УИД 61 RS0041-01-2023-000527-73
К делу № 2а-923/2023
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
22 августа 2023 года п. Матвеев Курган Ростовской области
Матвеево-Курганский районный суд Ростовской области в составе:
председательствующего судьи Судникович Л.А.,
при секретаре судебного заседания Толоманенко Н.А.,
с участием
представителя административного истца ФИО1,
представителя административного ответчика Прокуратуры Ростовской области ФИО2,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску главы администрации Матвеево-Курганского района ФИО13 к административным ответчикам прокурору Матвеево-Курганского района Ростовской области ФИО14, прокуратуре Ростовской области о признании недействительным представление прокурора Матвеево-Курганского района Ростовской области ФИО15 № № от 04.04.2023 об устранении нарушений земельного законодательства и о противодействии коррупции недействительным,
УСТАНОВИЛ:
В Матвеево-Курганский районный суд Ростовской области обратилась глава администрации Матвеево-Курганского района ФИО16 с административным иском к прокурору Матвеево-Курганского района Ростовской области ФИО17. о признании недействительным представление прокурора Матвеево-Курганского района Ростовской области ФИО18. № № от 04.04.2023 об устранении нарушений земельного законодательства и о противодействии коррупции недействительным. В обоснование указав, что 04.04.2023 прокурором Матвеево-Курганского района Ростовской области ФИО19 было вынесено представление № об устранении нарушений земельного законодательства и о противодействии коррупции (по результатам проведенной проверки по обращению главного врача ГБУ РО «Центральная районная больница» в Матвеево-Курганском районе по вопросу законности передачи земельного участка МБУЗ «ЦРБ» Матвеево-Курганского района ООО «Экосистемы»). В качестве нарушения в представлении указано о том, что передача в аренду ООО «Экосистемы» земельного участка произведена администрацией Матвеево-Курганского района с нарушением п. 17 ст. 39.8, пп. 5 п. 8 ст. 39.11, п. 20 ст. 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации, также указано на неправомерные действия администрации Матвеево-Курганского района по выдаче разрешения на строительства и ввод в эксплуатацию канализационных очистных сооружений хозяйственно-бытовых сточных вод для районной больницы в п. Матвеев Курган; о наличии конфликта интересов главы администрации Матвеево-Курганского района ФИО22, поскольку одним из учредителей ООО «Экосистемы» являлась его дочь ФИО3 В связи с чем, прокурор требует безотлагательно рассмотреть представление с участием представителя прокуратуры района, уведомив прокурора района о дате и времени его рассмотрения; в течение месяца со дня внесения представления принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, в том числе, рассмотреть вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, и сообщить прокурору района в письменной форме о результатах принятых мер. Представление прокурора Матвеево-Курганского района Ростовской области ФИО20 от 04.04.2023 №07-81-2023 было рассмотрено 05.05.2023, с участием старшего помощника прокурора ФИО21. Представление обоснованно, доводы прокурора, отраженные в представлении, нашли свое подтверждение.
Вместе с тем, считает внесенное представление не соответствующим закону, необоснованным и подлежащим признанию недействительным, поскольку представление прокурора должно содержать указание на нарушение определенных норм закона лицом, в адрес которого оно внесено; в представлении должно быть указано, какие именно необходимо принять меры для устранения выявленных нарушений закона, их причин и условий, способствующих данному нарушению закона. В противном случае, лицо лишено возможности устранить выявленные нарушения, то есть исполнить требования представления. Представление должно содержать изложение и анализ фактов, послуживших основанием для его внесения, а также предложения об устранении нарушений закона. Представление - акт прокурорского реагирования, вносимый в государственные органы, общественные организации и должностным лицам, содержащий изложение и анализ фактов, послуживших основанием для внесения представления, а также предложения об устранении нарушений закона, способствующих им условий и подлежащий рассмотрению в установленный срок (пункт 20 Перечня основных видов организационно-распорядительных, информационно-справочных и других документов, приложения №1 к Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры Российской Федерации, утвержденной и введенной в действие с 01.01.2012 приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 29.12.2011 №450). Исполнимость представления является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности представления, поскольку представление исходит от государственного (надзорного) органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.
С учетом изложенного выше относительно обращения главы администрации Матвеево-Курганского района к прокурору за разъяснениями представления, в представлении прокурора имеются признаки неисполнимости, поскольку его требования не конкретизированы и не ясны.
Требование прокурора о рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры района (абзац 7 страница 3 представления) не соответствует положениям Федерального закона от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»). В соответствии с частью 3 статьи 7 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. В связи с чем, употребление формулировки «с участием представителя прокуратуры» считаем не основанной на законе.
Требование прокурора о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности (абзац 1 страница 4 представления) не соответствует положениям Федерального закона от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации»). В пункте 4 статьи 10 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-I «О прокуратуре Российской Федерации» предусмотрено, что прокурор в установленном законом порядке принимает меры по привлечению к ответственности лиц, совершивших правонарушения. В соответствии с пунктом 2 статьи 22 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации», прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона. Согласно части 1 статьи 192 Трудового кодекса Российской Федерации, за совершение дисциплинарного проступка, то есть исполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить перечисленные в указанной норме дисциплинарные взыскания. Применение к работнику мер дисциплинарной ответственности является правом, а не обязанностью работодателя, производится в законодательно установленном порядке. За непривлечение работников к дисциплинарной ответственности работодатель не может быть подвергнут административному наказанию.
Поскольку отсутствует указание прокурора на конкретные меры по устранению выявленных нарушений, которые, по мнению прокурора, должны принять должностные лица Администрации Матвеево-Курганского района; представление не содержит предложений для устранения выявленных нарушений, какие именно действия должностным лицам Администрации Матвеево-Курганского района необходимо совершить для его выполнения; в представлении содержится требование о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, просит признать представление прокурора Матвеево-Курганского района ФИО23. от 04.04.2023 недействительным.
При рассмотрении дела, к участию в деле в соответствии с ч.2 ст. 221 КАС РФ в качестве второго ответчика привлечена Прокуратура Ростовской области.
В судебное заседание административный истец глава администрации Матвеево-Курганского района ФИО4 не явилась, уведомлена надлежащим образом о рассмотрении дела, направила в судебное заседание своего представителя.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО25., действующая на основании доверенности от 09.01.2023 №, требования изложенные в административном исковом заявлении поддержала в полном объеме, просила удовлетворить по основаниям указанным в иске.
В судебное заседание административный ответчик прокурор Матвеево-Курганского района ФИО24 не явился, надлежаще уведомлен о рассмотрении дела, ходатайств об отложении судебного заседания не направил.
Представитель прокуратуры Ростовской области заместитель прокурора Матвеево-Курганского района ФИО26., действующий на основании доверенности от 14.08.2023 №, в судебном заседании в удовлетворении административного иска просил отказать. В обоснование возражений указав, что представление внесено с соблюдением требований статей 21, 22, 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре РФ», в пределах полномочий прокуратуры, вытекающих из указанного закона, и по факту нарушений законодательства, которые не оспариваются и признаются администрацией Матвеево-Курганского района. Способ устранения нарушений самостоятельно избирается лицом, в адрес которого внесено представление. Указание прокурором конкретных мер по устранению нарушений, напротив, может быть расценено как вмешательство в хозяйственную деятельность юридического лица, что в силу ст. 26 ФЗ «О прокуратуре РФ» недопустимо. Представление не является судебным решением, в представлении ставится вопрос об устранении нарушения и недопущения нарушений впредь, ответственное лицо, руководитель учреждения сам принимает решение о способах их. В резолютивной части представления прокурора Матвеево-Курганского района от 04.04.2023, в точном соответствии с п. 20 приложения № 1 к «Инструкции по делопроизводству в органах и организациях прокуратуры РФ», утвержденной приказом Генерального прокурора РФ от 29.12.2011 № 450, адресату предложено принять конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих. В установленный ст. 24 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ» месячный срок для принятия конкретных мер по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, обращений от адресата (главы администрации Матвеево-Курганского района) о разъяснении представления не поступало. Соответствующее обращение направлено лишь 06.06.2023. В представлении отсутствует правовая неопределенность, так как в нём перечислены конкретные нормы федерального законодательства, которые были нарушены и обстоятельства, при которых были допущены нарушения. Также в представлении указаны нормы Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», регламентирующие меры, которые должны приниматься в целях недопущения нарушений закона, причин и условий, им способствующих, в том числе в части конфликта интересов и приведены положения ч. 2 ст. 174 ГК РФ, относящиеся к случаям совершения сделок в ущерб интересам юридического лица. Таким образом, администрация района, имея реальную возможность принять меры по недопущению впредь нарушений закона, причин и условий, им способствующих, в том числе предусмотренные ст. 7 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», уклонилась от их принятия. Более того, представление рассмотрено заместителем главы администрации Матвеево-Курганского района ФИО27., который в период с 06.12.2017 по 29.06.2022, то есть и в период совершения выявленных нарушений, являлся учредителем ООО «Экосистемы», а в период с 03.02.2020 по 08.07.2022 – участником ООО «Коммунальные системы», учредителем которого является ООО «Экосистемы». В связи с чем, рассмотрение им представления об устранении нарушений, в том числе о противодействии коррупции, допущенных при заключении договоров с ООО «Экосистемы», недопустимо и влечёт допущение новых нарушений Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», включая ситуацию конфликта интересов. В оспариваемом представлении содержится требование прокурора рассмотреть вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях закона, что не является тождественным требованию о безусловном привлечении работника к дисциплинарной ответственности. Подобное предписание прокурора не может рассматриваться как незаконное вмешательство в компетенцию работодателя, правомочного на принятие решений о привлечении (отказе в привлечении) к дисциплинарной ответственности. Изложенное согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, содержащейся в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, в соответствии с которой само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке. Требование о безусловном исполнении представления прокурора реализуется путем специальных процедур - вынесения самим прокурором постановления о возбуждении производства об административном правонарушении либо путем обращения в суд. Прокуратура Российской Федерации является единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также иные функции, установленные законом. В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-I «О прокуратуре РФ» прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями. Таким образом примененная в тексте представления формулировка «с участием представителя прокуратуры района» не противоречит требованиям федерального законодательства.
Дело рассмотрено в порядке ст. 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) в отсутствие сторон и их представителей, извещенных о времени и месте рассмотрения административного дела надлежащим образом, что подтверждается материалами дела.
Выслушав лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, суд приходит к выводу об отсутствии оснований, для удовлетворения исковых требований.
В силу пункта 1 статьи 21 Федерального закона от 17.01.1992 №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) прокуратура Российской Федерации» осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.
В соответствии с пунктом 3 статьи 22 Закона о прокуратуре прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносит представление об устранении нарушений закона.
Согласно пункту 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.
Пунктом 3 статьи 7 Закона о прокуратуре предусмотрено, что прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие прокуроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представлений и протестов федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями.
Согласно части 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
За невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в отношении указанных лиц предусмотрена административная ответственность, что свидетельствует о том, что представление прокурора, являясь основанием для привлечения к административной ответственности, затрагивает права этих лиц.
Таким образом, если орган или должностное лицо, в отношении которых внесено представление, считают, что представление нарушает их права и свободы, создает препятствия к осуществлению их прав и свобод либо незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, они вправе обратиться в суд с соответствующим заявлением.
Из материалов дела следует, что по результатам проведенной проверки Прокуратурой Матвеево-Курганского района Ростовской области по обращению главного врача ГБУ РО «Центральная районная больница» в Матвеево-Курганском районе по вопросу законности передачи земельного участка МБУЗ «ЦРБ» Матвеево-Курганского района ООО «Экосистемы» было вынесено представление в адрес главы администрации Матвеево-Курганского района ФИО28.
Из содержания представления прокурора Матвеево-Курганского района от 04.04.2023 № следует, что администрация Матвеево-Курганского района передала ООО «Экосистемы» в аренду земельный участок, кадастровый номер №, площадью 1505 кв.м., по адресу: <адрес> по договору № от 14.04.2016 с нарушением требований, установленных п.17 ст.39.8, подп.5 п.8 ст.39.11, п.20 ст.39.12 ЗК РФ, а именно: вид разрешенного использования предоставляемого земельного участка не соответствовал заявленным ООО «Экосистемы» целям предоставления земельного участка – под объектами здравоохранения; ООО «Экосистемы» было признано единственным участником торгов, при этом информация о признании аукциона несостоявшимся на официальном сайте не размещалась; постановление главы администрации района ФИО29. от 13.04.2016 №, в соответствии с которым с ООО «Экосистемы» заключен договор аренды от 14.04.2016 №, издано ранее установленного п.20 ст.39.12 ЗК РФ срока; в заключенный договор аренды постановлением от 28.10.2016 внесены изменения в части изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером №.
В результате неправомерных действий администрации района ООО «Экосистемы» с 26.09.2016 по 26.06.2018 получено разрешение на строительство, осуществлено строительство и ввод в эксплуатацию канализационных очистных сооружений хозяйственно-бытовых сточных вод для районной больницы в п.Матвеев Курган, после чего в соответствии с постановлением главы администрации района ФИО30. от 05.02.2020 № вышеуказанный земельный участок предоставлен ООО «Экосистемы» в аренду сроком на 10 лет по договору аренды от 05.02.2020 № при наличии конфликта интересов, поскольку одним из учредителей ООО «Экосистемы» с даты его создания (04.03.2016) являлась дочь ФИО31. – ФИО32
Из объяснений представителя административного истца следует, что нарушения при заключении договора аренды между администрацией Матвеево-Курганского района и ООО «Экосистемы» имеются, доводы прокурора, отраженные в представлении, нашли свое подтверждение, представление является обоснованным.
Вместе с тем просит признать его недействительным, ссылаясь, что в представлении отсутствует указание прокурора на конкретные меры по устранению выявленных нарушений, которые должны принять должностные лица администрации Матвеево-Курганского района. Представление не содержит предложений для устранения выявленных нарушений, какие именно действия должностным лицам администрации Матвеево-Курганского района необходимо совершить для его выполнения. Что свидетельствует о его неисполнимости. В представлении содержится требование о рассмотрении вопроса о привлечении виновных лиц к дисциплинарной ответственности, что выходит за полномочия прокурора. Требование о рассмотрении представления с участием представителя прокуратуры района не соответствует положениям Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре РФ».
С данными доводами суд не может согласиться по следующим обстоятельствам.
Согласно позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре Российской Федерации органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона, прежде всего, в добровольном порядке. В целях решения данного вопроса, прокуратурой района и поставлен вопрос о рассмотрении представления совместно с представителем прокуратуры района, что соответствует положениям и нормам Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре РФ".
При осуществлении возложенных на прокурора функций прокурор принимает меры по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного ущерба; при этом право прокурора требовать привлечения лиц, нарушающих закон, к установленной законом ответственности, в том числе дисциплинарной, основано на положениях п. 2 ст. 22 Закона о прокуратуре.
В связи с чем, указание в представлении о необходимости решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц допустивших нарушение закона не является превышением установленных полномочий, а является основанием для лица, рассматривающего представление, организовать служебную проверку, при наличии факта нарушения по собственному усмотрению решить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности, либо отказать в привлечении к дисциплинарной ответственности, организовать работу по устранению выявленных нарушений и принять меры по недопущению аналогичных нарушений впредь.
Доводы административного истца о невозможности и нецелесообразности исполнения предписанных прокурором мер, поскольку лица, допустившие нарушения уже не работают в администрации, а изменение вида использования земельного участка носит заявительный характер, администрация не может обратиться с указанным заявлением, не может быть признан обоснованным и убедительным, поскольку в оспариваемом представлении ставится вопрос о принятии конкретных и исчерпывающих мер к устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, но при этом вопрос о том, какие меры, какие действия, каким способом будут совершены должностным лицом, должно решить само должностное лицо в соответствии с земельным законодательством и законом о противодействии коррупции.
Таким образом, требования прокурора не противоречат положениям действующего законодательства.
Учитывая, что представление от 04 апреля 2023 года № об устранении нарушений земельного законодательства и о противодействии коррупции внесено прокурором в пределах предоставленных полномочий по осуществлению надзора за исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, является исполнимым, соответствует закону, права административного истца не нарушает, суд приходит к выводу об отказе в удовлетворении заявленных главой администрации Матвеево-Курганского района ФИО33. требований о признании незаконным представления об устранении нарушений закона.
На основании изложенного и руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, суд
РЕШИЛ:
Административное исковое заявление Главы администрации Матвеево-Курганского района ФИО34 к административным ответчикам прокурору Матвеево-Курганского района ФИО35., прокуратуре Ростовской области о признании недействительным представление прокурора Матвеево-Курганского района Ростовской области ФИО36 от 04.04.2023 № об устранении нарушений земельного законодательства и о противодействии коррупции недействительным оставить без удовлетворения.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Ростовский областной суд через Матвеево-Курганский районный суд Ростовской области в течение одного месяца со дня его принятия.
Мотивировав часть решения изготовлена 31 августа 2023 года.
Судья Л.А. Судникович