Решение по делу № 3А-51/2023 от 03.07.2023 - о признании недействующим в части постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны».

70OS0000-01-2023-000053-73

РЕШЕНИЕ

ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

3 июля 2023 года Томский областной суд в составе

председательствующего Кущ Н.Г.

при секретаре Степановой А.В.

с участием прокуроров Гутова С.С., ФИО1,

представителя ООО «Компания Дилижанс» ФИО2,

представителя Администрации Томской области ФИО3,

представителей Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области ФИО4, ФИО5,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Томске административное дело №3а-51/2023 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью «Компания Дилижанс» к Администрации Томской области о признании недействующим в части постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны»,

установил:

14 июня 2012 года Администрацией Томской области принято постановление № 226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» (далее – Постановление №226а).

Указанным постановлением утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска, согласно приложению №1 (пункт 1), а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах таких зон охраны (пункт 2), в том числе в зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 1-15 и ЗРР1-41 согласно приложению № 6 (подпункт 5 пункта 2).

Пунктом 7.1 Постановления №226а установлено, что действие настоящего постановления не распространяется на правоотношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшие на основании разрешения на строительство, которые выданы в установленном порядке до вступления в силу настоящего постановления.

В указанный нормативный правовой акт неоднократно вносились изменения на основании постановлений Администрации Томской области от 12 сентября 2012 года № 346а, от 1 марта 2013 года № 72а, от 31 марта 2014 № 94а, от 9 июля 2014 года № 266а, от 10 июля 2014 года № 268а, от 6 февраля 2015 года № 32а, от 11 июня 2015 года № 215а, от 14 октября 2015 года № 373а, от 16 октября 2015 года № 377а, от 12 ноября 2015 года № 408а, от 19 апреля 2016 года № 119а, от 16 октября 2018 года № 388а, от 18 января 2019 года № 16а.

При этом принятые изменения не касались нормативных положений, регулирующих описание зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 1-15, ЗРР 1-41, режимы использования земель и градостроительные регламенты в указанных зонах, а также относительно границ данных зон, отображенных на графической части приложения №1.

На момент рассмотрения дела Постановление №226а действует в редакции постановления Администрации Томской области от 18 января 2019 года №16а.

Первоначальный текст Постановления №226а с утвержденными приложениями № 2-11 опубликован 16 июля 2012 года в «Собрании законодательства Томской области» № 7/1 (84) за июль 2012 года; в «Собрании законодательства Томской области» № 09/1 (86) за сентябрь 2012 года опубликован текст постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а с картографическим приложением № 1 о границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска.

Постановление Администрации Томской области от 18 января 2019 года №16а опубликовано в «Собрании законодательства Томской области» №1/2 (211) за январь 2019 года, а также на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» http://www.tomsk.gov.ru 21 января 2019 года.

Общество с ограниченной ответственностью «Компания Дилижанс» в лице директора ФИО6 обратилось в суд с административным исковым заявлением, в котором просило признать недействующим в части постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны».

В обоснование заявленных требований указал, что ООО «Компания Дилижанс» в 2006 году был взят в аренду земельный участок для проектирования и строительства нежилого здания по адресу: /__/.

25 марта 2003 года было получено разрешение на строительство. В период 2003-2005 годов на указанном земельном участке ООО «Компания Дилижанс» было возведено нежилое трехэтажное здание с мансардой. Строительство здания было завершено одновременно с реконструкцией соседнего здания, принадлежащего ИП Л. Указанным нежилым зданиям присвоены условные кадастровые номера и адреса: /__/ и /__/.

В заключении судебной экспертизы АНО «Томский центр экспертиз», проведенной по делу №А67-12508/2019, находящемуся в настоящее время на рассмотрении Арбитражного суда Томской области, указано, что со стороны ООО «Компания Дилижанс» при строительстве нежилого строения, расположенного по адресу: /__/ и /__/ допущено нарушение требований согласно утвержденному режиму использования земель и градостроительного регламента в охранных зонах объекта культурного наследия согласно приложению №6, утвержденному постановлением Администрации Томской области от 14.06.2012 №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны».

Таким образом, нормы постановления №226а применены в отношении административного истца и влекут нарушение его прав и законных интересов.

Указано, что оспариваемые Обществом положения Постановления №226а противоречат пунктам 3, 4 статьи 34 Федерального закона от 25.06.2002 №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», пункту 16 Постановления Правительства Российской Федерации №972 от 12.09.2015, поскольку в оспариваемом нормативном правовом акте не описаны границы зон ЗРФ 1-15, ЗРР 1-41, не указаны координаты поворотных точек, в связи с чем невозможно достоверно установить, находится ли нежилое здание, построенное ООО «Компания Дилижанс», в указанных зонах, либо экспертом при проведении экспертизы допущена ошибка. Неясно, когда (в каком году) эти зоны появились на схеме, каково было обоснование появления этих зон.

Также указано, что пункт 7.1 Постановления №226а имеет правовую неопределенность, что затрудняет его использование, так как неясно, распространяется ли данная норма на всех субъектов, получивших разрешение на строительство, или только на тех, кто получил разрешение на строительство и завершил строительство, осуществил ввод в эксплуатацию.

С учетом уточнения заявленных требований ООО «Компания Дилижанс» просит признать недействующими:

пункт 1 в части утверждения границы зон охраны объектов культурного наследия ЗРФ 1-15, ЗРР 1-41, расположенных на территории г.Томска согласно приложению №1 к настоящему постановлению;

подпункт 5 пункта 2 в части установления режима использования земель и градостроительных регламентов в охранных зонах объектов культурного наследия ЗРФ 1-15, ЗРР 1-41 согласно приложению №6 к постановлению;

пункт 7.1 (т.4, л.д.2).

Определением судьи Томского областного суда от 22 мая 2023 года к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по охране объектов культурного наследия Томской области, администрация Города Томска.

На основании части 5 статьи 213 с учетом положений части 8 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица администрации Города Томска, извещенного надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

В письменном отзыве на административное исковое заявление представитель администрации Города Томска ФИО7 просила в удовлетворении заявленных требований отказать. Полагала, что оспариваемый пункт 7.1 Постановления №226а не содержит противоречий, неясностей, двузначного толкования при его применении. Указала, что доводы административного истца фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о внесении целесообразных, с его точки зрения, изменений в действующее законодательство в части необходимости регламентации иного порядка, что не может служить правовым основанием для удовлетворения иска.

В судебном заседании представитель ООО «Компания Дилижанс» ФИО2 поддержал заявленные требования с учетом их уточнения по изложенным в административном исковом заявлении основаниям. Не оспаривая положения приложения №6 в части установления требований и ограничений к земельному участку, объектам ценной историко-культурной среды, объектам капитального строительства, указал, что не могут быть утверждены режимы использования земель и градостроительные регламенты в отношении зон ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41 в связи с не утверждением в установленном порядке их границ. Отметил невозможность использования сведений оспариваемого Постановления №226а в части определения нахождения строения или земельного участка в какой-либо из охранных зон в связи с отсутствием координат и текстового описания границ, что нарушает права, в том числе, административного истца.

Представители административного ответчика Администрации Томской области и заинтересованного лица Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области в письменных возражениях и в пояснениях в судебных заседаниях просили в удовлетворении административного искового заявления отказать. Настаивали на том, что Постановление №226а принято уполномоченным органом в пределах предоставленных законодательством Российской Федерации полномочий, с соблюдением порядка его принятия и опубликования, не противоречит федеральному законодательству, не содержит неясностей и неопределенности, не нарушает права, свободы и законные интересы административного истца. Председатель Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области ФИО5 пояснила, что работа по координированию границ зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности в настоящее время ведется согласно поручению Президента Российской Федерации от 24.08.2012 №Пр-2217, установленный срок для окончания работ - 2025 год, следовательно, отсутствие в настоящее время текстового описания границ зон ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41 и характерных точек этих границ само по себе не отменяет историко-культурную ценность указанных зон и не может служить основанием для признания Постановления №226а недействующим в части данных зон.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, изучив представленные доказательства, материалы административного дела №3а-46/2019, допросив свидетелей, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для признания оспариваемого в части нормативного правового акта недействующим, проверив постановление Администрации Томской области от 14 июня 2012 года №226а в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с пунктом 5 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что оспариваемым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены их права, свободы и законные интересы, в том числе лица, в отношении которых применен этот акт, а также иные лица, чьи права, свободы, законные интересы затрагиваются данным актом (пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 КАС РФ).

Как установлено при рассмотрении дела, на основании договора аренды земельного участка /__/ от 17 декабря 2002 года ООО «Дилижанс» был предоставлен в аренду земельный участок с учетным номером /__/, расположенный по адресу: /__/ для строительства торгово-административного здания-пристройки (т.3, л.д.6).

25 марта 2003 года ООО «Компания «Дилижанс» было выдано разрешение на строительство №245 на строительство пристройки административно-торгового здания по адресу: /__/ (т.1, л.д.15).

В настоящее время в производстве Арбитражного суда Томской области находится дело по исковому заявлению ООО «Компания «Дилижанс», индивидуального предпринимателя Л. к администрации Города Томска о признании права на самовольную постройку и по встречному исковому заявлению администрации Города Томска к ООО «Компания «Дилижанс», индивидуальному предпринимателю Л. о признании нежилого здания самовольной постройкой, обязании осуществить снос нежилого здания (дело №А67-12508/2019).

Согласно заключению судебной экспертизы, проведенной по указанному делу, объект исследования (нежилое здание) расположен в границах земельных участков с кадастровыми номерами /__/; высота здания переменная, составляет от 9,0 до 14,76 м, что свидетельствует о нарушении пункта 3 приложения №6 к Постановлению Администрации Томской области от 14.06.2012 №226а (т.1, л.д. 72- 83).

Указанные в заключении земельные участки расположены в зоне охраны объектов культурного наследия г.Томска ЗРФ 1-15, земельный участок с кадастровым номером /__/ частично расположен также в зоне ЗРР 1-41, что подтверждается справочной информацией из геоинформационной системы муниципального образования «Город Томск» (т.3, л.д.171-215).

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу, что административный истец имеет право на обращение в суд в порядке нормоконтроля, полагая, что оспариваемым в части нормативным правовым актом нарушаются или могут быть нарушены его права.

В соответствии с постановлениями Министерства культуры РСФСР № 12 от 19 февраля 1990 года, Госстроя РСФСР № 3 от 28 февраля 1990 года, Центрального совета ВООПИК № 12 (162) от 16 февраля 1990 года город Томск включен в список исторических населенных мест РСФСР (т. 9 дело №3а-46/2019, л.д. 191-196).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года № 418/339 город Томск отнесен к историческим поселениям.

На основании муниципальных контрактов, заключенных с департаментом строительства и архитектуры администрации Города Томска, ОАО «Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация» в период с 2007 по 2011 годы был разработан проект зон охраны объектов культурного наследия г. Томска, прошедший государственную историко-культурную экспертизу, по результатам которой 8 сентября 2011 года экспертной комиссией в составе экспертовК.,Н.,С.составлено положительное заключение.

