Судья Павлова О.О. № 33а-2372/2023

№ 2а-511/2023

67RS0007-01-2022-000867-10

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

22 августа 2023 года г. Смоленск

Судебная коллегия по административным делам Смоленского областного суда в составе:

председательствующего Штейнле А.Л.,

судей Савушкиной О.С., Туникене М.В.,

при помощнике судьи Буданове И.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области к Сафоновской межрайонной прокуратуре Смоленской области, Прокуратуре Смоленской области о признании незаконным представления Сафоновского межрайонного прокурора Смоленской области № 15ж-22 от 10.02.2022 об устранении нарушений земельного законодательства и законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг по апелляционной жалобе Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области на решение Сафоновского районного суда Смоленской области от 16 мая 2023 г.

Заслушав доклад судьи Савушкиной О.С., объяснения представителя административного истца ФИО1, возражения представителя административных ответчиков Сафоновской межрайонной прокуратуры Смоленской области, Прокуратуры Смоленской области ФИО2 относительно доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия

установила:

Администрация муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области обратилась в суд с административным иском к Сафоновской межрайонной прокуратуре Смоленской области о признании незаконным представления Сафоновского межрайонного прокурора Смоленской области № 15ж-22 от 10.02.2022 об устранении нарушений земельного законодательства и законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг. В обоснование административного иска указано, что в адрес Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области поступали заявления от Председателя СПК им. Урицкого - ФИО3 о предоставлении СПК им. Урицкого земельного участка кадастровый №, расположенного по адресу: <адрес>, <адрес> <адрес> в аренду без проведения торгов. Такие заявления СПК им. Урицкого о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов от 06.12.2021, от 13.12.2021 были возвращены заявителю на основании пункта 3 ст. 39.17 ЗК РФ, как не соответствующие требованиям п. 1 ст. 39.17 ЗК РФ по своему содержанию. В удовлетворении заявлений о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов от 17.12.2021, 27.12.2021 СПК им. Урицкого было отказано по п. 1 ст. 39.16 ЗК РФ, п. 5 ст. 39.17 ЗК РФ, поскольку с заявлением о предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов обращается лицо, которое, по мнению административного истца, не имеет такого права.

Сафоновский межрайонный прокурор Смоленской области по жалобе Председателя СПК - ФИО3 внес в Администрацию Сафоновского района, на имя Главы района представление № 15ж-22 от 10.02.2022 об устранении нарушений земельного законодательства и законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг, которое административный истец считает незаконным. Кроме того, в своем представлении № 15ж-22 от 10.02.2022 Сафоновский межрайонный прокурор требует привлечь к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших вышеуказанные нарушения Федерального законодательства.

Просит суд признать представление Сафоновского межрайонного прокурора Смоленской области № 15ж-22 от 10.02.2022 об устранении нарушений земельного законодательства и законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг незаконным.

Определениями суда от 25.03.2022 к участию в деле в качестве административного соответчика привлечена прокуратура Смоленской области, от 22.04.2022 к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены СПК им. Урицкого, ООО «Смолагро».

23.05.2022 определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Комитет по имуществу, градостроительству и землепользованию Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области.

Решением Сафоновского районного суда от 20.06.2022 административный иск удовлетворен частично, представление Сафоновского межрайонного прокурора Смоленской области признано незаконным в части п. 2 о рассмотрении вопроса о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, допустивших нарушение Федерального законодательства, в удовлетворении остальной части административного иска отказано <данные изъяты>

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 13.09.2022 решение Сафоновского районного суда отменено в части отказа администрации в признании незаконным пункта 1 представления Сафоновского межрайонного прокурора, в этой части принято новое решение, которым пункт 1 представления признан незаконным, в остальной части обжалуемое решение оставлено без изменения <данные изъяты>

Кассационным определением Второго кассационного суда общей юрисдикции от 29.03.2023 решение Сафоновского районного суда от 20.06.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Смоленского областного суда от 13.09.2022 отменено, дело направлено на новое рассмотрение в Сафоновский районный суд Смоленской области <данные изъяты>

В судебном заседании суда первой инстанции представитель административного истца - Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области ФИО1 административный иск поддержала в полном объеме и подтвердила обстоятельства, указанные в иске.

Представитель административных ответчиков - Сафоновской межрайонной прокуратуры Смоленской области, Прокуратуры Смоленской области – заместитель Сафоновского межрайонного прокурора Родин А.В. административный иск не признал, указав, что оспариваемое представление является законным и обоснованным, в полной мере отвечает требованиям действующего законодательства и вынесено в рамках предоставленных прокурору законом полномочий.

Дело рассмотрено в отсутствие представителей заинтересованных лиц Комитета по имуществу, градостроительству и землепользованию Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области, ООО «Смолагро», СПК им. Урицкого, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Решением Сафоновского районного суда Смоленской области от 16.05.2023 в удовлетворении требований отказано <данные изъяты>

В апелляционной жалобе Администрация муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области просит решение суда отменить, принять новое об удовлетворении требований в полном объеме. Ссылаясь на Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» указывает, что при осуществлении прокурорского надзора не допускается необоснованное вмешательство в экономическую деятельность предприятий и организаций и вовлечение органов прокуратуры в хозяйственные споры между коммерческими структурами. Так, при внесении спорного представления прокурором допущено необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность Администрации, поскольку делать выводы по направленным Комитетом по имуществу ответам на обращения председателя СПК им. Урицкого В.Г. в отношении земельного участка не входит в компетенцию органов прокуратуры. На момент внесения представления существовал спор о праве на земельный участок. Представление не отвечает требованиям Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», поскольку является вмешательством в спор о праве на земельный участок. Указанное в представлении прокурора требование о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях, является исключительной компетенцией работодателя в силу закона <данные изъяты>

Представители заинтересованных лиц Комитета по имуществу, градостроительству и землепользованию Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области, ООО «Смолагро», СПК им. Урицкого в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежаще по правилам КАС РФ. В связи с изложенным, судебная коллегия полагает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в отсутствие не явившихся лиц.

Проверив материалы дела в полном объеме, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Цели деятельности прокуратуры предопределяются ее местом и назначением в государственном механизме, социальной ролью в обществе. Они достигаются в результате выполнения конкретных задач в процессе осуществления возложенных на прокуратуру функций. В качестве таких целей закон указывает: обеспечение верховенства закона; обеспечение единства и укрепления законности; обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

Вопросы вынесения представлений о нарушении законодательства регламентированы нормами Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», приказами Генерального прокурора Российской Федерации от 17 марта 2017 г. № 172 «О некоторых вопросах организации прокурорского надзора в связи с принятием Федерального закона от 07 марта 2017 г. № 27-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», № 450 от 29 декабря 2011 г. «Об утверждении инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации».

В соответствии с положениями Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора являются: соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Как установлено судом и следует из материалов дела, СПК им. Урицкого занимается производством и переработкой сельскохозяйственной продукции, является участником государственной программы, получает государственную поддержку из областного и федерального бюджетов на развитие сельскохозяйственного производства, участвует в выполнении целевых показателей, установленных для региона в соглашениях, заключенных между Администрацией Смоленской области и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации. Данное обстоятельство подтверждается письмом Департамента Смоленской области по сельскому хозяйству и природопользованию от 16.12.2021 № 4661-05 <данные изъяты>

06.12.2021 и 13.12.2021 Председатель СПК им. Урицкого ФИО3 письменно обращался на имя Главы муниципального образования Сафоновский район Смоленской области с заявлениями о предоставлении СПК земельного участка площадью 1000000 кв.м из состава земель государственной или муниципальной собственности, кадастровый №, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, вид разрешенного использования земель: растениеводство, расположенного по адресу: <адрес>, <адрес> <адрес>, в аренду без проведения торгов. Цель использования СПК данного земельного участка значилась, как заготовка кормов крупному рогатому скоту. Обращения СПК для рассмотрения направлялись в Комитет по имуществу, градостроительству и землепользованию Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области, согласно резолюции Главы МО «Сафоновский район» Смоленской области.

Заявления Председателя агропредприятия - ФИО3 возвращались заявителю на основании п. 3 ст. 39.17 ЗК РФ, а именно: отсутствие в заявлении о предоставлении земельного участка номера записи о государственной регистрации юридического лица, идентификационного номера налогоплательщика (ИНН); отсутствие в заявлении Председателя агропредприятия юридического обоснования предоставления СПК земельного участка без проведения торгов из числа установленных ЗК РФ; отсутствие в заявлении о предоставлении земельного участка цели использования земельного участка; отсутствие в заявлении о предоставлении земельного участка, оформленном на фирменном бланке СПК, почтового адреса или адреса электронной почты для обратной связи с заявителем.

17.12.2021 и 27.12.2021 Председатель СПК им. Урицкого ФИО3 также обращался на имя Главы муниципального образования Сафоновский район Смоленской области с заявлениями о предоставлении СПК упомянутого земельного участка площадью 1000000 кв.м из состава земель государственной или муниципальной собственности, кадастровый №.

Письмами КИГИЗ от 23.12.2021 и от 29.12.2021 в предоставлении испрашиваемого земельного участка было отказано по тем основаниям, что заявитель - председатель сельскохозяйственного производственного кооператива (СПК), который занимается производственным и переработкой сельскохозяйственной продукции (СПК), не является тем лицом, которое вправе, по мнению КИГИЗ, претендовать на предоставление испрашиваемого земельного участка в аренду без проведения торгов.

Из письма Департамента Смоленской области по сельскому хозяйству и природопользованию от 16.12.2021 № 4661-05 усматривается, что СПК им. Урицкого занимается производством и переработкой сельскохозяйственной продукции, является участником государственной программы, получает государственную поддержку из областного и федерального бюджетов на развитие сельскохозяйственного производства, участвует в выполнении целевых показателей, установленных для региона в соглашениях, заключенных между Администрацией Смоленской области и Министерством сельского хозяйства Российской Федерации <данные изъяты>

В письме от 29.12.2021 исх. № 3976 указано, что испрашиваемые земли являются землями запаса, что ранее в своих ответах Сафоновскому межрайонному прокурору, председателю СПК им. Урицкого - ФИО3, генеральному директору ООО «Смолагро» - ФИО4 не сообщалось <данные изъяты>

В представлении заместителя Сафоновского межрайонного прокурора от 10.02.2022 указывается на нарушения земельного законодательства и законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг в письменном сообщении, направленном в адрес председателя СПК им. Урицкого ФИО3, что свидетельствует о нарушениях, допущенных председателем комитета по имуществу, градостроительству и землепользованию администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области.

По обращению ФИО3 прокуратурой проведена проверка исполнения Администрацией МО «Сафоновский район» требований земельного законодательства и законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг. В ходе указанной проверки установлено, что действия должностных лиц Комитета по имуществу градостроительству и землепользованию администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области по возврату заявлений МПК им. Урицкого от 09.12.2021 и 15.12.2021 без рассмотрения, а также отказы на заявления от 23.12.2021 и 29.12.2021 в предоставлении земельного участка в аренду без проведения торгов произведены в нарушение требований действующего законодательства.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что оспариваемое представление вынесено прокурором в пределах его полномочий и при наличии к тому законных оснований в связи с установлением нарушения земельного законодательства и законодательства в сфере предоставления муниципальных услуг на территории муниципального образования. Представление вынесено прокурором в адрес надлежащего лица и содержит конкретные сведения о допущенном нарушении закона, соответствует критерию исполнимости; факта нарушения прав и законных интересов административного истца не установлено.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, поскольку они основаны на обстоятельствах административного дела, подтвержденных доказательствами, которым дана оценка по правилам статьи 84 КАС РФ.

Согласно ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре в Российской Федерации» в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов.

В силу ч. 1 ст. 26 названного Закона предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в частности органами местного самоуправления.

Частью 1 статьи 27 Закона предусмотрено, что при осуществлении возложенных на него функций прокурор, в том числе рассматривает и проверяет заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина; принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; использует полномочия, предусмотренные статьей 22 данного Закона.

Прокурор при осуществлении возложенных на него функций вправе вносить представление об устранении нарушений закона (абзац третий части 3 статьи 22 Закона).

В п. 1 ст. 24 Закона предусмотрено, что представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Из приведенных правовых норм следует, что во исполнение представления прокурора должны быть предприняты конкретные меры по устранению не только допущенных нарушений закона, но и причин, условий, им способствующих.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 г. № 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в п. 1 ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд.

С учетом изложенного, доводы апелляционной жалобы о том, что требование прокурора о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в допущенных нарушениях является исключительной компетенцией работодателя в силу закона, нельзя признать состоятельными, поскольку не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности. Оспариваемое представление прокурора об устранении выявленных нарушений соответствует положениям действующего законодательства и не нарушает прав и законных интересов работодателя.

Доводы апелляционной жалобы о том, что при внесении спорного представления прокурором допущено необоснованное вмешательство в хозяйственную деятельность Администрации, поскольку не входит в компетенцию органов прокуратуры; на момент внесения представления существовал спор о праве на земельный участок, судебная коллегия отклоняет, поскольку они основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, фактически сводятся к несогласию с обжалуемым решением и не могут служить основанием для отмены принятого по существу судебного акта.

Избранный прокурором способ устранения выявленных в ходе прокурорской проверки недостатков отвечает требованиям п. 2 ст. 26 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2201-1 «О прокуратуре Российской Федерации».

В настоящем случае имелось право у заявителя (СПК им. Урицкого) на приобретение земельного участка в аренду без торгов в силу п. 8 ст. 10 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», согласно которому земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются в аренду на срок до пяти лет сельскохозяйственным организациям, получающим государственную поддержку в сфере развития сельского хозяйства, для ведения сельского хозяйства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности без проведения торгов.

Вопреки приводимым в суде доводам административного истца, ни в одном ответе Администрации на имя СПК им. Урицкого не было указано, что испрашиваемые земли относятся к землям запаса.

Все приведенные в апелляционной жалобе доводы проверены судом первой инстанции, данные доводы повторяют правовую позицию административного истца при рассмотрении дела в суде первой инстанции, сводятся к несогласию с выводами суда и не указывают на обстоятельства, которые были не проверены или не учтены при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для разрешения спора по существу.

Иное толкование норм материального права не свидетельствует о неправильном применении их судом, выводы суда первой инстанции сформулированы с учетом юридически значимых обстоятельств дела, полно и всесторонне изученных в судебном разбирательстве и получивших надлежащую правовую квалификацию.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, судебная коллегия

определила:

решение Сафоновского районного суда Смоленской области от 16 мая 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации муниципального образования «Сафоновский район» Смоленской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи