ПОДД).
Таким образом, соответствующие положения, регламентирующие грузовой каркас, являются нормами прямого действия. Факт их непосредственного применения подтвержден в ходе судебного разбирательства.
Из материалов дела следует, что при подготовке проекта Программы, в том числе грузового каркаса, использованы материалы научно-исследовательской работы, подготовленной ООО «А+С Транспроект» в соответствии с заключенным Департаментом транспорта г. Ростова-на-Дону муниципальным контрактом от 30 марта 2020 года.
Представленный в судебном заседании отчет указанного общества о выполненной работе содержит перечень улично-дорожной сети, аналогичный включенному в Программу в качестве грузового каркаса, с учетом этапов ее реализации.
Обоснования необходимости установления каркаса в заявленной конфигурации с учетом использования исключительно поименованных дорог материалы научно-исследовательской работы не содержат.
При этом, согласно пп. «в», «г», «и» п. 3 Требований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2015 года № 1440, программа должна обеспечивать развитие транспортной инфраструктуры в соответствии с потребностями населения в передвижении, субъектов экономической деятельности – в перевозке пассажиров и грузов на территории поселений и городских округов; развитие транспортной инфраструктуры, сбалансированное с градостроительной деятельностью в поселениях, городских округах; эффективность функционирования действующей транспортной инфраструктуры.
Пункт 6 Требований содержит перечень обязательных положений, подлежащих включению в утверждаемую Программу, к которым, в том числе, в силу пп. «г», отнесены принципиальные варианты развития транспортной инфраструктуры и их укрупненная оценка по целевым показателям (индикаторам) развития транспортной инфраструктуры с последующим выбором предлагаемого к реализации варианта.
Как следует из содержания Программы, при ее разработке предложено 3 принципиальных сценария развития транспортной инфраструктуры. В подразделе 5.1 имеется краткое описание таких сценариев, поименованных как «минимальный», «оптимальный» и «максимальный». Отмечено, что, приоритетными являются мероприятия с небольшой капиталоемкостью, направленные на повышение связности транспортной сети города и снижение привлекательности использования индивидуального транспорта.
Исходя из пояснений представителей профильных департаментов города, данных в судебном заседании, конфигурация грузового каркаса изначально предлагалась к утверждению в единственном варианте безотносительно к определенным в подразделе 5.1 Программы сценариям развития транспортной инфраструктуры.
Указанное соотносится и с положениями, содержащимися в Приложении А Программы, - таблицах 1, 2 и 3, предусматривающих перечень мероприятий по каждому сценарию, в которых перечислены одни и те же наименования улиц, составляющих грузовой каркас.
Таким образом, материалы дела не содержат доказательств соблюдения уполномоченным органом положений пп. «г» п. 6 Требований, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации № 1440, при разработке оспариваемых норм Программы.
В ходе рассмотрения дела также нашли свое подтверждение доводы административных истцов об отсутствии логической взаимосвязи между нормами, относящими к грузовому каркасу отдельные улицы, наличии противоречий при построении такой системы движения транспортных средств, вызывающих неоднозначное толкование приведенных норм.
В частности, из буквального содержания абзацев 8-99 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы следует, что ул. Локомотивная включена в перечень УДС в рамках реализации первого этапа грузового каркаса, движение в пределах которой разрешено. При сопоставлении содержания названной нормы с данными открытых источников в сети Интернет, в том числе картографическим материалом, именуемым как «Участки улиц грузового каркаса, реализованного в 2024 году и планируемые», размещенным на официальном сайте подведомственного департаменту автомобильных дорог города МБУ «Центр ИТС», очевидно, что указанная улица состоит из двух разрозненных и отдаленных друг от друга участков, один из которых ограничен ул. Мечникова и Самойловской; второй участок находится между пер. Озимый и ул. ФИО22. При этом улицы Мечникова, Самойловская и ФИО22, пер. Озимый не включены в число дорог, движение по которым разрешено.
К перечню УДС в рамках грузового каркаса также отнесены пр. Сиверса, пер. Приволжский, два участка ул. ФИО21 (от Текучевского моста до пер. Приволжский и от пр. Театрального до ул. 1-й Конной Армии), весь пр. Театральный, пр. Шолохова (от ул. Селиванова до пр. Аксайский), ул. 41-я линия, ул. Нижненольная (от ул. Закруткина до ул. Мясникова), ул. Нижнегородская, ул. 40-я линия (от ул. Черевичкина до ул. Рябышева), ул. Нансена южная сторона (от пр. М. Нагибина по пр. Театральный), ул. 1-я Пролетарская (от ул. 1-я Линия до ул. 19 Линия), ул. 19 Линия (от ул. 1-й Пролетарская до ул. Богданова) и др.
В то же время, положения оспариваемых абзацев пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы предусматривают совместно с организацией грузового каркаса в рамках 1 этапа реализации мероприятий введение зональных ограничений движения грузового транспорта в центральной части города, а также в районе Нахичевань в границах, в том числе, вышеприведенной УДС.
На 2 и последующих этапах вновь предлагается установить грузовой каркас в пределах ул. Сиверса (меридианальная магистраль), пр. Театральный.
Указанные нормы, как разрешающие движение грузовых транспортных средств, так и одновременно ограничивающие такого рода действия, вызывают неоднозначность в их понимании, что указывает на наличие правовой неопределенности.
Правовая неопределенность оспариваемых норм состоит в упоминании района под неофициальным названием «Нахичевань». Отсутствие этого названия в официальном административно-территориальном делении города означает, что в Программе отсутствует ясный объект регулирования. Следствием этого является невозможность точно определить пространственные пределы действия нормы – перечень улиц, образующих упомянутый район. При этом ряд улиц, включенных в границы, определяющие зональное ограничение в районе Нахичевань, по своему местоположению не могут быть к нему отнесены.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях на то, что неопределенность содержания правового регулирования допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит – к нарушению принципов равенства и верховенства.
В силу разъяснений, данных в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», неопределенность содержания оспариваемого акта или его части является самостоятельным основанием для признания их недействующими.
Доводы представителей заинтересованных лиц о том, что регламентированные оспариваемыми положениями Программы зональные ограничения в перемещении грузовых транспортных средств введены исключительно по границам УДС и указанные в оспариваемых нормах улицы не включены в число тех, движение по которым запрещено, по своей сути подтверждают выводы суда о наличии неопределенности содержания оспариваемой нормы. В Программе отсутствуют нормы, позволяющие определить критерии и особенности установления границ грузового каркаса и зоны ограничения.
Принимая во внимание изложенное, административный иск подлежит удовлетворению в части признания недействующими положения абзацев 8-109 подраздела 12.4 раздела 12 Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» на 2021-2025 годы и прогнозный период до 2035 года», утвержденной решением Ростовской-на-Дону городской думы от 19 октября 2021 года № 173 (в действующей редакции).
Оснований для удовлетворения требований в остальной части суд не усматривает.
Определяя момент, с которого Программа в соответствующей части должна быть признана недействующей, суд полагает, что поскольку до принятия судом решения реализовывались мероприятия, предусмотренные оспариваемыми нормами, Программа в соответствующей части подлежит признанию не действующей с момента вступления решения суда в законную силу (пункт 38 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
В силу пункта 2 части 4 статьи 215 КАС РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации
решил :
административные исковые требования ИП ФИО1, ИП ФИО2, ИП ФИО3, ИП ФИО4, ИП ФИО5, ИП ФИО6, ИП ФИО7, ИП ФИО8, ИП ФИО9, ИП ФИО10, ИП ФИО11, ИП ФИО12, ИП ФИО13, ИП ФИО14, ИП ФИО15, ИП ФИО16 удовлетворить в части.
Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу абзацы с 8 по 109 пункта 2 подраздела 12.4 раздела 12 Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры муниципального образования «Город Ростов-на-Дону» на 2021-2025 годы и прогнозный период до 2035 года», утвержденной решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 19 октября 2021 года № 173 в действующей редакции.
В удовлетворении требований в остальной части отказать.
Обязать Ростовскую-на-Дону городскую Думу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании «Ростов официальный».
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в судебную коллегию по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Решение в окончательной форме принято 4 июля 2025 года
Судья Е.В. Шикуля