Решение по делу № 3А-418/2022 от 19.08.2022 | Верховный Суд Удмуртской Республики (Удмуртская Республика)

Дело № 3а-418/2022

УИД 18OS0000-01-2022-000259-60

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

19 августа 2022 года город Ижевск

Верховный Суд Удмуртской Республики в составе:

судьи Малкова К.Ю.,

при секретарях судебного заседания Мосалевой А.В., Олюниной Т.В.,

с участием:

прокурора Бузанаковой Е.Б.,

уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Б.И.Ю.,

представителя административного ответчика Государственного Совета Удмуртской Республики Г.А.Г.,

представителя заинтересованного лица Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики У.А.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Б.И.Ю. к Государственному Совету Удмуртской Республики о признании незаконным постановления Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года № 1192-VI «О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики»,

установил:

Б.И.Ю. (далее по тексту – административный истец), будучи уполномоченным представителем инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики, обратилась в Верховный Суд Удмуртской Республики с административным исковым заявлением к Государственному Совету Удмуртской Республики (далее по тексту – Госсовет УР) о признании незаконным Постановления Госсовета УР от 29 марта 2022 года № 1192-VI «О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики».

Административное исковое заявление мотивировано тем, что 10 марта 2022 года состоялось заседание Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики (далее – ЦИК УР) по вопросу рассмотрения ходатайства инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики.

Постановлением ЦИК УР № 190.1-6 от 10 марта 2022 года ходатайство инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики направлено в Госсовет УР.

Постановлением Госсовета УР от 29 марта 2022 года № 1192-VI «О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики» (далее по тексту – постановление от 29 марта 2022 года № 1192-VI, оспариваемое постановление) вопросы, выносимые на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики были признаны не соответствующими требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее по тексту, в том числе, Федеральный закон № 67-ФЗ).

Постановлением ЦИК УР № 193.1-6 от 19 апреля 2022 года было отказано в регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики.

Инициативная группа с вынесенным постановлением Госсовета УР от 29 марта 2022 года № 1192-VI не согласна, считает его незаконным и необоснованным, поскольку вопросы, вынесенные инициативной группой по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики, сформулированы в соответствии с требованиями действующего законодательства, а вывод, положенный в обоснование позиции Госсовета УР, и отраженный в постановлении от 29 марта 2022 года № 1192-VI, основан на неверном толковании и применении норм материального права.

Административный истец считает, что постановление от 29 марта 2022 года № 1192-VI нарушает предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством права и гарантии граждан на реализацию инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, а также на участие в данном референдуме и не может считаться законным и обоснованным.

Административный истец просит признать незаконным постановление Госсовета УР от 29 марта 2022 года № 1192-VI.

В судебном заседании административный истец Б.И.Ю. поддержала заявленные требования, в объяснениях привела доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, а также в представленных письменных объяснениях по существу заявленных требований.

Представитель административного ответчика Государственного Совета Удмуртской Республики Г.А.Г. с административным иском не согласился, поддержал письменные возражения, представленные в дело.

В судебном заседании представитель заинтересованного лица Центральной избирательной комиссии Удмуртской Республики У.А.М. возражал против удовлетворения административного иска.

Прокурор в заключении указала, что заявленные административным истцом требования не подлежат удовлетворению.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных требований, суд приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 239 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее по тексту - КАС РФ) кандидаты и их доверенные лица, избирательные объединения и их доверенные лица, политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения, другие общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители, иные группы участников референдума и их уполномоченные представители вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие их права, свободы и законные интересы.

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 настоящей статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона.

Аналогичные положения содержатся в пункте 2 статьи 7 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года № 10-РЗ «О референдуме Удмуртской Республики» (далее – Закон УР № 10-РЗ), регулирующим отношения, связанные с назначением, подготовкой и проведением референдума Удмуртской Республики.

В силу пункта 1 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации.

Судом установлено, что 29 ноября 2021 года в ЦИК УР поступило ходатайство о регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики по вопросам:

- «Поддерживаете ли вы отмену введенного на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограниваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?»;

- «Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограниваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров, поездки в общественном транспорте), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?»;

- «Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательной вакцинации против коронавирусной инфекции (COVID-19)?».

