Председательствующий по делу Дело №33а-2940/2023

судья Петров А.В. (1-я инстанции №2а-460/2023)

УИД 75RS0023-01-2023-000917-89

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда в составе:

председательствующего судьи Еремеевой Ю.В.,

судей Пичуева В.В., Каверина С.А.,

при секретаре Лысковском И.Е.,

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Чите 19 июля 2023 года административное дело по административному исковому заявлению прокурора Черновского района г. Читы в интересах неопределенного круга лиц к администрации городского округа «Город Чита» о возложении обязанности,

по апелляционной жалобе административного ответчика администрации городского округа «Город Чита»

на решение Черновского районного суда г. Читы от 19 апреля 2023 года.

Заслушав доклад судьи Забайкальского краевого суда Еремеевой Ю.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Черновского района г. Читы обратился в суд административным исковым заявлением, ссылаясь на следующие обстоятельства: прокуратурой Черновского района г. Читы 24.01.2023 совместно со специалистами Комитета городского хозяйства администрации городского округа «Город Чита» по поручению прокуратуры края проведена проверка на предмет соблюдения требований законодательства об отходах производства и потребления по публикации СМИ «Бродячие собаки, свалки, заброшки. Достопримечательности поселка Кадала». В ходе прокурорской проверки в Черновском административном районе г. Читы на земельном участке недалеко от строения №149 по ул. Степная г. Читы, право собственности на который не разграничено, обнаружена несанкционированная свалка твердых коммунальных отходов (ТКО), в том числе полиэтиленовые пакеты, бутылки, коробки и прочее; географические координаты несанкционированной свалки: №52.045383 113.252 987; 52.045933 113.250810; 52.047566 113.253048; 52.046815 113.254626. Ссылаясь на то, что отходы складируются на земле без водонепроницаемого покрытия, администрация городского округа «Город Чита» длительное время не принимает мер к ликвидации данной несанкционированной свалки, указывая, что наличие такой свалки в черте городского округа создает опасность для населения, нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду, просит суд обязать администрацию городского округа «Город Чита» в течение 4 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу ликвидировать несанкционированную свалку твердых коммунальных отходов недалеко от строения №149 по ул. Степная г. Читы, географические координаты несанкционированной свалки: №52.045383 113.252 987; 52.045933 113.250810; 52.047566 113.253048; 52.046815 113.254626.

Определением от 04.04.2023 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Комитет по имуществу администрации городского округа «Город Чита».

Решением Черновского районного суда г. Читы от 19.04.2023 административное исковое заявление удовлетворено. На администрацию городского округа «Город Чита» возложена обязанность в течение 4 (четырех) месяцев со дня вступления решения суда в законную силу ликвидировать несанкционированное место размещения твердых коммунальных отходов недалеко от строения №149 по ул. Степная г. Читы (географические координаты несанкционированной свалки: №52.045383 113.252 987; 52.045933 113.250810; 52.047566 113.253048; 52.046815 113.254626).

В апелляционной жалобе администрация городского округа «Город Чита» выражает несогласие с решением суда, просит его отменить и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. Указывает, что согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 30.05.2023 №27-11 система обращения с отходами в России построена на взаимодействии и участии в ней трех уровней власти; принадлежность и объем полномочий органов публичной власти по ликвидации несанкционированных свалок, обнаруженных на землях в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности, четко не определены; на органы местного самоуправления прямо не возложена обязанность по ликвидации таких свалок; считает, что в ликвидации несанкционированных свалок, обнаруженных на землях в границах муниципальных образований, но не находящихся в их собственности, должны участвовать органы всех уровней власти, органы местного самоуправления не могут и не должны нести всю полноту ответственности за ликвидацию несанкционированных свалок. Также полагает, что на органы местного самоуправления, которые ликвидировали несанкционированные свалки за свой счет, имеют право на возмещение расходов за счет федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

В возражениях на апелляционную жалобу заместитель прокурора Черновского района г. Читы Веденчук О.Н. считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, просит оставить его без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения. Считает, что обязанность по ликвидации несанкционированных свалок с органов местного самоуправления не снята; полагает, что допущенное администрацией городского округа «Город Чита» бездействие создает опасность для населения, нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду.

Административный ответчик администрация городского округа «Город Чита», заинтересованное лицо Комитет по имуществу администрации городского округа «Город Чита» надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения дела, представителей в судебное заседание не направили. Администрация городского округа «Город Чита» просила дело рассмотреть в отсутствие представителя.

На основании ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) судебная коллегия полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц, участвующих в деле.

Прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края Дьячкова Ж.В. поддержала доводы возражения на апелляционную жалобу, полагала ее доводы необоснованными, просила в ее удовлетворении отказать.

Изучив материалы дела, заслушав пояснения прокурора, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, проверив законность и обоснованность решения суда в соответствии с требованиями ст. 308 КАС РФ, судебная коллегия приходит к следующему.

Как следует из материалов дела и установлено судом, в ходе прокурорской проверки в Черновском административном районе г. Читы на территориях земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, выявлено несанкционированное место размещения твердых коммунальных отходов по адресу: <...> недалеко от строения 149; географические координаты несанкционированной свалки: №52.045383 113.252 987; 52.045933 113.250810; 52.047566 113.253048; 52.046815 113.254626.

Удовлетворяя требования административного истца, суд первой исходил из того, что органом местного самоуправления, в чью обязанность входит организация деятельности по ликвидации отходов, определенном пунктами 24, 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пунктами 4, 10 части 5 статьи 38 Устава городского округа «Город Чита», является администрация городского округа «Город Чита», данным органом не принимаются достаточные меры, необходимые для соответствующего санитарного содержания территорий и поддержания чистоты и порядка, непринятие мер по ликвидации несанкционированной свалки бытовых отходов приводит к нарушению прав и законных интересов граждан на безопасную среду обитания, нарушает действующее природоохранное законодательство, законодательство об отходах производства и потребления, и законодательство о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, принял во внимание наличие достаточных доказательств, подтверждающих наличие несанкционированной свалки твердых бытовых отходов на указанной в административном иске территории, и отсутствие доказательств ее полной или частичной ликвидации, в связи с чем пришел к выводу об обоснованности требований прокурора в части возложения обязанности по ликвидации несанкционированной свалки отходов на администрацию городского округа «Город Чита».

При этом, с учетом продолжительности необходимой процедуры по проведению всех мероприятий по уборке свалки, их объема, ограниченности финансовых ресурсов, необходимости размещения муниципального заказа в соответствии с 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок, работ, услуг для обеспечения государственных нужд», суд счел возможным предоставить административному ответчику срок для исполнения решения продолжительностью в 4 месяца с момента вступления в законную силу решения суда.

Судебная коллегия, соглашаясь с выводом суда первой инстанции, исходит из следующего.

Право каждого на благоприятную окружающую среду предусмотрено статьей 42 Конституции Российской Федерации.

В силу статьи 51 Федерального закона от 10 января 2002 года №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», пункта 1 статьи 22 Федерального закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» отходы потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации. Сброс отходов на почву запрещается.

Статьей 42 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны осуществлять мероприятия по охране земель, соблюдать порядок пользования лесами, водными и другими природными объектами; соблюдать требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

В целях охраны земель подпунктом 2 пункта 2 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации на собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков возложена обязанность проводить мероприятия по защите земель, в том числе от загрязнения отходами производства и потребления.

В соответствии с положениями Федерального закона от 30 марта 1999 года №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения - состояние здоровья населения, среды обитания человека, при котором отсутствует вредное воздействие факторов среды обитания на человека и обеспечиваются благоприятные условия его жизнедеятельности (статья 1); содержание территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам (пункт 2 статьи 21); отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 1 статьи 22).

Федеральный закон от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» допускает накопление отходов только в местах (на площадках) накопления отходов, соответствующих требованиям законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения и иного законодательства Российской Федерации (пункт 1 статьи 13.4).

Территории, используемые, но не предназначенные для размещения на них отходов, согласно пункту 4.13 ГОСТ 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения», введенного постановлением Госстандарта России от 28 декабря 2001 года №607-ст, являются несанкционированными свалками отходов.

Понятие отходов содержится в статье 1 Федерального закона от 24 июня 1998 года №89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в соответствии с данной статьей отходы производства и потребления - вещества или предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с названным законом.

Право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством (статья 4 названного Федерального закона).

Согласно примечанию к пункту 7.8 ГОСТа 30772-2001, если юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, производящие отходы, не установлены, собственником отходов являются органы местного самоуправления, юридические лица или индивидуальные предприниматели, ответственные за территории, на которых эти отходы находятся.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» к вопросам местного значения городского округа относится организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

Как указал Конституционный Суд в Постановлении от 30 мая 2023 №27-П установление федеральным законодателем перечня вопросов местного значения муниципальных образований предполагает, как правило, закрепление лишь предметной сферы их ведения, что обусловливает необходимость - при определении конкретных полномочий органов местного самоуправления, в частности в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами, а также объема финансовых обязательств муниципальных образований, обеспечивающих реализацию этих полномочий, - учитывать компетенцию органов публичной власти иных территориальных уровней, которой они наделены в соответствующей области, а это, в свою очередь, предопределяет обращение помимо приведенных положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к нормам специального отраслевого законодательства, регулирующего соответствующие отношения.

Само по себе разграничение публичной собственности на землю на государственную (собственность Российской Федерации и собственность ее субъектов) и муниципальную собственность автоматически не предопределяет, что публично-правовые полномочия в отношении тех или иных земель или земельных участков могут принадлежать только тому публично-правовому образованию, которое является собственником соответствующих земель или земельных участков.

Конституция Российской Федерации не исключает такого распределения полномочий между различными уровнями публичной власти, при котором, в частности, полномочия в отношении земель и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, а также находящихся в федеральной собственности, могут быть возложены и на иные уровни публичной власти, включая органы местного самоуправления. Однако такое возложение предполагает как соблюдение вытекающего из Конституции Российской Федерации порядка наделения органов местного самоуправления соответствующими полномочиями, так и передачу необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Между тем, с одной стороны, органы местного самоуправления - как наиболее приближенные к источникам образования отходов органы публичной власти - в рамках предоставленных им полномочий по муниципальному земельному контролю имеют объективную возможность максимально оперативно, еще на начальном этапе формирования мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов, выявлять такие места, устанавливать лиц, в результате деятельности которых данные отходы образуются и размещаются на не предназначенных для этого территориях, а также собственников или пользователей земельных участков, ответственных за их загрязнение, предъявлять к таким лицам требования об освобождении земельных участков от несанкционированных свалок.

Кроме того, в контексте реализации полномочий органов местного самоуправления городского поселения и муниципального района в области обращения с твердыми коммунальными отходами, возложенных на них пунктами 1 и 2 статьи 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», указанные органы обязаны устранять причины образования новых несанкционированных свалок путем своевременного создания мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов, их рационального (с учетом потребностей населения) размещения, не допускать превышения лимитов размещения на таких площадках отходов, организовывать общественные мероприятия с целью формирования экологической культуры и пр.

Как правильно указал суд первой инстанции, согласно пунктам 4, 10 части 5 статьи 38 Устава городского округа «Город Чита» администрация городского округа «Город Чита» участвует в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных от-ходов; организует благоустройство и озеленение территории городского округа, что полностью соответствует полномочиям, предусмотренным пунктом 24 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», и относится к вопросам местного значения.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 16.01.2020 №304-ЭС19-25436 по делу №А75-21156/2018 указано, что органы местного самоуправления вправе и обязаны оперативно устранять причины образования несанкционированных свалок, выявлять лиц, в результате деятельности которых незаконно размещаются отходы, или собственников земельных участков, привлекая их к ответственности и понуждая к ликвидации захламления отходами земельных участков, несанкционированных свалок.

Таким образом, организация мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования, независимо от формы собственности на землю, равно как и участие в организации деятельности в области обращения с отходами, являющимися результатом жизнедеятельности местного сообщества, в отсутствие правообладателей земельного участка, на котором расположена несанкционированная свалка отходов на территории муниципального образования, относятся к компетенции органа местного самоуправления, в рассматриваемом случае - администрации городского округа «Город Чита».

Следовательно, учитывая полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды, обращения с твердыми коммунальными отходами, суд обоснованно возложил на администрацию городского округа «Город Чита» обязанность по ликвидации спорного несанкционированного места размещения твердых коммунальных отходов.

Довод апелляционной жалобы о том, что обязанность по ликвидации несанкционированной свалки возложению на администрацию не подлежит со ссылкой на правовую позицию по данному вопросу, изложенную в Постановлении Конституционного Суда от 30 мая 2023 года №27-П, не свидетельствует о принятии судом неправильного решения, поскольку из текста указанного Постановления не следует, что такая обязанность из числа обязанностей органов местного самоуправления исключена.

Согласно Постановлению Конституционного Суда от 30 мая 2023 года №27-П до внесения соответствующих изменений в правовое регулирование допускается принятие судебных решений, возлагающих на органы местного самоуправления муниципальных образований обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов либо предусматривающих взыскание с муниципального образования расходов, понесенных региональным оператором в связи с ликвидацией таких мест в случае, когда орган местного самоуправления не обеспечил такую ликвидацию самостоятельно или не заключил соответствующий договор с региональным оператором, если такие места находятся в границах муниципального образования на земельных участках, находящихся в государственной собственности, или на землях и земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. При этом органы местного самоуправления, полностью исполнившие за счет бюджетов муниципальных образований после вынесения настоящего Постановления соответствующие судебные решения, имеют право на возмещение части расходов, фактически понесенных ими на ликвидацию мест несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов (в том числе расходов на оплату соответствующих услуг регионального оператора на основании заключенного с ним договора): из федерального бюджета - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в федеральной собственности; из бюджета субъекта Российской Федерации - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований земельных участках, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации; из федерального бюджета и бюджета субъекта Российской Федерации (в равных долях) - если такие места находятся на расположенных в границах муниципальных образований землях или земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена. При этом такое возмещение возможно, если не установлено, что возникновение или продолжение функционирования места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов вызвано умышленными неправомерными действиями органа местного самоуправления или должностного лица данного муниципального образования.

С учетом того, что на момент вынесения решения судом первой инстанции изменения в правовое регулирование не внесены, суд обоснованно возложил на орган местного самоуправления обязанность по ликвидации за счет средств местного бюджета места несанкционированного размещения твердых коммунальных отходов.

При этом исполнение решения суда после провозглашения указанного Постановления Конституционного Суда порождает у муниципалитета право на возмещение понесенных расходов за счет федерального бюджета и/или бюджета субъекта РФ.

Иные доводы апелляционной жалобы не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются основанием для отмены или изменения судебного акта в безусловном порядке, не установлено.

Руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Черновского районного суда г. Читы от 19 апреля 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции через суд, принявший решение по первой инстанции, в течение шести месяцев с даты вынесения настоящего апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи