ЗАБАЙКАЛЬСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Дело № 3а-119/2025
УИД 75OS0000-01-2025-000169-20
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2 июня 2025 года г. Чита
Забайкальский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Бурака М.Н.,
при секретаре судебного заседания Борейша Л.О.,
с участием:
представителя административного истца прокурора отдела прокуратуры Забайкальского края Жамбаловой А.Д.,
представителя административного ответчика Законодательного Собрания Забайкальского края ФИО1,
представителя административных ответчиков Губернатора Забайкальского края, Правительства Забайкальского края ФИО2,
представителя заинтересованного лица Министерства финансов Забайкальского края ФИО3,
представителя заинтересованного лица Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края ФИО4,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующими со дня принятия отдельных положений статьи расходов «Государственная программа Забайкальского края по переселению граждан из жилищного фонда, признанного аварийным или непригодным для проживания, и (или) с высоким уровнем износа» приложения 10 к Закону Забайкальского края от 24 декабря 2024 года № 2446-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2025 год и плановый период 2026 и 2027 годов», понуждении к действию,
установил:
20 декабря 2024 года Законодательным Собранием Забайкальского края принят Закон Забайкальского края № 2446-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2025 год и плановый период 2026 и 2027 годов» (далее – Закон края о бюджете).
24 декабря 2024 года Закон края о бюджете подписан Губернатором Забайкальского края и 28 декабря 2024 года опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (www.pravo.gov.ru).
3 апреля 2025 года первый заместитель прокурора Забайкальского края Немцов С.О., действуя в защиту интересов неопределенного круга лиц, обратился в Забайкальский краевой суд с вышеуказанным административным исковым заявлением, указывая, что Постановлением Правительства Забайкальского края от 11 апреля 2019 года № 124 утверждена Региональная адресная программа по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на 2019-2025 годы (далее – Региональная программа по переселению граждан), что свидетельствует о принятии органами государственной власти субъекта обязательств по расселению включенного в нее аварийного жилищного фонда на территории региона и граждан, проживающих в нем. Согласно паспорту Региональной программы по переселению граждан, источниками финансирования являются средства бюджета Забайкальского края, местных бюджетов и Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. При этом согласно приложению 10 к Закону края о бюджете, на реализацию Региональной программы по переселению граждан, финансирование не предусмотрено. В условиях сложившегося значительного дефицита Министерству строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края не представляется возможным в полном объеме исполнить полномочия в сфере реализации Региональной программы по переселению граждан, что вызывает высокую социальную напряженность среди граждан, которые вынуждены проживать в ненадлежащих условиях. Данные обстоятельства свидетельствуют о массовом и существенном нарушении конституционных прав граждан на безопасные и благоприятные жилищные условия. Исполнение регионом обязательств по обеспечению граждан, проживающих в аварийном жилищном фонде, который включен в Региональную программу по переселению граждан, не может зависеть от наличия средств в бюджете края. В случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов, бюджетных кредитов и другие. Полагает, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит нормам статьи 40 Конституции Российской Федерации, статей 28, 29, 32, 33, 34, 35 Бюджетного кодекса Российской Федерации нарушая принципы бюджетной системы Российской Федерации: единства бюджетной системы, полноты отражения расходов и источников финансирования, сбалансированности бюджета, общего покрытия расходов бюджета.
С учетом уточнения требований от 23 мая 2025 года, административный истец просит признать недействующей со дня принятия целевую статью расходов «Государственная программа Забайкальского края по переселению граждан из жилищного фонда, признанного аварийным или непригодным для проживания, и (или) с высоким уровнем износа» приложения 10 (распределение бюджетных ассигнований бюджета края по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджетов на 2025 год) к Закону Забайкальского края от 24 декабря 2024 года № 2446-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2025 год и плановый период 2026 и 2027 годов» в той части, в которой статья не обеспечена необходимым объемом финансирования мероприятий по реализации Региональной адресной программой по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на 2019-2025 годы, утвержденной Постановлением Правительства Забайкальского края от 11 апреля 2019 года № 124; обязать Законодательное Собрание Забайкальского края и Правительство Забайкальского края принять для правового урегулирования спорных правоотношений нормативно-правовой акт, предусматривающий финансирование на 2025 год в достаточной на эти цели сумме Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края на проведение мероприятий по реализации Региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на 2019 - 2025 годы, утвержденной Постановлением Правительства Забайкальского края от 11 апреля 2019 года № 124; судебное решение опубликовать на официальном Интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) (том 1 л.д. 5-12, том 5 л.д. 242-247).
В письменном отзыве и дополнениях к нему представитель Законодательного Собрания Забайкальского края ФИО1 в удовлетворении заявленных требований просила отказать, указав, что порядок и процедура принятия, правила введения в действие оспариваемого закона соблюдены. Указывает, что финансирование расходов на переселение граждан из жилья, признанного непригодным для проживания, не является расходным обязательством бюджета Забайкальского края. Указанные мероприятия финансировались за счет бюджета Забайкальского края только в рамках реализации мероприятий Региональной программы по переселению граждан при условии долевого участия. Принятие Законом края о бюджете в рассматриваемой ситуации обязательств в отсутствие разработанных механизмов дальнейшей реализации Региональной программы по переселению граждан противоречит принципу сбалансированности бюджета и нарушает требование бюджетного законодательства о том, что при составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета. Оспариваемая целевая статья расходов приложения 10 к Закону края о бюджете, представляет собой финансовый план-прогноз, который не обладает нормативными свойствами, не направлен на урегулирование каких-либо общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений и сам по себе нарушать прав и законных интересов граждан, в интересах которых выступает административный истец, не может. В силу положений пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закон субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации является вышестоящим нормативным правовым документом по отношению к программам, утверждаемым высшим исполнительным органом субъекта Российской Федерации, которые подлежат приведению в соответствие с законом о бюджете субъекта, а не наоборот. Нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, не предусматривается обязанность осуществления правового регулирования, таким образом, как необоснованно требует административный истец, в связи с чем возможности удовлетворения требования административного истца об обязании принять нормативный правовой акт, не имеется (том 2 л.д. 1-7, 201-203, том 6 л.д. 30-32).
В письменном отзыве и дополнении к нему представитель административного ответчика Губернатора Забайкальского края ФИО2 полагала требования административного истца не подлежащими удовлетворению, указав, что в перечне полномочий, осуществляемых субъектами Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, определенных в статье 44 Федерального закона от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», отсутствует полномочие субъектов Российской Федерации по переселению граждан из аварийного жилищного фонда. Жилищный кодекс Российской Федерации также не закрепляет полномочие по переселению граждан из аварийного жилья за субъектами Российской Федерации. В административном исковом заявлении не указаны положения федерального законодательства, которые закрепляют полномочие по переселению граждан из аварийного жилищного фонда за субъектами Российской Федерации, вследствие которых у субъекта Российской Федерации возникает обязанность обеспечения расходных обязательств за счет средств региональных бюджетов. Региональной программой по переселению граждан не предусмотрено ее финансирование на 2025 год ни за счет средств федерального бюджета, ни за счет средств краевого бюджета, ни за счет средств местного бюджета. С учетом указанного, в Законе края о бюджете не предусмотрено ее финансирование на 2025 год. При формировании бюджета края на 2025 года и на плановый период 2026 и 2027 год отсутствовали правовые основания, а также обязанность включения бюджетных ассигнований на реализацию Региональной программы по переселению граждан в Закон края о бюджете. Кроме того, административным истцом не указаны нормативные правовые акты (отдельные положения нормативных правовых актов), имеющие большую юридическую силу, которым не соответствуют оспариваемые нормы Закона края о бюджете или в которых бы содержалась обязанность финансирования Региональной программы по переселению граждан на 2025 год. В административном исковом заявлении указано о защите прав неопределенного круга лиц. При этом Закон края о бюджете регулирует бюджетные правоотношения. Граждане, с целью защиты прав которых обратился административный истец, не являются субъектами бюджетных правоотношений, вследствие этого их права и законные интересы не могут нарушаться оспариваемыми положениями Закона края о бюджете. Требования административного истца об обязании Правительства края принять нормативный правовой акт для правового урегулирования спорных правоотношений не соответствуют действующему законодательству (том 2 л.д. 179-185, том 6 л.д. 20-25).
В письменном отзыве представитель административного ответчика Правительства Забайкальского края ФИО2 в удовлетворении заявленных прокурором требований просила отказать, в обоснование привела доводы, аналогичные изложенным в письменном отзыве представителя административного ответчика Губернатора Забайкальского края, дополнительно указала на отсутствие правовых оснований для привлечения Правительства Забайкальского края к участию в деле в качестве административного ответчика (том 2 л.д. 189-196).
Представитель заинтересованного лица Министерства финансов Забайкальского края ФИО3 в письменных возражениях и дополнении к ним полагала требования административного истца не подлежащими удовлетворению, указав, что приложение 10 к <адрес> о бюджете принято в соответствии с нормами действующего бюджетного законодательства. Согласно паспорту Региональной программы по переселению граждан реализация программы проводится в пять этапов, пятый этап завершен 31 декабря 2024 года, финансирование осуществлялось в период с 2019 года по 2024 год. За пределами сроков реализации этапов Региональной программы по переселению граждан финансирование не предусматривается и не осуществляется ни за счет средств Фонда, ни за счет средств бюджета Забайкальского края, расходного обязательства Забайкальского края на 2025 год не установлено. Обращает внимание, что административный истец просит признать недействующими именно положения Закона края о бюджете, при этом не обжалует положения Региональной программы по переселению граждан, положениями которой не предусмотрено дополнительного этапа, и, соответственно, объемов финансирования на 2025 год. Указывает, что нормами бюджетного законодательства строго регламентированы принципы и механизмы формирования закона о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, при формировании закона о бюджете не допускается включение бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, не установленных нормами законов, иных правовых актов. Полагает, что предусмотренных законом обстоятельств для возложения на органы государственной власти обязанности осуществить нормативное правовое регулирование, не имеется. Считает, что административным истцом выбран неверный способ защиты нарушенного права (том 4 л.д. 243-248, том 6 л.д. 35-42).
Представитель заинтересованного лица Публично-правовой компании «Фонд развития территорий» (далее – Фонд) ФИО5 в письменных возражениях указала, что между Фондом и Забайкальским краем было заключено дополнительное соглашение от 14 июля 2023 года № к Договору от 10 июня 2019 года № о предоставлении и использовании финансовой поддержки за счет средств публично-правовой компании «Фонд развития территорий», где субъект Российской Федерации обязуется досрочно завершить мероприятия по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, предусмотренные региональной адресной программой по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 1 января 2017 года, в срок до 31 декабря 2024 года. Забайкальским краем в Фонд предоставлялись отчеты о расходовании средств, о ходе реализации программы переселения граждан, о выполнении условий предоставления финансовой поддержки. Фондом рассматривалась годовая отчетность Забайкальского края за 2019-2024 годы, выявлялись нарушения. Участником правоотношений по принятию субъектом Российской Федерации закона о бюджете Фонд не является, в связи с чем, принятый по делу судебный акт не может повлиять на права и обязанности Фонда по отношению к одной из сторон (том 4 л.д. 231-233).
Представитель заинтересованного лица Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края ФИО4 в письменных возражениях и дополнении к ним полагал заявленные прокурором требования необоснованными, в обоснование указал, что Министерством 2 декабря 2024 года в Министерство финансов Забайкальского края направлено письмо с просьбой учесть и внести в проект Закона края о бюджете бюджетные ассигнования на 2025 год в сумме 1 971 937 657,91 руб. (из них 1 262 040 101,06 прогнозные лимиты от Фонда на основании письма № от 11.11.2024 года). Предложение Министерством финансов края не поддержано, однако указано на рассмотрение данного вопроса о софинансировании после принятия соответствующего решения Фондом. Дефицит средств в рамках исполнения Региональной программы по переселению граждан в связи с дополнительным включением в нее домов по решениям судов и значительными изменениями стоимости одного квадратного метра жилья (том 5 л.д. 1-3, том 6 л.д. 49).
В судебном заседании представитель административного истца прокурор отдела прокуратуры Забайкальского края Жамбалова А.Д. административные исковые требования поддержала, дав пояснения, аналогичные изложенным в административном иске и уточнении административного иска, дополнительно просила проверить оспариваемые положения Закона края о бюджете на соответствие частям 2 и 3 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 16 Федерального закона от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства».
Представители административных ответчиков Законодательного Собрания Забайкальского края ФИО1, Губернатора Забайкальского края и Правительства Забайкальского края ФИО2, представитель заинтересованного лица Министерства финансов Забайкальского края ФИО3, представитель заинтересованного лица Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края ФИО4 просили в удовлетворении заявленных прокурором административных исковых требований отказать, в обоснование привели доводы, аналогичные изложенным в письменных отзывах и дополнениях.
Заинтересованное лицо Публично-правовая компания «Фонд развития территорий», надлежаще извещенное о времени и месте судебного заседания, в суд своих представителей не направило.
На основании статьи 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.
Выслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав материалы дела, суд приходит к следующим выводам.
В соответствии с пунктом 2 статьи 20 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) административные дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации рассматриваются краевым судом в качестве суда первой инстанции.
Порядок и особенности рассмотрения указанной категории административных дел закреплены в главе 21 КАС РФ.
Согласно части 1 статьи 39, части 3 статьи 208 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, интересов Российской Федерации. Прокурор субъекта Российской Федерации, заместитель прокурора субъекта Российской Федерации и приравненные к ним прокуроры и их заместители вправе обратиться в краевой суд.
Из содержания административного искового заявления и пояснений участвующего в деле прокурора следует, что заявленные прокурором в рамках настоящего дела требования направлены на защиту неопределенного круга лиц, нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, чьи права будут нарушены в результате отсутствия надлежащего финансирования полномочия по расселению из аварийного жилищного фонда, включенного в Региональную программу по переселению граждан. Следовательно, в силу вышеприведенных правовых норм и вопреки соответствующему доводу административного истца, прокурор вправе обратиться в суд с настоящим административным иском.
В соответствии с пунктом «о» статьи 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 1 и 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Положениями абзаца 3 статьи 8 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что к бюджетным полномочиям субъектов Российской Федерации относятся в том числе составление и рассмотрение проектов бюджета субъекта Российской Федерации, бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, утверждение и исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, осуществление контроля за их исполнением, составление и утверждение отчетов об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, составление отчетов об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 11 Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований.
Пунктом 9 статьи 30 Закона Забайкальского края от 17 февраля 2009 года № 125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» установлено, что к полномочиям Законодательного Собрания Забайкальского края отнесено рассмотрение и утверждение бюджета Забайкальского края.
Согласно абзацу 3 пункта 1 статьи 187 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете субъекта Российской Федерации и его утверждения определяется для бюджета субъекта Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов - законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Кодекса.
Порядок составления, рассмотрения и утверждения проекта бюджета Забайкальского края на очередной финансовый год и плановый период определен Законом Забайкальского края от 7 апреля 2009 года № 155-ЗЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» (далее – Закон Забайкальского края № 155-ЗЗК).
В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона Забайкальского края № 155-ЗЗК Законодательное Собрание Забайкальского края рассматривает проект закона о бюджете края в трех чтениях. Принятый Законодательным Собранием Забайкальского края закон о бюджете края в течение пяти рабочих дней со дня принятия направляется Губернатору Забайкальского края для подписания и опубликования. Указанный закон края подлежит подписанию и официальному опубликованию либо отклонению Губернатором Забайкальского края в течение пяти рабочих дней. Принятый до 1 января очередного финансового года в третьем чтении закон о бюджете края вступает в силу с 1 января очередного финансового года (части 3 и 4 статьи 23).
Закон края о бюджете был принят Законодательным Собранием Забайкальского края 20 декабря 2024 года, при наличии кворума (39 депутатов), большинством голосов от установленного числа депутатов (38 из 50) с соблюдением положений, закрепленных в статьях 25, 26, 30, 50 Устава Забайкальского края, Закона Забайкальского края от 18 декабря 2009 года № 321-ЗЗК «О нормативных правовых актах Забайкальского края», что подтверждается выпиской из протокола № 18 от 20 декабря 2024 года, подписан Губернатором Забайкальского края 24 декабря 2024 года и опубликован на официальном интернет-портале правовой информации исполнительных органов государственной власти Забайкальского края (www.pravo.gov.ru). 28 декабря 2024 года, вступил в силу с 1 января 2025 года.
В приложении 10 к Закону края о бюджете содержится распределение бюджетных ассигнований бюджета края по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджетов на 2025 год.
Проверив форму и вид, в которых Законодательное Собрание Забайкальского края вправе принимать свои нормативные правовые акты, процедуру принятия оспариваемого Закона края о бюджете, правила введения его в действие, в том числе порядок опубликования, суд каких-либо нарушений в данной части не установил.
Оценивая содержание оспариваемых норм на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Обращаясь в суд с настоящим иском прокурор полагает, что в нарушение норм действующего федерального законодательства и принятых Забайкальским краем обязательств по переселению граждан из аварийного жилья, приложение 10 Закона края о бюджете не предусматривает финансирование расходов на исполнение Региональной программы по переселению граждан в достаточном на эти цели размере, в связи с чем полагает необходимым предусмотреть в Законе края о бюджете финансовые средства для реализации Региональной программы по переселению граждан в достаточной на эти цели сумме.
Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.
Пунктом 1 статьи 1841 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в законе (решении) о бюджете должны содержаться основные характеристики бюджета, к которым относятся общий объем доходов бюджета, общий объем расходов, дефицит (профицит) бюджета, а также иные показатели, установленные Бюджетным кодексом Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (кроме законов (решений) о бюджете).
Согласно положений пункта 31 статьи 1841 Бюджетного кодекса Российской Федерации законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации утверждаются распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов и (или) по целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период, а также по разделам и подразделам классификации расходов бюджетов в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, и ведомственная структура расходов бюджета субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период по главным распорядителям бюджетных средств, разделам, подразделам и (или) целевым статьям (государственным программам субъекта Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности), группам (группам и подгруппам) видов расходов классификации расходов бюджетов.
В соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 12 Закона Забайкальского края № 155-ЗЗК законом о бюджете Забайкальского края утверждаются распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов и по целевым статьям (государственным программам и непрограммным направлениям деятельности), группам и подгруппам видов расходов классификации расходов бюджетов на очередной финансовый год и плановый период.
Согласно статье 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда. Бюджет субъекта Российской Федерации (региональный бюджет) и бюджет территориального государственного внебюджетного фонда предназначены для исполнения расходных обязательств субъекта Российской Федерации.
Таким образом, в силу вышеприведенных правовых норм и положений статьи 65 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует, что формирование расходов бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
Статьей 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации определены расходные обязательства субъектов Российской Федерации, к которым в частности относятся расходные обязательства, возникшие в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации, в том числе соглашений о межрегиональном сотрудничестве для совместного развития инфраструктуры; а также принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в частях 1 и 5 статьи 44 Федерального закона № 414-ФЗ.
Федеральным законом от 21 декабря 2021 года № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 414-ФЗ) установлены общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления (глава 7), при этом статьей 44 установлены полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым полномочие по переселению граждан из жилищного фонда, признанного аварийным или непригодным для проживания, не отнесено к полномочиям субъекта Российской Федерации.
Жилищный кодекс Российской Федерации также не закрепляет за субъектами Российской Федерации полномочие по переселению граждан из аварийного жилья.
В целях создания безопасных и благоприятных условий проживания граждан, повышения качества реформирования жилищно-коммунального хозяйства, формирования эффективных механизмов управления жилищным фондом, внедрения ресурсосберегающих технологий принят Федеральный закон от 21 июля 2007 года № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (далее – Федеральный закон № 185-ФЗ), который устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, в том числе на переселение граждан из аварийного жилищного фонда.
В пункте 3 статьи 2 данного закона определено, что под переселением граждан из аварийного жилищного фонда понимается принятие решений и проведение мероприятий в соответствии со статьями 32, 86, частями 2 и 3 статьи 88 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Перечень условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда содержится в статье 14 Федерального закона № 185-ФЗ, в соответствии с пунктом 11 части 1 которой Фонд предоставляет финансовую поддержку за счет своих средств при наличии региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, утвержденной в соответствии со статьей 16 настоящего Федерального закона, - в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда на переселение граждан из аварийного жилищного фонда.
Указанным положениям корреспондирует статья 16 названного федерального закона, в силу предписаний которой утверждение региональной адресной программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда является обязательным условием предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации.
На территории Забайкальского края в целях финансового и организационного обеспечения переселения граждан из аварийных многоквартирных домов принята Региональная адресная программа Забайкальского края по переселению граждан из аварийного жилищного фонда на 2019-2025 годы, которая утверждена постановлением Правительства Забайкальского края от 11 апреля 2019 года № 124.
Согласно паспорту Региональной программы по переселению граждан в первоначальной редакции, срок реализации программы - с 1 января 2019 года по 1 сентября 2025 года; реализация программы проводится в шесть этапов: I этап программы - с 1 января 2019 года по 31 декабря 2020 года; II этап программы - с 1 января 2020 года по 31 декабря 2021 года; III этап программы - с 1 января 2021 года по 31 декабря 2022 года; IV этап программы - с 1 января 2022 года по 31 декабря 2023 года; V этап программы - с 1 января 2023 года по 31 декабря 2024 года; VI этап программы - с 1 января 2024 года по 1 сентября 2025 года. Потребность в финансировании мероприятий программы за счет всех источников в 2019 - 2025 годах составила 5 494 101 144,92 руб., в том числе по источникам финансирования: средства государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд) - 3 789 273 700,01 руб.; средства краевого бюджета - 1 691 421 644,91 руб.; средства бюджетов муниципальных образований Забайкальского края - 13 405 800,00 руб., в том числе по VI этапу - 1 526 299 418,33 руб. (средства Фонда - 1 089 920 000,00 руб. и средства краевого бюджета - 436 379 418,32 руб.) (том 6 л.д. 77-78).
Постановлением Правительства Забайкальского края от 5 июля 2023 года № 343 внесены изменения в Региональную программу по переселению граждан, в том числе в позиции «Сроки и этапы реализации программы» исключен VI этап программы - с 1 января 2024 года по 1 сентября 2025 года; в позиции «Объем и источники финансирования программы» исключено финансирование VI этапа программы (том 6 л.д. 86-87).
Из пояснительной записки к Постановлению Правительства Забайкальского края от 5 июля 2023 года № 343 следует, что в рамках внесения изменений в Региональную программу по переселению граждан мероприятия V (2023-2024 годы) и VI (2024-2025 годы) этапов программы объединены в связи с ускоренным завершением реализации исследуемой программы, подачей заявки на предоставление финансовой поддержки Забайкальскому краю за счет средств ППК «Фонд развития территорий» Региональной программы и финансовой поддержки сверх установленного для Забайкальского края лимита на 2023 год. Размер V этапа (2023-2024 годы) составит 59,35 тыс. кв. м расселяемой площади аварийного жилищного фонда и 3,15 тыс. человек. Стоимость мероприятий по переселению граждан в рамках V этапа (2023-2024 годы) составит 7 276,92 млн. рублей, в том числе за счет средств Фонда - 611,38 млн. рублей, за счет средств бюджета Забайкальского края - 6 665,54 млн. рублей (прогнозный показатель) ( том 3 л.д. 106-107).
Как на момент принятия оспариваемого в части Закона края о бюджете так и в настоящее время Региональная программа по переселению граждан не предусматривает положений о ее проведении и финансировании за счет средств Фонда либо краевого бюджета в 2025 году, что указывает на отсутствие у Забайкальского края обязательств по ее финансированию в 2025 году.
Следует также отметить, что установленная действующим законодательством иерархия нормативных актов, ставит закон субъекта Российской Федерации в приоритет перед постановлением Правительства субъекта Российской Федерации; положения пункта 2 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусматривают механизм приведения государственных программ субъекта Российской Федерации, муниципальных программ в соответствие с законом (решением) о бюджете не позднее 1 апреля текущего финансового года. Следовательно, Закон края о бюджете является правовым актом, определяющим возможность и объемы финансирования региональных программ, а не наоборот. При этом, как установлено судом, Региональной программой по переселению граждан не предусмотрено ее финансирование за счет средств Фонда либо бюджета Забайкальского края в 2025 году.
Ссылок на нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу, который бы предусматривал обязанность включения в Закон края о бюджете финансирования на реализацию мероприятий по переселению граждан из аварийного жилья в отсутствие принятого регионом соответствующего расходного обязательства, а равно и указаний на иные расходные обязательства, возникшие в результате принятия Забайкальским краем законов и (или) иных нормативных правовых актов, либо заключения договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти Забайкальского края полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации, в административном исковом заявлении не содержится и в судебном заседании не приведено.
При этом как отмечалось выше, нормами бюджетного законодательства строго регламентированы принципы и механизмы формирования закона о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, при формировании закона о бюджете не допускается включение бюджетных ассигнований на исполнение расходных обязательств, не установленных нормами законов, иных правовых актов.
В административном исковом заявлении в обоснование заявленных требований заместителем прокурора указано на противоречие обжалуемого приложения 10 к Закону края о бюджете имеющим большую юридическую силу статьям 28 (Перечень принципов бюджетной системы Российской Федерации), 29 (Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации), 32 (Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов), 33 (Принцип сбалансированности бюджета), 34 (Принцип эффективности использования бюджетных средств), 35 (Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов). Однако в чем конкретно заключается противоречие обжалуемых положений вышеуказанным основополагающим принципам бюджетного законодательства, не приведено.
Вышеприведенные нормы, закрепляющие принципы бюджетного законодательства, не содержат властных предписаний, не устанавливают прав и обязанностей для участников бюджетных правоотношений, не закрепляют механизмов их защиты, в связи с чем сами по себе не могут быть признаны нарушенными в рамках рассматриваемого спора без соответствующих выводов суда о имевших место нарушениях норм бюджетного законодательства при формировании и принятии Закона края о бюджете.
Нормы части 2 и 3 статьи 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 16 Федерального закона № 185-ФЗ закрепляют механизмы разработки и принятия в том числе региональных адресных программ по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, какого-либо несоответствия данным нормам оспариваемого приложения 10 к Закону края о бюджете суд не находит.
В уточненном административном исковом заявлении заместитель прокурора также приводит положения подпункта «д» пункта 1, пункта 2, абзаца 7 подпункта «б» пункта 7 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года, утвержденных Правительством Российской Федерации 29 сентября 2018 года № 8028п-П13. Однако данные нормы не регулируют бюджетные правоотношения, не устанавливают расходных обязательств для субъектов Российской Федерации и были направлены на достижение национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 года.
Приведенные стороною административного истца доводы по существу сводятся к несогласию с результатами фактической реализации Региональной программы по переселению граждан и не свидетельствуют о несоответствии оспариваемого приложения 10 к Закону края о бюджете нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Оценка же эффективности хода реализации Региональной программы по переселению граждан, а также законности внесения в нее изменений, не могут быть даны судом в рамках настоящего дела.
При этом следует отметить, что порядок реализации прав граждан в случае признания жилых помещений непригодными для проживания закреплен Жилищным кодексом Российской Федерации и иными, принятыми в соответствии с ним, нормативными правовыми актами Российской Федерации. Наличие Региональной программы по переселению граждан не отменяет действия положений о реализации прав граждан при признании жилых помещений непригодными для проживания и является дополнительным механизмом реализации указанных прав.
Кроме того, как следует из пояснений представителя заинтересованного лица Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края и представленных им материалов, в настоящее время Правительством Российской Федерации рассматривается вопрос запуска в 2025 году программы переселения граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым после 1 января 2017 года, включения остатков не расселенного по итогам 2024 года аварийного жилья, признанного таковым до 1 января 2017 года и с 1 января 2017 года по 1 января 2022 года, расселяемого в рамках программ переселения граждан из аварийного жилья, на реализацию которых ранее предоставлена финансовая поддержка за счет средств Фонда.
При изложенных обстоятельствах нормы приложения 10 к Закону края о бюджете в оспариваемой части соответствуют нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушают и не ограничивают прав неопределенного круга лиц в упоминаемых прокурором аспектах.
В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Правовых оснований для возложения на Законодательное Собрание Забайкальского края и Правительство Забайкальского края обязанности принять для правового урегулирования спорных правоотношений нормативно-правовой акт, предусматривающий финансирование на 2025 год в достаточной на эти цели сумме Министерства строительства, дорожного хозяйства и транспорта Забайкальского края на проведение мероприятий по реализации Региональной программы по переселению граждан суд не усматривает, поскольку рассматриваемое требование выступает в качестве способа защиты нарушенных прав и с учетом установленных по делу обстоятельств самостоятельному удовлетворению не подлежит.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
в удовлетворении административного иска первого заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующими со дня принятия отдельных положений статьи расходов «Государственная программа Забайкальского края по переселению граждан из жилищного фонда, признанного аварийным или непригодным для проживания, и (или) с высоким уровнем износа» приложения 10 к Закону Забайкальского края от 24 декабря 2024 года № 2446-ЗЗК «О бюджете Забайкальского края на 2025 год и плановый период 2026 и 2027 годов», понуждении к действию, отказать.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме путем подачи апелляционной жалобы (представления) в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Забайкальский краевой суд.
Судья М.Н. Бурак
Мотивированное решение составлено 5 июня 2025 года.