Председательствующий: Костючко Ю.С.
Дело № 33а-5072/2023
№ 2а-367/2023
55RS0009-01-2023-000324-09
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе
председательствующего Латышенко Н.Ф.,
судей Шукеновой М.А., Усовой Е.И.
при секретаре Сивожелезовой М.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании 27 сентября 2023 года в г. Омске административное дело по административному исковому заявлению прокурора Большереченского района в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области о признании бездействия незаконным, возложении обязанности по совершению определенных действий
по апелляционной жалобе Администрации Большереченского муниципального района Омской области на решение Большереченского районного суда Омской области от 14 июня 2023 года, которым административное исковое заявление удовлетворено.
Заслушав доклад судьи Омского областного суда Шукеновой М.А., судебная коллегия
установила:
прокурор Большереченского района обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил о признании бездействия Администрации Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области незаконным, возложении на нее обязанности устранить допущенные нарушения путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения с целью передачи в концессию системы водоснабжения, заключения концессионного соглашения в отношении нее либо путем передачи данного муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление.
В обоснование требований административный истец указал на то, что 02.02.2010 между администрацией Старокарасукского сельского поселения и ООО «Родник» (арендатор) заключен договор аренды имущества, находящегося в собственности Старокарасукского сельского поселения, а именно: сетей водопровода и скважин, используемых арендатором для оказания услуг потребителям по водоснабжению и водоотведению в границах Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области.
Согласно техническим паспортам на указанные в договоре аренды объекты имущества с момента их постройки и ввода в эксплуатацию прошло более 5 лет. Соглашением № 563 «О передаче части полномочий органами местного самоуправления», заключенным между Администрацией Большереченского муниципального района Омской области и администрацией Старокарасукского сельского поселения на 2023 год, исполнение требований законодательства о водоснабжении на соответствующей территории возложено на администрацию сельского поселения. При этом предоставление коммунальных услуг непосредственно администрацией сельского поселения законодательством не предусмотрено.
В силу положений ч.ч. 1-3 ст. 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 21.07.2005 №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», ч. 1 ст. 17.1 Федерального закона №135-Ф3 «О защите конкуренции» объекты системы водоснабжения, расположенные на территории Старокарасукского сельского поселения и находящиеся в муниципальной собственности, подлежат передаче в пользование хозяйствующему субъекту на основании концессионного соглашения, заключенного по результатам проведения конкурса.
Вместе с тем, указанные требования закона администрацией сельского поселения не соблюдаются на протяжении длительного времени.
31.05.2022 в связи с нарушением порядка передачи муниципального имущества в пользование хозяйствующему субъекту (ООО «Родник») прокурором района в адрес главы администрации сельского поселения вносилось представление, в ответе на которое глава администрации сослался на невозможность заключения концессионного соглашения ввиду отсутствия каких - либо водоснабжающих организаций на территории поселения.
Однако, до настоящего времени действенных мер по исполнению требований закона ответчиком не принимается, объекты водоснабжения и водоотведения на территории поселения, находящиеся в муниципальной собственности, по концессионному соглашению не переданы, само соглашение не заключено, конкурс на право заключения данного соглашения не организован и не проведен, работа по подготовке конкурсной документации не ведется, что свидетельствует о бездействии ответчика.
В результате ненадлежащего исполнения ответчиком полномочий по распоряжению муниципальной собственностью нарушаются жилищно-коммунальные права граждан, проживающих на территории сельского поселения. Ненадлежащая передача объектов жилищно-коммунального хозяйства в части отказа от конкурсных процедур может привести к нарушениям подачи коммунальных ресурсов по водоснабжению в отопительном периоде, что повлечет нарушение прав потребителей воды.
Просил признать незаконным бездействие администрации Старокарасукского сельского поселения, выразившееся в непроведении конкурса на право заключения концессионного соглашения с целью передачи в концессию системы водоснабжения с. Старокарасук, незаключении концессионного соглашения, а также непринятии мер по передаче муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, предусмотренном ГК РФ; обязать Администрацию Старокарасукского сельского поселения в течение 1 года со дня вступления решения суда в законную силу устранить допущенные нарушения путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения с целью передачи в концессию системы водоснабжения с. Старокарасук заключения концессионного соглашения в отношении нее либо путем передачи муниципального имущества в хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, предусмотренном ГК РФ.
Определением суда к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрация Большереченского муниципального района.
Районным судом требования прокурора удовлетворены в полном объеме.
В апелляционной жалобе Администрация Большереченского района просит решение суда первой инстанции отменить и вынести новое об отказе в удовлетворении заявленных требований.
Обращает внимание на то, что в состав Старокарасукского сельского поселения входит 54 населенных пунктов с численностью населения 722 человека, при этом на территории поселения деятельность по водоснабжению населения осуществляет 1 организация. При эксплуатации муниципального имущества в рамках договоров аренды хозяйствующий субъект не несет существенных расходов на создание и реконструкцию систем водоснабжения, так как он вправе осуществлять лишь текущий ремонт, затраты на который могут покрываться размером арендной платы или учитываться при расчете тарифа для потребителей. Сомневается в том, что условия концессионного соглашения могут заинтересовать инвестора с учетом экономической непривлекательности этой деятельности вследствие малых объемов потребления коммунальных услуг, длительных сроков окупаемости проектов, ограничения роста платы граждан за коммунальные услуги, высокого уровня задолженности потребителей.
Между тем районный суд при вынесении решения не указал, какую именно обязанность применительно к неопределенному кругу лиц не выполнил ответчик, чем именно нарушены права и интересы неопределенного круга лиц.
Прокуратурой района на апелляционную жалобу принесены возражения.
Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения дела в суде апелляционной инстанции извещены в установленном порядке.
Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, заслушав объяснения прокурора Саюн А.В., возражавшей против доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.
В силу положений статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также – КАС РФ) основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.
В соответствии с частью 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.
Согласно части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административным исковым заявлением о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.
Как следует из материалов дела, 02.02.2010 между Администрацией Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области и ООО «Родник» заключен договор аренды имущества, находящегося в собственности Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области, а именно: сетей водопровода и скважин, используемых арендатором для оказания услуг по водоснабжению и водоотведению потребителям в границах Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области (л.д. 32 – 39).
Согласно техническим паспортам объектов, указанных в договоре аренды, а также реестру объектов муниципального имущества по состоянию на 01.03.2021, с момента их постройки и ввода в эксплуатацию прошло более 5 лет (л.д. 40-62).
Решением Совета Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области от 26.12.2022 № 117 утверждено соглашение от 18.11.2022 № 563 «О передаче части полномочий органами местного самоуправления», заключенное между Администрацией Большереченского муниципального района Омской области и Администрацией Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области.
31.05.2022 в связи с нарушением требований порядка передачи муниципального имущества в пользование ООО «Родник» прокурором района в адрес Главы Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области внесено представление, на которое дан ответ об отсутствии у сельского поселения полномочий на осуществление мониторинга показателей технико-экономического состояния систем водоснабжения и водоотведения, в том числе показателей физического износа и энергетической эффективности объектов централизованных систем горячего и холодного водоснабжения, а также водоотведения.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что в настоящее время действенных мер по исполнению требований закона ответчиком не принимается, объекты водоснабжения на территории поселения, находящиеся в муниципальной собственности, по концессионному соглашению не переданы, само соглашение не заключено, конкурс на право заключения данного соглашения не организован и не проведен, что свидетельствует о бездействии административного ответчика. С учетом того, что с даты ввода в эксплуатацию системы водоснабжения прошло более пяти лет, объекты системы водоснабжения, расположенные на территории Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области и находящиеся в муниципальной собственности, подлежат передаче в пользование хозяйствующему субъекту на основании концессионного соглашения, заключенного по результатам проведения конкурса, или путем передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление. В результате ненадлежащего исполнения ответчиком полномочий по распоряжению муниципальной собственностью нарушаются жилищные права граждан, проживающих на территории названного сельского поселения. Кроме того, бездействием административного ответчика могут быть нарушены права граждан, добросовестно оплачивающих потребленные коммунальные услуги, на благоприятную среду жизнедеятельности, что повлечет возникновение угрозы жизни и здоровью людей, и экологической безопасности.
Судебная коллегия соглашается с выводами районного суда по следующим причинам.
В соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского, сельского поселения относятся, помимо иного, организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации.
В силу части 3 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения сельского поселения относятся вопросы, предусмотренные пунктами 1 - 3, 9, 10, 12, 14, 17, 19 (за исключением использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 20 (в части принятия в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, решения о сносе самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями), 21, 28, 30, 33 части 1 данной статьи. Законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных частью 1 настоящей статьи вопросов местного значения городских поселений (за исключением вопроса местного значения, предусмотренного пунктом 23 части 1 данной статьи).
Согласно части 4 статьи 14 Федерального закона № 131-ФЗ иные вопросы местного значения, предусмотренные частью 1 данной статьи для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с частью 3 данной статьи, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления соответствующих муниципальных районов. В этих случаях данные вопросы являются вопросами местного значения муниципальных районов.
На основании части 4 статьи 15 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» передача прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется по договорам аренды таких систем и (или) объектов, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации с учетом установленных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашениях, за исключением случая, предусмотренного частью 1 статьи 9 данного Федерального закона.
В силу части 2 названной статьи осуществление полномочий по организации в границах поселения, муниципального округа, городского округа водоснабжения населения и водоотведения посредством передачи прав владения и (или) пользования централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в муниципальной собственности, реализуется по договорам их аренды или по концессионным соглашениям, за исключением случаев передачи прав владения, пользования, распоряжения такими системами и (или) объектами в соответствии с законодательством Российской Федерации о приватизации.
В соответствии с частью 3 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» в случае, если срок, определяемый как разница между датой ввода в эксплуатацию хотя бы одного объекта из числа объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения или одной системы из числа таких систем, одного отдельного объекта таких систем, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и датой опубликования извещения о проведении конкурса, превышает пять лет либо дата ввода в эксплуатацию хотя бы одного такого объекта или одной такой системы, одного отдельного объекта таких систем не может быть определена, передача прав владения и (или) пользования такими объектами или системами осуществляется только по концессионным соглашениям (за исключением предоставления в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации указанных прав на это имущество лицу, обладающему правами владения и (или) пользования сетью инженерно-технического обеспечения, в случаях, если это имущество является частью соответствующей сети инженерно-технического обеспечения и данные часть сети и сеть являются технологически связанными в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности).
В связи с тем, что объекты водоснабжения и водоотведения, находящиеся в собственности Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района Омской области, введены в эксплуатацию более 5 лет назад, то передача прав владения и (или) пользования ими должна осуществляться по концессионным соглашениям.
В соответствии с пунктом 11 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» объектами концессионного соглашения являются объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельные объекты таких систем.
Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» концессионное соглашение заключается путем проведения конкурса на право заключения концессионного соглашения, за исключением случаев, предусмотренных статьей 37 данного Федерального закона.
Исходя из части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.
При этом предоставление коммунальных услуг непосредственно органами местного самоуправления сельского поселения законодательством не предусмотрено.
В этой связи районный суд пришел к правильному выводу о том, что предоставление названных объектов водоснабжения и водоотведения на основании концессионного соглашения будет соответствовать требованиям действующего законодательства.
Оценив доводы апелляционной жалобы относительно нецелесообразности заключения концессионного соглашения ввиду отсутствия заинтересованности инвесторов, судебная коллегия полагает их несостоятельными, не влияющими на существо обозначенного спора.
Так, до настоящего времени какие-либо действенные меры по исполнению требований закона Администрацией Старокарасукского сельского поселения Большереченского муниципального района не принимались, объекты водоснабжения и водоотведения на территории поселения, находящиеся в муниципальной собственности, по концессионному соглашению не передавались, само соглашение не заключалось, конкурс на право заключения такого соглашения не проводился, работа по подготовке конкурсной документации не велась, что свидетельствует о безусловном бездействии административного ответчика.
Доводы апелляционной жалобы о том, что суд первой инстанции не конкретизировал, какую именно обязанность не выполнил административный ответчик и каким образом нарушил права и интересы неопределенного круга лиц, являются необоснованными.
Вопреки суждениям апеллянта, из обжалуемого решения следует, что в результате ненадлежащего исполнения административным ответчиком полномочий по распоряжению муниципальной собственностью нарушаются жилищные права граждан, проживающих на территории Старокарасукского сельского поселения, добросовестно оплачивающих потребленные коммунальные услуги, на благоприятную среду жизнедеятельности, что повлечет возникновение угрозы жизни и здоровью людей, и экологической безопасности.
Кроме того, районный суд пришел к выводу о том, что пользование объектами системы водоснабжения в отсутствие концессионного соглашения препятствует эффективному и законному вовлечению муниципального имущества в оборот, приводит к ненадлежащему содержанию муниципального имущества, к невозможности разработки и реализации инвестиционных программ, направленных на модернизацию системы водоснабжения поселения.
Рассмотрев доводы апелляционной жалобы, касающихся возможности передачи названных объектов водоснабжения и водоотведения в хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, предусмотренном гражданским законодательством, судебная коллегия полагает необходимым указать следующее.
В силу пункта 7 части 1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 данного Федерального закона.
Из смысла статьей 4, 19 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не является государственной или муниципальной преференцией.
Согласно письму Федеральной антимонопольной службы от 14.06.2016 №АД/40064/16 «О передаче прав владения и (или) пользования объектов теплоснабжения, систем горячего или холодного водоснабжения и (или) водоотведения, находящихся в государственной или муниципальной собственности» с момента официального опубликования Федерального закона от 07.05.2013 №103-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», то есть с 08.05.2013, передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 №416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» и статьей 28.1 Федерального закона от 27.07.2010 №190-ФЗ «О теплоснабжении».
Кроме того, исходя из части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество.
Как предусмотрено указанными нормами, содержащиеся в них требования регулируют обязательственные отношения, связанные с передачей прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и касаются только тех ситуаций, когда такое имущество передается на основании договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом и иных договоров.
С учетом изложенного действующее законодательство в настоящее время не содержит положений, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями.
Аналогичный по смыслу вывод содержится в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 31 июля 2017 года № 303-КГ17-4054 по делу № А24-1728/2016 о признании незаконными решения и предписания антимонопольного органа.
Таким образом, районный суд пришел к верным выводам о возможности передачи названных выше объектов водоснабжения и водоотведения, находящихся в муниципальной собственности, в пользование хозяйствующему субъекту на основании концессионного соглашения, заключенного по результатам проведения конкурса, или путем передачи в хозяйственное ведение или оперативное управление в порядке, установленном Гражданским кодексом Российской Федерации.
Доводы апеллянта основаны на неправильном толковании норм права, регулирующих спорные правоотношения, не содержат указания на обстоятельства дела, которые не были приняты во внимание и не получили оценки в решении суда.
В этой связи обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены на основании представленных доказательств, оценка которым дана районным судом с соблюдением требований статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, основания, предусмотренные статьей 310 данного Кодекса для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке, отсутствуют.
Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия
определила:
решение Большереченского районного суда Омской области от 14 июня 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу – без удовлетворения.
Кассационная жалоба, представление могут быть поданы через суд первой инстанции в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.
Председательствующий
Судьи