Указанная инициативная группа, состоящая из 21 человека, образована гражданами Российской Федерации - жителями Удмуртской Республики 24 ноября 2021 года, о чем свидетельствует протокол собрания инициативной группы о выдвижении инициативы проведения Республиканского референдума на территории Удмуртской Республики и лист регистрации участников собрания инициативной группы.

Помимо образования указанной инициативной группы и выдвижения инициативны по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики на собрании были утверждены формулировки вопросов и вопросы референдума, в качестве уполномоченного представителя инициативной группы с наделением процессуальными правами, предусмотренными для административного истца, избрана Б.И.Ю.

Постановлением ЦИК УР № 190.1-6 от 10 марта 2022 года поступившее ходатайство инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики и приложенные к нему документы направлены в Государственный Совет Удмуртской Республики, поскольку представленные документы соответствовали требованиям Федерального закона № 67-ФЗ, Республиканского закона о референдуме.

В силу пунктов 6, 8, 11 статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ, пунктов 7, 9, 11 статьи 20 Закона УР № 10-РЗ Государственный Совет Удмуртской Республики в порядке, предусмотренном Регламентом Госсовета УР, в течение 20 дней обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Если Государственный Совет Удмуртской Республики признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума публикуется в течение 5 дней со дня его принятия. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания Государственным Советом Удмуртской Республики соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Если Государственный Совет Удмуртской Республики признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Центральная избирательная комиссия Удмуртской Республики отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Проект постановления Государственного Совета Удмуртской Республики о несоответствии предложенных инициативной группой по проведению референдума вопросов требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ внесен постоянной комиссией Государственного Совета Удмуртской Республики по государственному строительству, местному самоуправлению и общественной безопасности в Государственный Совет Удмуртской Республики на основании статьи 36 Конституции Удмуртской Республики.

29 марта 2022 года на заседании тридцать восьмой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики было принято постановление № 1192-VI, которым предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы:

- «Поддерживаете ли вы отмену введенного на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограниваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесённом заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?»;

- «Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограниваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров, поездки в общественном транспорте), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесённом заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?»;

- «Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательной вакцинации против коронавирусной инфекции (COVID-19)?»,

признаны не отвечающими требованиям статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ.

На заседании сессии Государственного Совета Удмуртской Республики за принятие данного постановления проголосовал 41 депутат, против - 0, воздержался 1 депутат. Решение принято большинством голосов от числа избранных депутатов.

Соблюдение порядка принятия Государственным Советом Удмуртской Республики оспариваемого постановления № 1192-VI подтверждается выпиской из протокола заседания тридцать восьмой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года, надлежащим образом заверенной административным ответчиком, не доверять которой у суда нет оснований.

Таким образом, порядок и сроки принятия оспариваемого постановления Государственным Советом Удмуртской Республики соблюдены.

Относительно соответствия оспариваемого постановления Государственного Совета Удмуртской Республики нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, суд отмечает следующее.

Согласно статье 12 Федерального закона № 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2); вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6); вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7).

Таким образом, федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме были установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые, однако, подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующего ее законодательства, как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом «д» пункта 8 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

В соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации охраняется здоровье людей.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья.

В соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

В соответствии с пунктами «ж» и «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится сохранение и укрепление общественного здоровья, осуществление мер по борьбе с эпидемиями, ликвидация их последствий.

Вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) регламентируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

В соответствии с пунктом 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

а) вводят режим повышенной готовности для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (подпункт «м»);

б) устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности в соответствии с подпунктом «м» пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (подпункт «у»).

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» главные государственные санитарные врачи наделяются при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, полномочиями по вынесению постановлений о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина).

В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), а также с учётом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза её развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

Распоряжением Главы Удмуртской Республики от 18 марта 2020 года № 42-РГ «О введении режима повышенной готовности и об отдельных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Удмуртской Республики» в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 марта 2020 года № 6 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019», в связи с угрозой распространения в Удмуртской Республике новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) были введены следующие ограничительные меры:

