СудьяГордеев И.И.Дело № 33а-29424/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Московского областного суда в составе:

председательствующего Брыкова И.И.,

судей Климовского Р.В., Постыко Л.С.,

при секретаре Набиуллиной К.Д.,

рассмотрев в открытом судебном заседании от 20 сентября 2023 года апелляционную жалобу администрации городского округа Солнечногорск Московской областина решение Солнечногорскогогородского суда Московской области от 18 мая 2023 года по административному делу по административному исковому заявлению Солнечногорского городского прокурора к администрации городского округа Солнечногорск Московской области об обязании обеспечитьобъектыинженерной инфраструктуры, построить дорогу,

заслушав доклад судьи Брыкова И.И., объяснения представителя администрации городского округа Солнечногорск Московской области ФИО1, представителя Солнечногорской городской прокуратуры Московской области прокурора Луниной Е.А.,

установил а :

Солнечногорский городской прокурор Московской области в интересах многодетной семьи ФИО2 обратился в суд с административным иском к административному ответчику администрации городского округа Солнечногорск Московской области обобязании обеспечить земельный участок объектами инфраструктуры в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу. Свой административный иск мотивировал теми обстоятельствами, что прокуратурой была проведена проверка по обращению ФИО2 о бездействии должностных лиц администрации городского округа Солнечногорск Московской области при реализации положений федерального законодательства о поддержке многодетны семей. Проверкой было установлено, что семье ФИО2 бесплатно был предоставлен в долевую собственность земельный участок с кадастровым номером <данные изъяты>, расположенный на территории д. <данные изъяты> Московской области. Данный земельный участок не обеспечен необходимой инфраструктурой, в частности, дорогой, имеющей твердое покрытие и ведущей к каждому земельному участку, электроснабжением, централизованной системой водоснабжения, населенный пункт не газифицирован, дороги отсутствуют. Отсутствие указанной инфраструктуры лишает многодетную семью возможности реализовать свое право на строительство жилья, свободный доступ к своему земельному участку, при необходимости вызова экстренных служб.

Представительадминистративного ответчикаадминистрации городского округа Солнечногорск Московской областиадминистративный иск не признал.

Решением Солнечногорскогогородского суда Московской области от 18.05.2023административный иск удовлетворен частично.

Не согласившись с решением суда, административный ответчик администрация городского округа Солнечногорск Московской областиподала на него апелляционную жалобу, в которой просит его отменить.

Заслушав объяснениялиц, явившихся в судебное заседание, проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия не находит оснований для отмены решения суда по следующим основаниям.

Разбирательством по административному делу установлено, что семье ФИО2 был предоставлен бесплатно в долевую собственность земельный участок с <данные изъяты>, расположенный на территории д. <данные изъяты> Московской области.

Данный участок не обеспечен необходимой инфраструктурой, в частности, дорогой, имеющей твердое покрытие и ведущей к земельному участку, электроснабжением, централизованной системой водоснабжения, населенный пункт не газифицирован, дороги отсутствуют.

Руководствуясь положениямист. 39.5 ЗКРФ, УказаПрезидента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан РФ доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг», распоряжения Правительства РФ от 29.06.2012, постановления Правительства РФ от 22.11.2012 № 1204, ст. 2, п. 4 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 6 Федерального закона от 07.12.2011 № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении», ст. 7 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», ст. 1 ГрК РФ, суд свое решение по административному делу мотивировал теми обстоятельствами, что исполнение обязанности граждан по подключению своих домов к сетям инженерно-технического обеспечения зависит от наличия таких сетей и точек подключения (технологического присоединения) к ним;

Суд также указал, что в соответствии со ст.6.2 Закона Московской области №73/2011 от 01.06.2011 «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области», что электроснабжение земельных участков осуществляется за счет средств муниципальных образований; транспортная инфраструктура: в целях строительства подъездных дорог – за счет средств бюджетов муниципальных образований, в целях строительства улично-дорожной сети (внутриквартальных проездов) – за счет средств бюджетов муниципальных образований и иных не запрещенных законодательством источников.

Руководствуясь положениями п. 4 Методических рекомендаций субъектам РФ по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденных приказом Министерства регионального развития РФ от 09.09.2013 № 372, п. 5 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст.ст. 13, 15 Федерального закона от 08.11.2007 № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», суд указал, что при предоставлении многодетным семьям земельных участков для индивидуального жилищного строительства на органы местного самоуправления, в данном случае на администрацию городского округа Солнечногорск Московской области возложена обязанность обеспечивать земельные участки объектами инфраструктуры, что административным ответчиком до настоящего времени не сделано, в связи с чем исковые требованияподлежат удовлетворению, но с учетом государственной программы и установленных по делу обстоятельств срок для исполнения решения суда следует установить до 01 июня 2025 года.

В подп. 24, 29 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», действовавшего в период вынесения обжалуемых судебных актов, установлено, что решение вопросов социальной поддержки многодетных семей, а также вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета). Аналогичные положения содержаться в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (п.п. 49, 62 ч. 1 ст. 44)), вступившего в силу в полном объеме с 01.01.2023.

В соответствии с п.п. 1, 2 ст.ст. 85 БК РФ расходные обязательства субъекта РФ возникают, в том числе, в результате принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта РФ, а также заключения субъектом РФ (от имени субъекта РФ) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам совместного ведения, указанных в п.п. 2, 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под вопросами местного значения понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и указанным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно.

В соответствии с п.п. 4, 5 ч. 1 ст. 16 указанного Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципального, городского округа относятся организация в границах муниципального, городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством РФ; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ.

В то же время, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, содержащейся в определении от 09.11.2017 № 2516-О «По жалобе администрации города Барнаула на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 4, 5 части 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», если предоставление земельного участка в собственность гражданам бесплатно выступает именно в качестве меры социальной поддержки, направленной на удовлетворение потребностей граждан в жилище, тем более в отношении многодетных семей как находящихся потенциально в наиболее уязвимом социальном положении и нуждающихся в особой заботе со стороны государства и общества, в силу конституционных принципов равенства и справедливости предполагается недопустимость возложения на самих таких граждан бремени несения дополнительных финансовых затрат, связанных с инфраструктурным оснащением предоставленных земельных участков, - иное вследствие значительной тяжести такого рода вынужденных расходов могло бы обесценить данную меру социальной поддержки и поставить под сомнение доверие граждан к действиям государства. Именно на органах публичной власти лежит обязанность по благоустройству соответствующих территорий, с тем, чтобы земельные участки, предназначенные для оказания государственной поддержки семьи, были, по возможности, уже на момент их предоставления гражданам (или в течение определенного разумного срока после такого предоставления) снабжены необходимой коммунальной, транспортной и иной инфраструктурой, от наличия которой во многом зависит реальная возможность проведения самого индивидуального жилищного строительства, а также последующего пользования вновь возведенным жилым объектом.

Приведенная правовая позиция Конституционного Суда РФ должна учитываться и при выработке организационно-правового механизма государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, имея в виду сам характер такой поддержки как исходящей в силу Конституции РФ (ч. 2 ст. 7, ч. 1 ст. 38) от государства в целом, что предполагает обеспечение оптимального распределения полномочий по осуществлению соответствующих мер и несению связанных с этим финансовых обязательств между органами государственной власти, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой.

Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ЗК РФ дополнен ст. 39.5, которая в числе случаев предоставления земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно называет предоставление земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ (подп. 6).

Устанавливая такое правовое регулирование, законодатель принимал во внимание, в частности, цели улучшения жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов РФ и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставленных указанной категории граждан на бесплатной основе (подп. «а» п. 2 Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг»; Комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 29.06.2012 № 1119-р, а также Методические рекомендации субъектам РФ по порядку и случаям бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, утвержденные приказом Министерства регионального развития РФ от 09.09.2013 № 372).

Нашедший отражение в ЗК РФ подход, в силу которого полномочия по определению случаев и порядка предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки многодетных семей и в иных такого рода случаях, связанных с обеспечением социальной поддержки определенных категорий граждан, закреплены за органами государственной власти субъектов РФ, коррелирует с положениями действующего в настоящее время Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», и ранее действовавшего Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», предусматривающими, что решение вопросов социальной поддержки семей, имеющих детей (в том числе многодетных семей, одиноких родителей), вопросов организации и осуществления межмуниципальных инвестиционных проектов, а также инвестиционных проектов, направленных на развитие социальной и инженерной инфраструктуры муниципальных образований, утверждения порядка заключения соглашений о защите и поощрении капиталовложений, стороной которых не является РФ, подписания в случаях и порядке, установленных федеральными законами, соглашений о защите и поощрении капиталовложений и дополнительных соглашений к ним, а также принятия решений о расторжении соглашений о защите и поощрении капиталовложений и об урегулировании вытекающих из них споров относиться к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета) (п.п. 49, 62 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации».

Понятие «организация», используемое для целей определения вопросов местного значения, подразумевает необходимость решения органами местного самоуправления ряда задач публично-властного характера, в том числе регулирующего, распорядительного, контрольного и иного организованно-властного воздействия, в целях реализации системы мер жизнеобеспечения населения в конкретной сфере и гарантирования соответствующих публично значимых услуг. Термин «организация» в любом случае не может трактоваться как предполагающий всю полноту ответственности муниципальных образований в соответствующей сфере деятельности, поскольку в противном случае допускалась бы как возможность произвольного возложения на муниципальные образования публично-правовых обязательств, так и возможность выхода муниципальных образований за пределы своей компетенции. Поэтому содержательное наполнение компетенции муниципальных образований, определяемое указанным термином, не может раскрываться в отрыве от содержания компетенции иных территориальных уровней публичной власти, а также вне связи с обязанностями, которые могут быть возложены на участников гражданского оборота с учетом особенностей той или иной сферы отношений.

Таким образом, в силу указанных правовых положений вопросы организации и финансирования мероприятий, связанных с обеспечением системой коммунальной и транспортной инфраструктуры земельных участков, предоставляемых в качестве меры социальной поддержки семьям, имеющим трех и более детей, относятся к ведению как органов исполнительной власти субъектов РФ, так и органа местного самоуправления, при этом органы власти субъекта РФ и органы местного самоуправления действуют в соответствии с Конституцией РФ и действующим законодательством РФ в рамках предоставленных им полномочий.

Обязанность по организации обеспечения объектами инженерной инфраструктуры земельных участков, предоставленных в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих трех и более детей, возложена как на орган местного самоуправления, так и на органы исполнительной власти субъекта РФ. При этом административным ответчиком частично допущено бездействие по неосуществлению мер, направленных на обеспечение выделенных многодетным семьям земельных участков коммунальной инфраструктурой в сферах газоснабжения, водоснабжения, водоотведения и транспортной инфраструктурой. Между тем законодатель не ставит обеспечение земельных участков объектами инфраструктуры в зависимость от того, каким уполномоченным органом земельный участок предоставлен. Такое обеспечение осуществляется в рамках оказания меры социальной поддержки соответствующим категориям граждан.

Следовательно, в ситуации объективной невозможности органов местного самоуправления обеспечить за счет собственных финансовых средств наличие объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых в качестве меры социальной поддержки семей, имеющих трех и более детей, органы государственной власти субъекта РФ обязаны использовать правовые механизмы, закрепленные в законе, в том числе в БК РФ.

По вопросу обеспечения земельного участка ФИО2 транспортной и инженерной инфраструктурой, судебная коллегия исходит из следующего.

Согласно УказаПрезидента РФ от 07.05.2012 № 600 «О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг» Правительству РФ совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ поручено разработать комплекс мер по улучшению жилищных условий семей, имеющих трех и более детей, включая создание при поддержке субъектов РФ и муниципальных образований необходимой инфраструктуры на земельных участках, предоставляемых указанной категории граждан на бесплатной основе.

Вподп. «а» п. 2 указанного Указа Президента РФ от 07.05.2012 № 600 предусмотрено, что предоставляемые гражданам, имеющим трех и более детей, земельные участки должны быть обеспечены необходимой инфраструктурой.

В соответствии с подп. 6 ст. 39.5 ЗК РФ предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, гражданину или юридическому лицу в собственность бесплатно на основании решения уполномоченного органа осуществляется, в том числе, гражданам, имеющим трех и более детей, в случае и в порядке, которые установлены органами государственной власти субъектов РФ.

На территории Московской области указанные вопросы регламентированы Законом Закона Московской области от 01.06.2011 № 73/2011-ОЗ «О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Московской области»,

В соответствии со ст. 4.3 указанного Закона Московской области от 01.06.2011 № 73/2011-ОЗ земельные участки, предназначенные для предоставления многодетным семьям, должны быть обеспечены транспортной инфраструктурой и технической возможностью для технологического присоединения к электрическим сетям, за исключением случая, указанного в ч. 3 настоящей статьи (п. 1). Для целей настоящего Закона под транспортной инфраструктурой понимаются автомобильные дороги общего пользования местного значения, обеспечивающие подъезд к земельным участкам, предоставляемым многодетным семьям (далее - подъездные автомобильные дороги), а также улично-дорожная сеть (внутриквартальные проезды) в границах территории, в состав которой входят предоставляемые многодетным семьям земельные участки и земли общего пользования (п. 2). Предоставление многодетным семьям земельных участков, не обеспеченных транспортной инфраструктурой и технической возможностью для технологического присоединения к электрическим сетям, допускается с письменного согласия многодетной семьи (обоих супругов либо одиноких матери (отца), усыновителя, отчима (мачехи)) (п.3). Предоставляемые многодетным семьям земельные участки должны быть обеспечены технической возможностью для технологического присоединения к электрическим сетям на уровне напряжения до 20 кВ, находящимся на расстоянии не более 300 метров в городах и поселках городского типа и не более 500 метров в сельской местности от границ участков, на которых расположены присоединяемые энергопринимающие устройства (п. 4). Обеспечение земельных участков, предоставляемых многодетным семьям, условиями для технологического присоединения к иной инженерной инфраструктуре (сетям тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения) зависит от уровня обеспеченности инженерной инфраструктурой населенного пункта в границах соответствующего городского округа и осуществляется в пределах средств, предусмотренных программой комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городского округа (п. 5).

Разбирательством по административному делу установлено, что административным ответчиком не обеспечена техническая возможность технологического присоединения земельного участка ФИО2 к сетям водоснабжения и газоснабжения, что не оспаривалось и административным ответчиком.

Аналогично не обеспечен он и транспортной инфраструктурой.

Обстоятельство того, что мероприятия по проведению указанных работ подлежат финансированию не только из местного субъекта, но и из субъекта Московской области, на что административный ответчик ссылается в апелляционной жалобе, не может служить основаниям для отмены решения суда по следующим основаниям.

Как отмечал Конституционный Суд РФ, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы РФ; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе РФ: в абз. 3 п. 1, п. 3 ст. 86, ст.ст. 129, 135 названного Кодекса (постановление от 17.06.2004 № 12-П, определения от 12.04.2005 № 142-О, от 13.06.2006 № 194-О, от 02.11.2006 № 540-О, от 10.10.2013 № 1591-О).

Эта правовая позиция Конституционного Суда РФ актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов необходимой инфраструктуры на земельных участках, передаваемых в собственность гражданам бесплатно в качестве меры государственной поддержки семей, имеющих детей, в случаях, установленных субъектом РФ. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.

В случае возникновения у административного ответчика проблем со сроком исполнения решения из-за отсутствия соответствующего финансирования действующим законодательством предусмотрена возможность установления отсрочки или рассрочки исполнения решения суда, изменения способа и порядка исполнения решения суда (ст. 189 КАС РФ), установления отсрочки или рассрочки исполнения судебного акта, изменения способа и порядка его исполнения (ст. 358 КАС РФ).

С учетом изложенного, оснований для отмены решения суда нет.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают указанных выводов.

На основании изложенного, и руководствуясь ст.ст.309, 311 КАС РФ, судебная коллегия

определил а :

Решение Солнечногорскогогородского суда Московской области от 18 мая 2023 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации городского округа Солнечногорск Московской области – без удовлетворения.

Кассационная жалоба (представление) может быть подана в Первый кассационный суд общей юрисдикции через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи