Апелляционное определение по делу № 2А-731/2023 от 15.08.2023 | Новосибирский областной суд (Новосибирская область)

Судья Малахов С.А. № 2а-731/2023

Докладчик Толстик Н.В. № 33а-8102/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

город Новосибирск 15 августа 2023 года

Судебная коллегия по административным делам Новосибирского областного суда в составе:

председательствующего Толстик Н.В.,

судей Певиной Е.А., Карловой И.Б.,

при секретаре Лымаренко О.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе мэрии г. Новосибирска на решение Центрального районного суда города Новосибирска от 25 апреля 2023 года,

Заслушав доклад судьи Новосибирского областного суда Толстик Н.В., объяснения представителя административного истца ФИО1, представителя административного ответчика ФИО2, изучив материалы дела, судебная коллегия

УСТАНОВИЛ

А:

Общество с ограниченной ответственностью Группа Компаний «Собер» обратилось в суд с административным иском к мэрии г. Новосибирска, в котором просило:

- признать недействующим постановление мэрии города Новосибирска от 30.08.2022 №3018 «О проекте планировки и проектах межевания территории, ограниченной улицами Сухарной, Владимировской, береговой линией реки Оби, в Железнодорожном и Заельцовском районах» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером №, принадлежащего административному истцу на праве собственности, к территориям общего пользования (зона Р-2).

Административный иск обоснован следующим. ООО ГК «Собер» является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу <адрес>, категории земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: Магазины (4.4) – объекты для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв.м. Согласно Правил землепользования и застройки города Новосибирска, земельный участок изначально был расположен в зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1), в подзоне делового, общественного и коммерческого назначения с объектами различной плотности жилой застройки (ОД-1.1). Решением Совета депутатов города Новосибирска №348 от 25.05.2022 «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска», территориальная зона, к которой относится земельный участок с кадастровым номером №, изменена на территориальную зону озеленения – Р-2.

Постановлением мэрии города Новосибирска от 30.08.2022 №3018 «О проекте планировки и проектах межевания территории, ограниченной улицами Сухарной, Владимировской, береговой линией реки Оби, в Железнодорожном и Заельцовском районах» земельный участок с кадастровым номером № отнесен к территориям общего пользования: паркам, скверам, бульварам и другим озелененным территориям общего пользования.

Указанное постановление от 30.08.2022 №3018 в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориям общего пользования административный истец считает незаконным, поскольку оно противоречит требованиям части 3 статьи 9, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ и положением Генерального плана города Новосибирска. Так, в соответствии с картой функциональных зон Генерального плана города Новосибирска, действующего в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 24.03.2021 №105, земельный участок с кадастровым номером № находится в зоне функциональной общественно-деловой застройки. Постановление мэрии города Новосибирска от 30.08.2022 №3018 в оспариваемой части нарушает право собственности административного истца на земельный участок, за защитой которого он обратился в суд с настоящим административным иском.

Решением Центрального районного суда г. Новосибирска от 25.04.2023 административный иск ООО ГК «Собер» удовлетворен.

Не согласившись с принятым решением, мэрия г. Новосибирска подала на него апелляционную жалобу, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

По доводам жалобы, вывод суда о несоответствии оспариваемого проекта планировки территории Генеральному плану города Новосибирска неправомерен. В соответствии с приложением №3 к решению Совета депутатов г. Новосибирска от 26.12.2007 №824 «О Генеральном плане города Новосибирска» (в ред. от 24.03.2021 №105) спорный земельный участок располагается в функциональной зоне смешанной и общественно-деловой застройки. Согласно таблице 9 «Параметры функциональных зон» в зоне смешанной и общественно-деловой застройки предполагается размещение объектов озелененных территорий общего пользования и иных озелененных территорий. При этом в соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны (ОД-1.1) (статья 32 Правил землепользования и застройки города Новосибирска) в качестве основных видов разрешенного использования земельных участков указаны такие виды как: парки культуры и отдыха (3.6.2), земельные участки (территории) общего пользования (12.0). Кроме того, в ходе проведения общественных обсуждений по оспариваемому проекту планировки поступили предложения от 36 жителей рассматриваемой территории об изменении зонирования земельного участка и прилегающей к нему территории. Предложений и замечаний ООО ГК «Собер» в отношении спорного земельного участка и прилегающей территории в организационный комитет по подготовке и проведению общественных обсуждений не поступало. Таким образом, оспариваемый проект планировки территории разработан и утвержден в порядке, предусмотренном Градостроительным кодексом РФ, соответствует генеральному плану и правилам землепользования и застройки. Административным истцом не представлено доказательств нарушения своих прав оспариваемым постановлением.

Рассмотрев административное дело по апелляционной жалобе мэрии г. Новосибирска по правилам статьи 308 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, регламентировано главой 21 Кодекса административного судопроизводства РФ (далее по тексту – КАС РФ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 настоящей статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Согласно части 9 статьи 213 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Как разъяснил Верховный суд Российской Федерации в пункте 2 постановления Пленума от 25.12.2018 №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке уполномоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО ГК «Собер» является собственником земельного участка с кадастровым номером № расположенного по адресу <адрес>, категории земель: земли населенных пунктов, виды разрешенного использования: Магазины (4.4) – объекты для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв.м.

Правилами землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденными решением Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска», земельный участок был отнесен к зоне делового, общественного и коммерческого назначения (ОД-1), находился в подзоне делового, общественного и коммерческого назначения с объектами различной плотности жилой застройки (ОД-1.1).

Решением Совета депутатов города Новосибирска №348 от 25.05.2022 «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 №1288 «О правилах землепользования и застройки города Новосибирска», территориальная зона, к которой относится земельный участок с кадастровым номером №, изменена на территориальную зону озеленения – Р-2.

Решением Новосибирского областного суда от 22.11.2022, вступившим в законную силу 06.12.2022, со дня вступления в законную силу решения суда признан недействующим пункт 1.2.52 и приложение 52 «Фрагмент карты градостроительного зонирования территории города Новосибирска» решения Совета депутатов города Новосибирска №348 от 25.05.2022 «О внесении изменений в решение Совета депутатов города Новосибирска от 24.06.2009 №1288 «О Правилах землепользования и застройки города Новосибирска» в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне – зона озеленения (Р-2).

Удовлетворяя административный иск, суд первой инстанции исходил из того, что, с учетом решения Новосибирского областного суда от 22.11.2022, в настоящее время земельный участок с кадастровым номером № расположен в подзоне делового, общественного и коммерческого назначения с объектами различной плотности застройки (ОД-1.1). Принимая во внимания изложенное, суд пришел к выводу, что постановление №3018 от 30.08.2022 в оспариваемой части противоречит действующим Правилам землепользования и застройки города Новосибирска в части отнесения спорного земельного участка к территориям общего пользования.

Выводы суда первой инстанции о наличии оснований для удовлетворения административного иска являются правильными, оснований с ними не согласиться у судебной коллегии не имеется.

Согласно пункту 2 статьи 1 Градостроительного кодекса территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение (пункт 5 статьи 1).

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1).

Территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1).

В соответствии с частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В силу части 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В силу пункта 2 статьи 18 Градостроительного кодекса РФ одним из видов документа территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы поселений.

В силу пункта 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Согласно пункту 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ территории общего пользования - территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).

Согласно пунктам 2, 3, 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом

- функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом муниципального округа, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района (пункт 2);

- определенных настоящим Кодексом территориальных зон (пункт 3);

- сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4).

Согласно части 1 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В силу части 5 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан.

В силу части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса РФ в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.

Согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В силу пункта 1 части 2 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны.

В соответствии с частью 1 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства.

Одним из видов документации по планировке территории является проект планировки территории (подпункт 1 пункта 4 статьи 41 Градостроительного кодекса РФ).

В силу пункта 1 статьи 41.1 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении выделяемых проектом планировки территории одного или нескольких смежных элементов планировочной структуры, определенных правилами землепользования и застройки территориальных зон и (или) установленных схемами территориального планирования муниципальных районов, генеральными планами поселений, муниципальных округов, городских округов функциональных зон, территории, в отношении которой предусматривается осуществление комплексного развития территории.

Согласно части 1 статьи 42 Градостроительного кодекса РФ подготовка проектов планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления границ территорий общего пользования, границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства, определения характеристик и очередности планируемого развития территории.

В силу части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки (за исключением подготовки документации по планировке территории, предусматривающей размещение линейных объектов),

Из анализа приведенных выше норм права следует, что такой документ градостроительного зонирования как правила землепользования и застройки, устанавливающий территориальные зоны, должен соответствовать документам территориального планирования, в частности, генеральным планам, устанавливающим функциональные зоны в целях определения основного назначения территорий.

В свою очередь проекты планировки территории должны не противоречить как документам градостроительного зонирования (правилам землепользования и застройки), так и документам территориального планирования (генеральным планам).

В соответствии с картой функциональных зон Генерального плана города Новосибирска, действующего в редакции решения Совета депутатов города Новосибирска от 24.03.2021 №105, земельный участок с кадастровым номером № находится в зоне функциональной общественно-деловой застройки.

На момент принятия постановления мэрии города Новосибирска от 30.08.2022 №3018 земельный участок с кадастровым номером № Правилами землепользования и застройки города Новосибирска был отнесен к территориальной зоне озеленения (Р-2).

Согласно статье 27 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска, к основным видам разрешенного использования земельных участков в зоне Р-2 относятся:

- питомники (17.1), обеспечение деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (3.9.1), отдых (рекреация) (5.0), историко-культурная деятельность (3.9), водные объекты (11.0), общее пользования водными объектами (11.1), земельные участки (территории) общего пользования (12.0), улично-дорожная сеть (12.0.1), благоустройство территории (12.0.2).

С учетом решения Новосибирского областного суда от 22.11.2022, в настоящее время земельный участок с кадастровым номером № расположен в подзоне делового, общественного и коммерческого назначения с объектами различной плотности застройки (ОД-1.1).

Согласно статье 32 Правил землепользования и застройки города Новосибирска, утвержденных решением Совета депутатов города Новосибирска, к основным видам разрешенного использования земельных участков в зоне ОД-1 относятся, в частности, магазины (4.4), парки культуры и отдыха (3.6.2), земельные участки (территории) общего пользования и другие.

Из системного анализа статьей 35, 42 следует, что проект планировки территории лишь конкретизирует положения документа градостроительного зонирования – правил землепользования и застройки.

Учитывая изложенное, разработка проекта планировки территории, так же как и разработка правил землепользования и застройки, должна осуществляться с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования (пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ).

В результате принятия проекта планировки территории не предполагается изменение правового режима использования земельных участков и, тем более, изменение назначения территории, отнесенной к конкретной функциональной зоне.

В рассматриваемой ситуации в результате отнесения земельного участка с кадастровым номером № к территории общего пользования (парки, скверы, бульвары, иные озелененные территории общего пользования) произошло изменение назначения территории, которая генеральным планом города отнесена к зоне функциональной общественно-деловой застройки.

В результате рассматриваемый земельный участок с кадастровым номером № фактически выбыл из подзоны делового, общественного и коммерческого назначения с объектами различной плотности жилой застройки (ОД-1.1).

На момент принятия оспариваемого постановления земельный участок № был сформирован, находился в собственности административного истца, имел вид разрешенного использования – магазины (4.4), таким образом, в отношении данного земельного участка был установлен правовой режим и сложился определенный порядок землепользования, который соответствовал назначению территории, определенному генеральным планом города.

При таких обстоятельствах правовых оснований для отнесения такого земельного участка к территории общего пользования, которой в соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ может беспрепятственно пользоваться неограниченный круг лиц, у административного ответчика не имелось.

Доводы жалобы о соответствии проекта планировки территории в оспариваемой части правилам землепользования и застройки города Новосибирска и генеральному плану города, о возможности в рассматриваемом случае в отношении спорного участка, находящегося в пределах территориальной зоны ОД-1, установить территории общего пользования, основаны на неправильном толковании положений действующего градостроительного законодательства.

Градостроительные регламенты различных территориальных зон могут предусматривать такой вид разрешенного использования как: земельные участки (территории) общего пользования, парки культуры и отдыха.

Вместе с тем, это не дает оснований при разработке документации по планировке территории произвольно изменять вид разрешенного использования сформированного земельного участка, находящегося в частной собственности, в отношении которого сформировался определенный порядок землепользования.

Вопреки доводам жалобы, желание жителей многоквартирных домов, расположенных на смежных земельных участках, произвольно изменить территориальную зону и назначение земельного участка, находящегося в собственности административного истца, не давало правовых оснований для принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Общественные обсуждения являются лишь составной частью порядка принятия оспариваемого решения. Общественные обсуждения, по своей сути, представляют форму волеизъявления заинтересованных лиц в отношении выносимого на обсуждение вопроса. При этом результаты общественных обсуждений носят рекомендательный характер, они учитываются при принятии соответствующего решения, но не являются обязательными. Такой подход, в частности, находит подтверждение в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 27.11.2019 №127-АПА19-24.

В целом доводы, изложенные в апелляционной жалобе, по существу направлены на переоценку обстоятельств, установленных судом первой инстанции при вынесении обжалуемого решения, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу.

Вместе с тем, обстоятельства, имеющие значение для дела, определены судом первой инстанции правильно. Выводы суда, изложенные в решении, соответствуют обстоятельствам административного дела и подтверждаются представленными в дело доказательствами, которым судом дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется. Судом не допущено нарушения или неправильного применения норм материального и процессуального права.

При таких обстоятельствах решение Центрального районного суда г. Новосибирска является законным, обоснованным и отмене не подлежит, а апелляционная жалоба мэрии города Новосибирска подлежит оставлению без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛ

А:

Решение Центрального районного суда г. Новосибирска от 25 апреля 2023 года – оставить без изменения, апелляционную жалобу мэрии г. Новосибирска – без удовлетворения.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий:

Судьи: