УИД 70OS0009-01-2022-000506-39
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
17 октября 2022 года Томский областной суд в составе
судьи Бондаревой Н.А.
при секретарях Зеленковой Е.А., Климашевской Т.Г.,
с участием прокуроров Туевой В.Ф. ФИО1, представителя Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области ФИО2,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Томске административное дело № 3а-206/2022 по административным исковым заявлениям ФИО3 о признании недействующими отдельных положений Регламента Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, утвержденного решением Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области от 24 декабря 2015 года № 8/20,
установил:
решением Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области от 24 декабря 2015 года № 8/20 утвержден Регламент Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области (далее – Регламент Думы ЗАТО Северск, Регламент) (л.д. 84-95 т. 1, л.д. 20-33 т. 3)
Частью 1 статьи 10 Регламента предусмотрено, что Дума в пределах своих полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, обеспечивает доступ к информации справочного и (или) содержательного характера о деятельности Думы.
В соответствии с частью 1 статьи 11 названного Регламента на открытом заседании Думы, заседании Совета Думы, комитета, комиссии Думы, фракции в Думе производить видеосъемку, аудио- видеозаписи, в том числе с использованием персональных компьютеров, средств телефонной, сотовой связи, радиосвязи, аудио- и видеотехники, кино- и фотосъемки, средств звукозаписи могут только аккредитованные журналисты средств массовой информации и специалисты аппарата Думы. При осуществлении фото- и видеосъемки действия представителей средств массовой информации не должны препятствовать работе Думы.
Указанное положение в настоящее время действует в редакции решения Думы ЗАТО Северск от 24 декабря 2020 года № 6/27.
Согласно части 2 статьи 11 Регламента во время проведения открытых заседаний Думы, по решению председателя Думы, аппаратом Думы осуществляется трансляция заседаний Думы на официальном сайте Думы.
Председатель Думы в силу части 2 статьи 17 Регламента принимает решение о созыве внеочередной сессии в течение 2 дней со дня поступления инициативы. Решение о созыве внеочередной сессии оформляется распоряжением председателя Думы.
Одновременно с инициативой о проведении внеочередной сессии Думы представляется обоснование необходимости созыва внеочередной сессии Думы и проекты вносимых решений Думы (проект вносимого решения Думы), оформленные (оформленный) с соблюдением всех требований, за исключением обязательности предварительного рассмотрения вопроса (вопросов) постоянными комитетами Думы и обязательности обсуждения Советом Думы проекта повестки дня внеочередной сессии.
Указанное положение в настоящее время действует в редакции решения Думы ЗАТО Северск от 27 августа 2020 года № 66/28.
На основании части 5 статьи 20 Регламента проекты решений Думы вносятся на рассмотрение сессии Думы, если по ним имеются решения комитета, за исключением случаев, предусмотренных статьей 13, 17 и частью 2, 3 статьи 22 настоящего Регламента.
Как следует из части 2 статьи 22 Регламента предложения о включении дополнительных вопросов в повестку дня сессии Думы, исключении вопросов из повестки дня сессии Думы, принятой за основу, могут вносить депутаты, председатели комитетов, фракции в Думе, председатель Счетной палаты, прокурор ЗАТО г. Северск.
Решение о включении дополнительных вопросов в повестку дня, об исключении вопросов из повестки дня, решение об утверждении повестки дня принимается большинством голосов от присутствующего состава Думы.
Частью 6 статьи 22 Регламента предусмотрено, что в повестку дня сессии может быть включен вопрос «разное» - для выступлений депутатов, руководителей фракций в Думе, уполномоченных представителей политических партий, представленных в Думе, Мэра ЗАТО Северск, с краткими, до 2 минут, заявлениями и сообщениями, которые не обсуждаются и не требуют принятия решений. Вопрос «разное» рассматривается в конце сессии. Общая продолжительность рассмотрения вопроса устанавливается до 30 минут.