Данный проект прошел согласование с Министерством культуры Российской Федерации, которое в письме от 23 апреля 2012 года № 666-12-05 сообщило о согласовании границ зон охраны объектов культурного наследия федерального значения, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

В целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия, расположенных на территории г. Томска, постановлением Администрации Томской области от 14 июня 2012 года № 226а утверждены границы зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска (приложение № 1), типология режимов использования земель зон охраны: типы охранных зон объектов культурного наследия ОЗФ, ОЗР; типы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ, ЗРР; типы зон охраняемого природного ландшафта ЗОЛ (приложение № 2); а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска.

В том числе утверждены границы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 1-15, ЗРР 1-41, режимы использования земель и градостроительные регламенты для указанных зон установлены приложением №6 к Постановлению №226а.

Проверяя полномочия Администрации Томской области по изданию оспариваемого в части нормативного правового акта, соблюдению порядка его принятия, формы и вида, порядка опубликования и вступления его в действие, суд приходит к выводу о соблюдении требований законодательства.

Согласно пункту «д» части 1 статьи 72 и части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

В силу подпункта 15 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, выявленных объектов культурного наследия, а также осуществления регионального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, выявленных объектов культурного наследия.

Специальным законом, регулирующим вопросы охраны памятников истории и культуры, является Федеральный закон от 25 июня 2002 года №73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». В соответствии с преамбулой этого закона государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии с подпунктами 5, 5.1, 7 статьи 9 Федерального закона от 25 июня 2002 года №73-ФЗ (здесь и далее по тексту в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного акта) к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относятся: сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации; установление общих принципов содержания объектов культурного наследия и установления границ территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, проведения строительных, ремонтных и иных работ на территориях объектов культурного наследия и в зонах их охраны.

Согласно пункту 1 статьи 9.1 названого Федерального закона Российская Федерация передает органам государственной власти субъекта Российской Федерации осуществление полномочий в отношении объектов культурного наследия (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации) в части государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона.

В силу пункта 1, подпункта 7 пункта 2 статьи 33 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» объекты культурного наследия подлежат государственной охране, которая включает в себя, в том числе разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия.

Положениями статьи 34 этого же Федерального закона предусматривалось, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1).

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3).

В соответствии с положением о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 №590, Министерство культуры Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культурного наследия (в том числе археологического наследия).

На момент принятия оспариваемого регионального нормативного акта порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, требования к режимам использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон были установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315 (далее – Положение № 315).

Согласно пункту 2 указанного Положения № 315 на сопряженной с объектом культурного наследия территории может быть установлена одна или несколько зон охраны: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта; необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется соответствующим проектом.

На основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (пункт 16 Положения № 315).

Пунктом 17 Положения № 315 установлено, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия регионального значения или проекта зон охраны объекта культурного наследия местного (муниципального) значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы границы зон охраны соответствующего объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, на территории которого расположен данный объект культурного наследия.

На момент принятия оспариваемого постановления действовал Закон Томской области от 12 декабря 2006 года №304-ОЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) Томской области», часть 1 статьи 3 которого предусматривала, что границы зон охраны объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия утверждает Администрация Томской области.

В силу части 4 статьи 9, части 1 статьи 72 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26 июля 1995 года, высшим исполнительным органом государственной власти области является Администрация Томской области. Губернатор Томской области является высшим должностным лицом Томской области (руководителем Администрации Томской области) (часть 1 статьи 76 Устава).

Законом Томской области № 9-ОЗ от 7 марта 2002 года «О нормативных правовых актах Томской области» установлено, что Администрация Томской области в пределах своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме постановлений (часть 1 статьи 8).

Решением Томского областного суда от 07 октября 2019 года по административному делу по административному исковому заявлению Ф. к Администрации Томской области о признании недействующими отдельных положений постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны», оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 28 января 2020 года, кассационным определением судебной коллегии по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 мая 2020 года, установлено, что Постановление №226а принято Администрацией Томской области в пределах компетенции, подписано надлежащим должностным лицом с соблюдением формы (вида), процедуры принятия, правил введения в действие, в том числе порядка опубликования и вступления в силу. Также установлено, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации с соблюдением установленного законом порядка, включая получение согласования проекта федеральным органом охраны объектов культурного наследия; заключение государственной историко-культурной экспертизы содержит все необходимые сведения, предусмотренные пунктом 19 Положения о государственной историко-культурной экспертизе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 июля 2009 года №569, а проект соответствует требованиям государственной охраны объекта культурного наследия; порядок проведения государственной историко-культурной экспертизы и требования, предъявляемые к привлекаемым в качестве экспертов лицам, их аттестации, не нарушены; данный проект прошел надлежащее согласование с Министерством культуры Российской Федерации. Также установлено, что оспариваемое постановление со всеми приложениями, в том числе с графическим приложением №1 с возможностью его масштабирования в актуальной редакции опубликованы 25 апреля 2018 года на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» http://www.tomsk.gov.ru, где также опубликованы постановления Администрации Томской области от 16 октября 2018 года № 388а и от 18 января 2019 года № 16а (18 октября 2018 года и 21 января 2019 года соответственно), которыми были внесены изменения в оспариваемое постановление, что соответствует статье 6 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 года в действующей редакции (т.3, л.д.100-145).

Указанные обстоятельства, предусмотренные пунктом 2 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в силу части 2 статьи 64 приведенного Кодекса, а также разъяснений, изложенных в абзаце седьмом пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснение законодательства и обладающих нормативными свойствами», имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц и не нуждаются в повторной проверке и установлении при рассмотрении настоящего административного дела.

Вопреки доводу административного истца, законодательством Российской Федерации не предусмотрено при утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия и установления режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон проведение публичных слушаний как элемента процедуры принятия нормативного правового акта, регулирующего данный вопрос.

Оспариваемый пункт 7.1 был введен постановлением Администрации Томской области от 31 марта 2014 года №94а (т.1, л.д.173).

Согласно пояснительной записки, проект правового акта разработан в целях урегулирования общественных отношений в связи с применением постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 №226а. Указано, что практика реализации указанного постановления показала, что в ряде случаев присутствует неопределенность указанного правового акта применительно к объектам капитального строительства на земельных участках, расположенных в утвержденных границах зон охраны объектов культурного наследия, в отношении которых уполномоченными органами были приняты решения о предоставлении для строительства, утверждены градостроительные планы земельных участков, согласована проектная документация. В целях устранения неопределенности правового акта, в постановление Администрации Томской области от 14.06.2012 №226а предлагается внести следующие изменения: изложить в новой редакции пункт 5, предусматривающий в ряде случаев сохранение действия решения Томского облисполкома от 30.03.1982 №71 «Об утверждении проекта охраны зон и зон регулирования застройки г.Томска»; дополнить постановление пунктом 7.1, устанавливающим исчерпывающий перечень отношений по строительству, реконструкции объектов капитального строительства, на которые не распространяется действие постановления Администрации Томской области от 14.06.2012 №226а (т.1, л.д.174).

Проект был согласован, что подтверждается листом согласования (т.1, л.д.175).

Постановление подписано Губернатором Томской области Ж., опубликовано в Собрании законодательства Томской области №04/1 (105), апрель 2014 (дело №3а-46/2019 т.5, л.д.22).

Постановлением Администрации Томской области от 18 января 2019 года №16а, порядок принятия и введения в действие которого проверен решением Томского областного суда от 07 октября 2019 года, пункт 7.1 был изложен в новой редакции, которая действует в настоящее время.

Исходя из изложенного, суд приходит к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к форме, процедуре принятия, с соблюдением правил введения в действие и порядка опубликования.

Доводы ООО «Компания «Дилижанс» об обратном, в том числе о нарушении процедуры принятия в части не проведения публичных слушаний, нарушении порядка опубликования, подлежат отклонению.

Проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.

Из содержания статей 6, 33 - 39 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» следует, что под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных в том числе на предотвращение разрушения объектов культурного наследия, причинения им вреда.

Установление в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории зон его охраны (охранная зона объекта культурного наследия, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, а также зона охраняемого природного ландшафта) относится к числу мероприятий по государственной охране объектов культурного наследия.

Необходимый состав зон охраны объектов культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия (пункт 1 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года № 315, проект зон охраны объектов культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон. При этом границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде.

Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия осуществляется физическими или юридическими лицами на основе необходимых историко-архитектурных, историко-градостроительных, архивных и археологических исследований (далее - историко-культурные исследования), данных государственного кадастра недвижимости и материалов по обоснованию проектов зон охраны объектов культурного наследия (пункт 6 приведенного Положения).

Материалы по обоснованию проекта зон охраны объекта культурного наследия согласно пункту 7 Положения № 315 включают в себя: а) сведения об объекте культурного наследия, внесенные в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в соответствии со статьей 20 Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»; б) отчет о проведенных историко-культурных исследованиях; в) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон других объектах культурного наследия, их территориях и зонах охраны; г) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о расположенных в границах проектируемых зон выявленных объектах культурного наследия; д) сведения в текстовой форме и в виде карт (схем) о визуальном восприятии объекта культурного наследия с основных видовых точек и смотровых площадок; е) сведения о композиционной связи с объектом культурного наследия природного ландшафта, расположенного в границах проектируемых зон, а также о сочетании в нем определенных типов рельефа местности, водных объектов, почв, растительности; ж) иные материалы, необходимые для обоснования и разработки проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Состав и содержание названных материалов определяются на основании историко-культурных исследований (пункт 8 Положения № 315).

Вступившим в законную силу решением Томского областного суда от 07 октября 2019 года установлено, что Постановление №226а на момент своего принятия полностью соответствовало проекту зон охраны объектов культурного наследия г.Томска как по количеству и составу зон охраны, так и по установленным для них режимам использования; утвержденные границы зон охраны, приведенные в графическом приложении №1 оспариваемого постановления, соответствуют границам, нанесенным на чертеж проекта. Также судом установлено соответствие проекта требованиям Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2008 года №315.

Проверяя обоснованность установления зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41, соблюдение требований пункта 11 Положения №315 суд приходит к следующему.

Из проекта зон охраны объектов культурного наследия г.Томска, разработанного ОАО «Сибирский институт «Сибспецпроектреставрация», следует, что границы рассматриваемого проектирования включают территорию городской черты на 1935 год и зоны регулирования застройки Проекта зон охраны памятников истории и культуры г. Томска, выполненного институтом «Спецпроектреставрация» (<...> год), т.е. центральную часть города, расположенную в границах: Лагерный сад (южная часть) – ул. Киевская (восток) – ул. Яковлева, ул. Бердская, пер. Мельничный (север) – река Томь (запад), с историческим ядром согласно схеме «Историческое ядро в структуре города», составляющую площадь 1210 га (четыре процента от всей территории города по состоянию на 2007 год) (дело №3а-46/2019, т. 8, л.д. 7-9, т. 10, л.д. 9, 119).

Отчет о проведенных историко-культурных исследованиях содержит историческую справку о развитии г. Томска с момента его основания до наших дней, составленную на основе сбора и анализа архивных данных; характеристику объемно-пространственного построения и стилистического решения объектов культурного наследия; архитектурно-градостроительный анализ композиции исторической территории города; ландшафтно-визуальный анализ территории по ее современному состоянию.

Данные о современной памятникоохранной и градостроительной ситуации включают сведения о состоянии объектов культурного наследия и об использовании сопряженных с ними территорий, о сохранности объектов, о произошедших утратах, об отводах и землепользователях на окружающих территориях, о ранее выпущенной градостроительной документации по зонам охраны рассматриваемых территорий объектов, по действующей и разрабатываемой градостроительной документации планировки и застройки окружающих территорий г. Томска.

Произведена фотофиксация восприятия объектов культурного наследия, их территорий и исторических панорам центральной части города с большого числа ближних, средних и дальних точек, дающая представление о состоянии объектов и их окружения при их наблюдении в основных секторах обзора.

Выводами исследовательской части проекта являются заключения, что значительную ценность в культурном наследии Томска представляет его планировочная структура - вся градостроительная система в ее увязке с природным каркасом, которая подлежит сохранению. Также подлежит сохранению композиционная структура, формируемая системой исторических доминант, находящихся между собой в визуальной взаимосвязи. Ряд территорий города остаются местами повышенной концентрации объектов деревянной архитектуры, аккумулирующей духовный и строительный опыт предшествующих поколений и представляющей наиболее выдающуюся уникальную особенность культурного наследия города.

Для 338 объектов культурного наследия (38 объектов культурного наследия федерального значения, 219 объектов культурного наследия регионального значения, 81 выявленный объект культурного наследия (дело №3а-46/2019, т. 8, л.д. 113)) проектом установлены зоны охраны: охранные зоны объектов культурного наследия (ОЗ), зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗР), зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ), которые подразделены по категориям историко-культурного значения: ОЗФ - охранные зоны устанавливаются на территории, объединяющие группу объектов культурного наследия федерального значения, расположенных в непосредственной близости друг от друга, составляют целостную планировочную и композиционную структуру в исторической среде; ОЗР - охранные зоны устанавливаются на территории одиночных и группы объектов культурного наследия регионального значения с прилегающими выявленными и обладающими признаками объектами культурного наследия и составляют целостную планировочную и композиционную структуру в исторической среде; ЗРФ - зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия федерального значения, имеющей высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды; ЗРР - зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия регионального значения, имеющей высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды; ЗОЛ - зоны охраняемого природного ландшафта устанавливаются на территории, сохранившей природный ландшафт, включая долины рек, водоемы и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия (дело №3а-46/2019, т. 10, л.д. 21-22).

В проекте приведена типология предлагаемых зон охраны, отличающихся по содержанию режимов и регламентов, с группировкой объектов культурного наследия, к которым относятся режимы и регламенты этих зон. Для всей охваченной проектом территории предложено к утверждению 9 типов зон с едиными устанавливаемыми в них составами режимов и регламентов (3 типа охранных зон, 4 типа зон регулирования, 2 типа зон охраняемого ландшафта). Для каждого из этих типов зон указаны номера регламентных участков (по отдельности - федерального и регионального значения), в которых устанавливается данный тип режима и регламента (дело №3а-46/2019 т. 10, л.д. 23-25).

Границы зон охраны объектов культурного наследия нанесены на чертеж проекта (чертеж 1 в масштабе 1:5000) (дело №3а-46/2019 т. 16, л.д. 15, в электронном виде на диске CD-R т. 5, л.д. 99) и подробно описаны в книге 2 тома IV проекта (дело №3а-46/2019 т. 11).

В соответствии с пунктом 2 статьи 34 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности представляет собой территорию, в пределах которой устанавливается режим использования земель и земельных участков, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Основные требования к определению границ, режима содержания и использования зон охраны недвижимых памятников истории и культуры: охранных зон, зон регулирования застройки, зон охраняемого ландшафта; составу проектов зон охраны, порядку их разработки, рассмотрения и утверждения на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта были установлены Инструкцией по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерством культуры СССР от 24 января 1986 года №33 (далее - Инструкция), и применяемой в части, не противоречащей Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ.

Пунктами 4.2.1-4.2.3 Инструкции было предусмотрено, что границы зон регулирования застройки определяются конкретными условиями взаимовлияния памятников и новой застройки. Принятые границы должны исключать возможность искажения характера исторической планировки, неблагоприятного воздействия нового строительства на памятники, их ансамбли, панораму, силуэт, с сохранением своеобразия архитектурного облика исторической части населенного пункта.

Границы зоны регулирования застройки устанавливаются в зависимости от распространения исторической планировочной и объемно - пространственной структуры населенного пункта, расположения основных традиционных точек обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечить регулирование высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида.

Границы зоны регулирования застройки определяются путем изучения историко - архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль памятников.

Приведенное авторами проекта зон охраны обоснование границ зон ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41 соотносится с предписаниями названной Инструкции.

Согласно представленному проекту границ зон охраны объектов культурного наследия г.Томска состав и границы зон охраны определены на основании результатов исследований, зафиксированных на историко-архитектурном (культурном) плане, вспомогательных схемах градостроительного и ландшафтного анализа территории (2007г). Границы зоны регулирования застройки устанавливаются в зависимости от сохранения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры города, расположения традиционных точек визуального обозрения памятников и городских панорам, необходимости обеспечения регулирования высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек вида (дело №3а-46/2019 т.10, л.д.18, 20-21).

Указано, что для объектов культурного наследия настоящим проектом зон охраны устанавливаются следующие зоны охраны:

- охранные зоны объектов культурного наследия (ОЗ);

- зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗР);

- зоны охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ).

В свою очередь, каждый из видов зон охраны объектов культурного наследия подразделяется по категориям историко-культурного значения:

ЗРФ – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории, сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия федерального значения, имеющих высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды;

ЗРР – зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливается на территории сопряженной с охранной зоной объектов культурного наследия регионального значения, имеющих высокую степень сохранности исторической планировочной структуры, квартальной застройки с наличием исторически ценных градоформирующих объектов и среды (дело №3а-46/2019 т.10, л.д.21).

Зоны ЗРФ 1-15, ЗРР 1-41 относятся к первому типу зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности: особо ценные, четко локализуемые фрагменты исторической планировки, которые относятся к градостроительным ансамблям и достопримечательным местам, максимально сохранившиеся характеристики традиционной пространственно-планировочной организации, застройка которых имеет наиболее высокую степень сохранности исторической и природной среды. Максимальное сохранение исторической (градостроительной) среды. Капитальный ремонт и реконструкция объектов градостроительной среды или их замена в случае неудовлетворительного технического состояния без изменения их планировочных и высотных габаритов, а также новое компенсационное строительство при сохранении высотных параметров, исторических границ владений, линий застройки улиц и функционального содержания (дело №3а-46/2019, т.10, л.д.24).

Соответствующие данные об историко-архитектурной ценности и степени сохранности объемно-пространственной и планировочной градостроительной структуре, в том числе названной территории, содержатся на историко-архитектурном опорном плане, целью составления которого является выявление и фиксация существующей картины историко-архитектурных ценностей города: элементов городской планировки и застройки, имеющих историко-культурное значение, структурных и пространственных закономерностей в построении города, определяющих его эстетические свойства (дело №3а-46/2019 в электронном виде на диске CD-R т. 5, л.д. 99).

Проект зон охраны памятников истории и культуры г.Томска в томе 3 книге 1 содержит схему расположения исторических районов г.Томска с нумерацией кварталов по БТИ, с указанием квартала 1132 (дело №3а-46/2019, т.8, л.д.60).

Согласно ведомости исторической застройки, формирующей историко-градостроительный каркас центральной части г.Томска в квартале 1132 расположены следующие памятники: ул.Белинского 19 – дом начало XX века, ул.Белинского, 23 – дом архитектора ФИО8, нач.20 в, ул.Белинского 27а и ул.Карташова 18 – комплекс арх. ФИО8 кон. 19в-нач.20в; при этом в отношении памятников, расположенных по адресу: ул.Белинского 19 и ул.Белинского 23 указано – архитектурный акцент, формирующий образ «Деревянной архитектуры Томска»; в отношении оставшихся двух объектов – средовая застройка исторического района (дело №3а-46/2019, т.8, л.д.81).

Как установлено в ходе судебного заседания, зона охраны объекта культурного наследия ЗРФ 1-15 является зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия федерального значения «Дом жилой (деревянный), XIX в.» (<...>).

Зона охраны объекта культурного наследия ЗРР 1-41 является зоной регулирования застройки и хозяйственной деятельности объекта культурного наследия регионального значения «Одноэтажный жилой дом, модерн, нач. XX в.» (<...>).

Том 2 Проекта зон охраны объектов культурного наследия г.Томска в книге 3 содержит аннотированный список объектов культурного наследия г.Томска, в котором указаны как памятник архитектуры федерального значения Дом жилой (двухэтажный) арх. ФИО9 по ул.Белинского, 19 (принят на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 4.12.1974 №624), так и памятник архитектуры регионального значения Дом жилой арх. В.Ф.Оржешко (одноэтажный) по ул.Белинского, 23 (принят под государственную охрану решением облисполкома от 17.02.1978 №51) (дело №3а-46/2019, т.7, л.д.14, 15).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 03 июня 2014 года №975 «Об утверждении предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения «Жилой дом (деревянный), XIX в.», расположенного в Томской области (г.Томск), и его регистрации в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» утвержден предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения «Жилой дом (деревянный), XIX в.», расположенного по адресу: <...>, принятого на государственную охрану постановлением Совета Министров РСФСР от 4 декабря 1974г №624 согласно приложению, включен в единый реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, присвоен регистрационный номер 721410014700006 (т.4, л.д.41-43).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 сентября 2014 года №1570 «О регистрации объектов культурного наследия регионального значения, расположенных в Томской области (г.Томск), в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» зарегистрированы объекты культурного наследия регионального значения, расположенные в Томской области (г.Томск), в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и им присвоены регистрационные номера согласно приложению, где под номером 8 указан «Одноэтажный жилой дом, модерн, нач. XX в.», расположенный по адресу: <...>, принятый под государственную охрану решением исполкома Томского областного Совета народных депутатов от 17 февраля 1978 года №51, регистрационный номер в едином государственном реестре объектов культурного наследия – 721410022360005 (т.4, л.д.44-47).

Описание границы зоны ЗРФ 1-15 приведено в книге 2 тома IV проекта: внешняя граница проходит от западной точки, берущей начало от крайней восточной точки северной границы ОЗФ 3-24, по условной линии в восточном направлении 114 м по ул.Герцена (по краю дорожного полотна), затем на расстоянии 7 м от здания ул.Герцена, д.15а 47 м на юг, затем перпендикулярно ул.Белинского 81 м на запад, затем параллельно восточному фасаду зданий ул.Белинского, д.32а, 32б, на юг 78 м, затем 84 м на запад до восточного фасада (торца) здания ул.Белинского, д.21/1, далее на север 33 м вдоль восточного фасада этого здания до границы территории ОКН (ул.Белинского, 19), далее по границе территории ОКН на восток до границы ОЗФ 3-24, далее по границе ОЗФ 3-24 на восток, затем на север до исходной точки (дело №3а-46/2019, т.11, л.д.101-102).