а) с 5 октября 2021 года по 11 октября 2021 года посещение зрителями физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных подобных мероприятий, проводимых с очным присутствием граждан, как на открытых площадках, так и в закрытых помещениях, а также посещение театров, кинотеатров допускается при условии наличия у всех посетителей (зрителей) QR-кода сертификата вакцинации (сертификата вакцинации), которым подтверждается получение гражданами второго компонента вакцины или однокомпонентной вакцины от новой коронавирусной инфекции, прошедшей государственную регистрацию в Российской Федерации, а равно наличие отрицательного результата лабораторного исследования на наличие новой коронавирусной инфекции (ПЦР-исследование), срок действия которого составляет не более чем 72 часа с даты проведения исследования, либо QR-кода сертификата о перенесённом заболевании COVID-19 (сертификата о перенесённом заболевании), подтверждающего, что гражданин перенёс новую коронавирусную инфекцию и с даты его выздоровления прошло не более 6 календарных месяцев;

б) с 30 октября 2021 года по 17 февраля 2022 года деятельность спа-салонов, салонов красоты, маникюрных салонов, парикмахерских, барбер-шопов, соляриев, массажных салонов, бань, саун и иных объектов, в которых оказываются подобные услуги, предусматривающие очное присутствие гражданина, торговых, торгово-развлекательных центров (комплексов), предприятий (объектов) общественного питания осуществляется при условии проверки наличия у работников и посетителей таких организаций документов о вакцинации либо о перенесённом заболевании или документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на COVID-19, полученного не ранее чем за 72 часа;

в) с 30 октября 2021 года до 17 февраля 2022 года вход и нахождение граждан (за исключением несовершеннолетних, а также работников торговых, торгово-развлекательных центров (комплексов), имеющих справку, подтверждающую наличие медицинского отвода от вакцинации против новой коронавирусной инфекции, выданной врачебной комиссией медицинской организации, где наблюдается пациент по заболеванию, являющемуся медицинским отводом) в торговых, торгово-развлекательных центрах (комплексах) (за исключением предприятий (объектов) общественного питания, расположенных в торговых, торгово-развлекательных центрах (комплексах), деятельность которых не ограничена в соответствии с указанным распоряжением) допускается исключительно при условии наличия у посетителей и работников документов о вакцинации либо о перенесённом заболевании или документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на COVID-19, полученного не ранее чем за 72 часа;

г) с 30 октября 2021 года до 17 февраля 2022 года оказание гостиницами, хостелами гостиничных услуг допускается исключительно при наличии у потребителей таких услуг документов о вакцинации либо о перенесённом заболевании или документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на COVID-19, полученного не ранее чем за 72 часа.

На основании изложенного, в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» вопрос введения режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), а также введение (установление) обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения (в том числе соответствующих ограничений) при введении режима повышенной готовности на территории субъекта Российской Федерации отнесено законодательством Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, законодательством Российской Федерации, в частности Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», вопросы введения на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, урегулированы, отнесены к компетенции органов государственной власти Удмуртской Республики и, соответственно, в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не могут быть вынесены на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики.

Кроме того, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы непосредственно имеют отношение к введению на территории Удмуртской Республики ограничений, установлению дополнительных требований (правил поведения) в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), направленных на предупреждение её распространения.

То есть в соответствии с указанными вопросами предлагается на референдуме Удмуртской Республики принять решения, имеющие непосредственное отношение к обеспечению здоровья населения, при этом с учётом того, что указанные меры вводятся в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», они носят чрезвычайный и срочный характер.

В то же время, как было указано выше, в соответствии с подпунктом «д» пункта 8 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Федеральным законодателем в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме, в частности положениями статьи 36 Федерального закона № 67-ФЗ, были установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые, однако, подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 7, часть 1 статьи 41, часть 3 статьи 55 и пункты «ж» и «з» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) и конкретизирующего её законодательства, в частности положениями статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и принятыми во исполнение требований этого закона правовыми актами, в частности Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года № 316 «Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», установлен специальный правовой режим введения на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих (новой коронавирусной инфекции (COVID-19)).

Предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы в нарушение требований пунктов 2, 6 и подпункта «д» пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не учитывают приведённое выше правовое регулирование, закреплённое в Федеральном законе от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральном законе от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», и противоречат им, фактически противопоставляя волю населения Удмуртской Республики воле федерального законодателя.

Так, регламентация процедуры введения на территории Удмуртской Республики ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) посредством проведения референдума Удмуртской Республики, по существу, означало бы возможность преодоления установленного Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» порядка такого введения и вторжение в компетенцию уполномоченных законодательством Российской Федерации федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Удмуртской Республики.

Таким образом, поскольку вопрос введения на территории Удмуртской Республики ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), относящийся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже урегулирован на федеральном уровне, то данный вопрос не может быть вынесен на референдум Удмуртской Республики.

Изложенное согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которыми институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом её многонационального народа (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1 и 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В соответствии с пунктом 7 статьи 12 Федерального закона № 67-ФЗ вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределённость правовых последствий принятого на референдуме решения. Указанные положения имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений. Вопрос референдума должен соответствовать требованию определённости и должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определёнными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

Вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики, сформулированы таким образом, что допускают неопределённость правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку не ясно, какие правовые последствия, в том числе в части принятия органами государственной власти Удмуртской Республики соответствующих решений, повлечёт утвердительный ответ:

а) о поддержке отмены введённого на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограничиваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесённом заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), с учётом того, что такое обязательное условие на территории Удмуртской Республики отсутствует;

б) о поддержке запрета на введение на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограничиваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров, поездки в общественном транспорте), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесённом заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), с учётом того, что возможность и необходимость введения такого обязательного условия прямо предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»;

в) о поддержке запрета на введение на территории Удмуртской Республики обязательной вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) с учётом того, что возможность и необходимость введения вакцинации прямо предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Существует угроза возникновения неопределённости правовых последствий решений, принятых на референдуме Удмуртской Республики, в части их реализации в случае принятия отрицательного ответа по вопросу об отмене ограничений, но утвердительного ответа по вопросу запрета на введение таких же ограничений.

Кроме того, в вопросах, предлагаемых для вынесения на референдум Удмуртской Республики, используется термин «жители Удмуртской Республики». В связи с чем, не ясно, какие правовые последствия, в том числе в части принятия органами государственной власти Удмуртской Республики соответствующих решений, повлечёт принятие утвердительного ответа на референдуме Удмуртской Республики в отношении жителей (граждан), проживающих за пределами территории Удмуртской Республики, но временно находящихся на её территории, с учётом того, что в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» введение на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, осуществляется в отношении граждан, находящихся на определённой территории, а не только на жителей (граждан), постоянно проживающих на указанной территории.

На необходимость соблюдения положений о том, что вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределённость правовых последствий принятого на референдуме решения, неоднократно в своих решениях указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» в связи с жалобой граждан Л.В.И., С.В.Г. и У.В.Д., определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2016 года № 1490-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Воронежской областной просветительской общественной организации «Русские люди» на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 6 и 7 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2019 года № 276-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина В.О.И. на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

В связи с этим, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы сформулированы таким образом, что повлечёт неопределённость правовых последствий принятого на референдуме Удмуртской Республики решения, что не соответствует пункту 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии.

Референдум как голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года № 10-П, от 21 марта 2007 года № 3-П и от 6 декабря 2018 года № 44-П).

Таким образом, суд приходит к выводу о том, что оценка вопросов, предлагаемых на референдум Удмуртской Республики, высказанная Государственным Советом Удмуртской Республики в постановлении от 29 марта 2022 года № 1192-VI, основана на нормах действующего законодательства.

Принятое Государственным Советом Удмуртской Республики постановление не противоречит нормативным правовым актам Российской Федерации и Удмуртской Республики, в том числе в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и не нарушает права, свободы и законные интересы членов инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики.

Доводы административного истца о том, что правовым последствием принятия на референдуме Удмуртской Республики положительного решения по указанным вопросам будет являться закрепление воли населения в законодательстве субъекта Российской Федерации, подлежат отклонению, поскольку, как было указано выше, вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики, противоречат федеральному законодательству, регулирующему вопросы санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Включение в законодательство субъекта Российской Федерации правового регулирования, противоречащего федеральному законодательству, не отвечает требованиям статьи 76 Конституции Российской Федерации (части 2 и 5).

При указанных обстоятельствах, требование административного истца удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 244 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

отказать Б.И.Ю. в удовлетворении административного искового заявления к Государственному Совету Удмуртской Республики о признании незаконным постановления Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года № 1192-VI «О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики».

Решение может быть обжаловано в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его составления в мотивированной форме, путем подачи апелляционной жалобы через Верховный Суд Удмуртской Республики.

Решение в мотивированной форме составлено ДД.ММ.ГГГГ.

Судья К.Ю. Малков

Копия верна:

Судья К.Ю. Малков