Описание границы зоны ЗРР 1-41 также приведено в книге 2 тома IV проекта: внешняя граница проходит от западной точки, берущей начало от крайнего западного угла здания ул.Белинского, д.21а/2, по условной линии вдоль северного фасада этого здания на восток 133 м, далее на север 78 м до здания ул.Герцена, д.13/1, далее параллельно южному фасаду этого здания на восток 28 м, затем на юг 200 м до границы ОЗР 3-45, далее вдоль северной границы ОЗР 3-45 до восточной границы территории ОКН (ул.Белинского, д.23), далее вдоль границы территории ОКН до границы ОЗР 3-45, далее по западной границе ОЗР 3-45 на юг до линии застройки ул.Карташова (нечетной стороны), далее вдоль линии застройки на запад до ОЗР 3-44, далее по границе ОЗР 3-44 на север, затем на запад до линии застройки ул.Кузнецова (нечетной стороны), далее на восток 102 м до здания ул.Белинского д.21а/2, далее на север вдоль западного фасада этого здания до исходной точки (дело №3а-46/2019, т.11, л.д.111 ).

Согласно показаниям свидетеля Е. при определении границ зон охраны объектов учитывалась историческая среда, зоны влияния объекта культурного наследия, расположенного в непосредственной близости. Проводились исследования, как зона композиционного влияния объекта влияет на территорию: с каких точек он воспринимается, какие градостроительные ценные элементы расположены рядом с ним, в соответствии с этим разрабатывались дальнейшие рекомендации по высотности, параметрам объектов. Определяя допустимую высотность в зонах охраны, исходили из средовой застройки, высоты объекта культурного наследия. Указала, что территории зоны охраны объекта не обязательно должна совпадать с границами земельного участка. Отметила, что зона ЗРР 1-41 назначена при концентрации памятников, поэтому к ней более жесткие требования по сравнению с зоной ЗРР 3-33, где в непосредственной близости памятников нет.

Свидетель К. указала, что при разработке проекта зон охраны памятников культуры проводился градостроительный анализ, который включал в себя натурное обследование, ретроспективное исследование, при котором берутся исторические планы, наносятся на существующую съемку, сопоставляются, выявляются устойчивые элементы, к которым относятся исторические тракты, исторические комплексы, доминанты, культовые здания. Выясняется, где располагается рядовая застройка, а где – застройка, влияющая на облик города. Эти устойчивые элементы были заложены в основу проекта. Была разработана карта визуального влияния доминант, которая послужила основанием для назначения охранных зон в отношении объектов культурного наследия. При определении этажности строительства учитывалось визуальное восприятие объектов культурного наследия.

Пунктом 11 Положения №315 предусматривалось, что режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом следующих требований: а) ограничение строительства, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе касающееся размеров, пропорций и параметров объектов капитального строительства и их частей, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; б) ограничение капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства и их частей, в том числе касающееся их размеров, пропорций и параметров, использования отдельных строительных материалов, применения цветовых решений; в) сохранение исторически сложившихся границ земельных участков, в том числе ограничение их изменения при проведении землеустройства, а также разделения земельных участков; г) обеспечение визуального восприятия объекта культурного наследия в его историко-градостроительной и природной среде; д) ограничение хозяйственной деятельности, необходимое для обеспечения сохранности объекта культурного наследия, в том числе запрет или ограничение размещения рекламы, вывесок, построек и объектов (автостоянок, временных построек, киосков, навесов и т.п.), а также регулирование проведения работ по озеленению; е) обеспечение пожарной безопасности объекта культурного наследия и его защиты от динамических воздействий; ж) сохранение гидрогеологических и экологических условий, необходимых для обеспечения сохранности объекта культурного наследия; з) обеспечение сохранности всех исторически ценных градоформирующих объектов; и) иные требования, необходимые для обеспечения сохранности объекта культурного наследия.

В настоящее время режим использования земель и градостроительный регламент в границах зоны регулирования застройки и хозяйственной деятельности устанавливаются с учетом требований, закрепленных в пункте 10 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972.

Проанализировав содержание проекта зон охраны объектов культурного наследия, показания свидетелей, суд приходит к выводу, что предлагаемые проектом границы зон, режим использования земель и градостроительный регламент, в том числе оспариваемые ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41, не были установлены произвольно, основаны на комплексе исследований, включающих историко-архитектурный композиционный анализ: архитектурно-пространственное зонирование исторического центра города, планировку уличной сети, систему доминант, состав рядовой застройки исторической части города, обобщенные характеристики городского ландшафта, которые проведены авторами проекта и изложены в книгах 1, 2, 3, 4, 5 тома III проекта зон охраны, установлены в отношении определенных объектов культурного наследия (дело №3а-46/2019, тома 8, 9, л.д. 1-70, в электронном виде на диске CD-R т. 5, л.д. 99).

Довод административного истца о том, что отсутствие текстового описания границ зон ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41 с установлением координат этих границ в Постановлении №226а противоречит требованиям законодательства, а именно: пункту 16 Постановления Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 №972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», статье 106 Земельного кодекса Российской Федерации, статье 56 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункту 48 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации», не может служить основанием для признания недействующим Постановления №226а в оспариваемой части зон охраны ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41 по следующим основаниям.

Действовавшее на момент принятия в 2012 году оспариваемого Постановления №226а Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 №315, не содержало требований по способу описания и фиксирования границ зон охраны объектов культурного наследия, а также обязательных требований по описанию местоположения границ таких зон в текстовой форме. Следовательно, являлось правомерным и достаточным нанесение границ зон охраны, в том числе зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41 на графическую часть приложения №1 к оспариваемому постановлению без описания их в текстовой форме и без координирования, в связи с чем данные границы являются установленными и неясностей не вызывают.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года №972 было утверждено новое Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, пункт 16 которого предусматривает, что сведения о границах зон охраны объекта культурного наследия, объединенной зоны охраны объектов культурного наследия должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ зон охраны объекта культурного наследия (в виде карты (схемы) границ), перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости.

Однако введение указанного правового предписания не может являться основанием для признания недействующим графического приложения № 1 оспариваемого постановления в части установления границ зон ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41, поскольку границы данных зон были установлены и местоположение их определено в соответствии с требованиями законодательства, действующего на момент принятия оспариваемого постановления. Отсутствие в настоящее время текстового описания границ данных зон и координат характерных точек этих границ само по себе не может отменить историко-культурную ценность установленных зон.

Кроме того, суд принимает во внимание следующее.

Пунктом 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации зоны охраны объектов культурного наследия отнесены к зонам с особыми условиями использования территории.

В силу пункта 10 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации, введенной Федеральным законом от 03.08.2018 №342-ФЗ, обязательным приложением к решению об установлении зоны с особыми условиями использования территории, являются сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Вместе с тем, согласно пункту 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ (в ред. от 30.12.2021) «О внесении изменений в Градостроительный кодекс и отдельные законодательные акты Российской Федерации» до 1 января 2028 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 1 января 2025 года одним из следующих способов: решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; решением суда.

В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности (пункт 9 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ).

В соответствии с пунктом 10 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 №342-ФЗ зоны с особыми условиями использования территорий, которые установлены до 1 января 2025 года нормативными правовыми актами или решениями об их установлении, при соблюдении условий, указанных в частях 8 и 9 настоящей статьи, считаются установленными вне зависимости от соответствия решений об их установлении требованиям, установленным в соответствии со статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона). Внесение изменений в указанные решения или принятие новых решений об установлении таких зон и (или) их границ в соответствии с требованиями Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции настоящего Федерального закона) не требуется, за исключением случая, предусмотренного частью 11 настоящей статьи.

В силу пункта 14 статьи 26 указанного Федерального закона если зона с особыми условиями использования территории, требование об установлении которой предусмотрено в соответствии с федеральным законом, не была установлена до 1 января 2025 года либо не были установлены границы такой зоны, такая зона и ее границы должны быть установлены в срок не позднее 1 января 2028 года, за исключением случаев, предусмотренных частями 13 и 15 настоящей статьи.

Учитывая, что границы зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности ЗРФ 1-15 и ЗРР 1-41 были установлены в 2012 году в соответствии с требованиями действующего на тот момент законодательства, отражены в графическом виде в приложении №1 к оспариваемому Постановлению №226а, исходя из вышеприведенных норм права, устанавливающих сроки установления границ зон с особыми условиями использования территории, оснований для признания недействующим Постановления №226а в части установления границ спорных зон в связи с отсутствием их текстового описания и координат поворотных точек в настоящее время не имеется.

Довод представителя ООО «Компания «Дилижанс» о невозможности самостоятельно определить, в какой из установленных Постановлением №226а зон находится принадлежащий им объект, не свидетельствует о противоречии оспариваемого нормативного правового акта действующему законодательству либо его правовой неопределенности, так как границы зон отображены графически, информация отображается в геоинформационной системе муниципального образования «Город Томск», при необходимости может быть получена при обращении в органы местного самоуправления.

Как следует из пояснений председателя Комитета по охране объектов культурного наследия Томской области ФИО5 в настоящее время ведутся работы по координированию границ зон регулирования застройки и хозяйственной деятельности.

Отсутствие в государственном кадастре недвижимости сведений, о границах зон охраны объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в указанных границах, не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах зон охраны объектов культурного наследия (абзац 2 пункта 16 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2015 года № 972).

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 года №3-П, от 15 июля 1999 года №11-П, от 11 ноября 2003 года №16-П и от 21 января 2010 года №1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.

В соответствии с разъяснениями Пленума Верховного Суда Российской Федерации, закрепленными в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Обращаясь в суд с настоящим административным исковым заявлением, ООО «Компания «Дилижанс» полагала, что содержание пункта 7.1 оспариваемого в части Постановления №226а не отвечает требованиям правовой определенности, затрудняет его использование, так как неясно, распространяется ли данная норма на всех субъектов, получивших разрешение на строительство, или только на тех, кто получил разрешение на строительство и завершил строительство, осуществил ввод в эксплуатацию.

Согласно пункту 7.1 Постановления №226а действие настоящего постановления не распространяется на правоотношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшие на основании разрешений на строительство, которые выданы в установленном порядке до вступления в силу настоящего постановления.

Проанализировав содержание пункта 7.1 Постановления №226а, суд не усматривает правовой неопределенности в изложении указанной нормы, которая отвечает требованиям ясности, правовой определенности.

Правоотношения, связанные со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшие на основании разрешений на строительство, регулируются градостроительным законодательством Российской Федерации, в связи с чем дополнительного разъяснения в оспариваемой норме не требуют.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Нормативный правовой акт принят с соблюдением полномочий принявшего его органа, формы и процедуры его принятия, порядка официального опубликования, по изложенным выше мотивам в его оспариваемой части не противоречит имеющим большую юридическую силу требованиям законодательства, отвечает требованиям правовой определенности, в связи с чем суд приходит у выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения заявленных ООО «Компания «Дилижанс» требований.

В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающем официальное опубликование нормативных правовых актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления общества с ограниченной ответственностью «Компания Дилижанс» к Администрации Томской области о признании недействующим в части постановления Администрации Томской области от 14 июня 2012 года №226а «Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории г.Томска, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон охраны» отказать.

Возложить на Администрацию Томской области обязанность по публикации сообщения о принятии настоящего решения в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающим официальное опубликование нормативных правовых актов.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Председательствующий

Мотивированное решение изготовлено 14 июля 2023 года