Указанное положение в настоящее время действует в редакции решения Думы ЗАТО Северск от 25 марта 2021 года № 10/9.
В соответствии с частью 2 статьи 26 Регламента после доклада, содоклада каждый депутат вправе задать докладчику, содокладчику вопросы (не более двух).
Как следует из части 6 статьи 32 Регламента депутат Думы не вправе предварительно выражать свое мнение по вопросам, определенным пунктами 1 - 5 части 2 статьи 13 настоящего Регламента.
ФИО3, являясь депутатом Думы ЗАТО Северск IV созыва, обратился в суд с тремя административными исковыми заявлениями, в которых оспаривал названные положения Регламента Думы ЗАТО Северск (л.д. 3, 106-107 т. 1, л.д. 4-5, 38-39 т. 2, л.д. 99-103, 182-184, 190-191 т. 3).
Определением судьи Томского областного суда от 25 августа 2022 г. административные дела по административным исковым заявлениям ФИО3 о признании недействующими отдельных положений Регламента Думы ЗАТО Северск объединены в одно производство (л.д. 169-172 т. 3).
В соответствии с административными исковыми заявлениями ФИО3 просил признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу
часть 1 статьи 10 Регламента в части слов «справочного и (или) содержательного характера»,
часть 1 статьи 11 Регламента в части слов «только»,
часть 2 статьи 11 Регламента в части слов «по решению председателя Думы»,
часть 2 статьи 17 Регламента в части слов «за исключением обязательности предварительного рассмотрения вопроса (вопросов) постоянными комитетами Думы и обязательности обсуждения Советом Думы проекта повестки дня внеочередной сессии»,
часть 5 статьи 20 Регламента в части слов «за исключением случаев, предусмотренных статьей 13, 17 и частью 2, 3 статьи 22 настоящего Регламента»,
часть 2 статьи 22 Регламента в части слов «включении дополнительных вопросов в повестку дня сессии Думы» и «включении дополнительных вопросов в повестку дня»,
часть 6 статьи 22 Регламента в части слов «общая продолжительность рассмотрения вопроса устанавливается до 30 минут»,
часть 2 статьи 26 Регламента в части слов «не более двух»,
а также полностью часть 6 статьи 32 Регламента.
В обоснование заявленных требований ссылался на то, что названные положения в оспариваемой части противоречат статье 2, части 2 статьи 4, статье 18, частям 1, 2 статьи 15, части 4 статьи 29, части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, части 4 статьи 7, части 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», частям 4, 5 статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», главе 2 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», статье 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», статье 9, части 15 статьи 30 Устава ЗАТО Северск, а также нарушают его право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию о деятельности Думы ЗАТО Северск любым законным способом, предварительно рассматривать проекты решений Думы, выносимых на сессию Думы для принятия по ним решения, высказывать по ним своё мнение, вносить предложения и замечания, участвовать в проверке выполнения требований Регламента Думы, предъявляемых к вносимым проектам.
Указал, что ограничение доступа к информации федеральным законодателем связывается с конфиденциальностью непосредственно самой информации в случаях, предусмотренных исключительно федеральным законом, при этом оспариваемые положения статей 10, 11 Регламента создают препятствия для получения, передачи и распространения информации о деятельности органа местного самоуправления любым законным способом, а предусмотренное ограничение по производству видео и аудио фиксации открытых заседаний устанавливает возможность применения за несоблюдение указанного предписания мер ответственности, в том числе в виде лишения права голоса на сессии, к которой он неоднократно привлекался.
Оспариваемые в части положения статей 17, 20, 22 Регламента ограничивают его полномочия, как депутата Думы, предварительно рассматривать проекты решений Думы, выносимых на сессию, излагать свою позицию при предварительном обсуждении проекта муниципального правового акта в открытом заседании профильного комитета, вносить на заседаниях предложения по изменению повестки дня заседаний, по включению (исключению) из неё вопросов, задавать на заседаниях вопросы и получать на них ответы по существу, выступать на заседаниях, в т.ч. в прениях, высказывать своё мнение, делать заявления, беспрепятственно пользоваться иными правами в соответствии с действующим законодательством.
Кроме того, часть 6 статьи 22 и часть 2 статьи 26 Регламента вводят ограничения по продолжительности рассмотрения вопроса в повестке сессии «разное» и по количеству задаваемых вопросов докладчику и содокладчику, которые создают препятствия для выяснения значимых обстоятельств и получения необходимой информации по обсуждаемому вопросу повестки сессии для принятия собственного решения, как голосовать.
Представитель Думы ЗАТО Северск ФИО2 возражал против удовлетворения административных исковых заявлений, в соответствии с представленными письменными возражениями и пояснениями в судебном заседании указал, что оспариваемый нормативный правовой акт, а также принятые изменения изданы уполномоченным органом в пределах предоставленной законодательством Российской Федерации компетенции, в оспариваемой части не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушают права, свободы и законные интересы административного истца.
В судебное заседание не явился извещенный надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела административный истец ФИО3, представил заявления о рассмотрении дела в свое отсутствие, в связи с чем суд в соответствии с частью 2 статьи 150, частью 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации счёл возможным рассмотреть дело в отсутствие административного истца.
Выслушав объяснения представителя Думы ЗАТО Северск, заключение прокурора о наличии оснований для признания оспариваемого нормативного акта недействующим в части, изучив представленные доказательства, проверив Регламент Думы ЗАТО Северск на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд находит заявленные требования подлежащими частичному удовлетворению.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации). Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 Конституции Российской Федерации).
Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).
Из положений частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следует, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 34 этого же Федерального закона представительный орган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления.
В соответствии с частью 1 статьи 25 Устава городского округа закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, принятого решением сессии Собрания народных представителей ЗАТО Северск от 12 апреля 2005 г. № 69/1 (далее – Устав), Дума ЗАТО Северск является представительным органом городского округа ЗАТО Северск (л.д. 44-83 т. 1).
По вопросам организации своей деятельности представительный орган муниципального образования принимает решения, которые входят в систему муниципальных правовых актов (часть 1 и 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ). Аналогичные полномочия Думы ЗАТО Северск закреплены в пункте 2 части 3 статьи 30, части 1 статьи 31 Устава.
В части 6 статьи 26 Устава закреплено, что Дума ЗАТО Северск принимает Регламент, регулирующий вопросы ее организации и деятельности, а также порядок принятия решений.
Регламент Думы ЗАТО Северск, как предусмотрено в его статье 1, является документом, регулирующим вопросы организации и деятельности Думы ЗАТО Северск Томской области, а также порядок принятия ею решений (часть 1).
Абзацем 13 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрено, что депутат - это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
В силу части 2 статьи 1 Регламента соблюдение его положений обязательно для всех депутатов и лиц, принимающих участие в работе Думы.
Анализ приведенных правовых предписаний указывает на то, что Регламент Думы ЗАТО Северск отвечает признакам нормативности, приведенным в пункте 2 постановления Пленум Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», направлен на урегулирование правоотношений, связанных с порядком организации деятельности Думы ЗАТО Северск, рассчитан на неоднократное применение, содержит правила и процедуру рассмотрения вопросов подготовки и проведения сессий Думы, осуществления нормотворческой деятельности, работы в Думе ее депутатов и другие вопросы, входящие в компетенцию представительного органа местного самоуправления, которые обязательны для депутатов Думы ЗАТО Северск, а также иных лиц, участвующих в работе Думы и правотворческой деятельности.
В указанной связи ФИО3, как депутат Думы ЗАТО Северск, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым Регламентом, в связи с чем причины, названные административным истцом, дают последнему основания полагать, что оспариваемым в части правовым актом нарушены, нарушаются или могут быть нарушены его права, свободы и законные интересы, а потому суд считает административного истца лицом, соответствующим требованиям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
При этом суд также учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, приведенную в постановлении от 31 марта 2015 года № 6-П, в соответствии с которой сам по себе факт нахождения лица в правоотношениях, регулируемых нормативным правовым актом, уже свидетельствует о возможности рассмотрения судом дела об оспаривании такого акта и тем самым о возможности защиты нарушенных прав в рамках его оспаривания, содержащего правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не дожидаясь принятия на его основе негативных для данного лица правоприменительных решений.
Часть 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает, что решения представительного органа муниципального образования принимаются большинством голосов от установленной численности его депутатов, если иное не установлено названным Федеральным законом.
В статье 26 Устава закреплено, что в состав Думы входят 26 депутатов, избираемых по смешанной избирательной системе (часть 3). Заседание Думы правомочно, если на нем присутствует более 50 процентов от избранного состава Думы. Решения до принятия Регламента Думы принимаются, если за них проголосовало более 50 процентов от избранного состава Думы (часть 4).
В силу части 5 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, а также части 3 статьи 29 Устава председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, подписывает решения представительного органа муниципального образования.
На очередной восьмой сессии Думы ЗАТО Северск III созыва, состоявшейся 24 декабря 2015 года, двадцатым вопросом в повестке заседания рассмотрен вопрос об утверждении Регламента Думы ЗАТО Северск Томской области, по результатам голосования за принятие проекта решения в целом с учетом поправок контрольно-правового комитета проголосовало 24 депутата, против – 2 (л.д. 37, 59-60 т. 3).
Решение Думы ЗАТО Северск от 24 декабря 2015 года № 8/20 «Об утверждении Регламента Думы ЗАТО Северск Томской области» подписано Мэром ЗАТО Северск – председателем Думы Ш., что предусмотрено частью 3 статьи 31 Устава (л.д. 20-21, 35 т. 3).
Решение Думы ЗАТО Северск от 24 декабря 2015 года № 8/20 и текст Регламента Думы ЗАТО Северск Томской области в соответствии с частями 5 и 6 статьи 31 Устава опубликованы в печатном издании для опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов ЗАТО Северск «Официальный бюллетень правовых актов органов местного самоуправления городского округа ЗАТО Северск Томской области» № 14(18) 31 декабря 2015 года (л.д. 85-92 т. 3), а также на официальном сайте Думы ЗАТО Северск в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://duma-seversk.ru) (л.д. 165-166 т. 3).
В материалы дела также представлены протоколы сессий Думы ЗАТО Северск от 27 августа 2020 г., от 24 декабря 2020 г., от 25 марта 2021 г., на которых большинством голосов депутатов приняты решения о внесении извинений в Регламент Думы ЗАТО Северск, сессии Думы состоялись при наличии кворума (л.д. 66-80 т. 3, л.д. 13-17, л.д. 18-34 т. 4).
Сами решения Думы ЗАТО Северск от 27 августа 2020 г. № 66/28, от 24 декабря 2020 г. № 6/27, от 25 марта 2021 г. № 10/9, которыми внесены изменения в Регламент, подписаны и опубликованы в печатных изданиях «Официальные ведомости Думы ЗАТО Северск» № 9(65) 4 сентября 2020 г., № 14(70) 29 декабря 2020 г., № 3(73) 2 апреля 2021 г., «Официальный бюллетень муниципальных правовых актов ЗАТО Северск» № 17 (58) 29 декабря 2020 г., № 5 (63) 2 апреля 2021 г., а также на официальном сайте Думы ЗАТО Северск в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (http://duma-seversk.ru) (л.д. 34, 36, 81-84, 167-168 т. 3, 35-38 т. 4).
Полномочия депутатов подтверждены представленными в материалы дела решениями избирательной комиссии муниципального образования «ЗАТО Северск» (л.д. 109-135 т. 3, 5-12 т. 4).
При изложенных данных оспариваемый в части нормативный правовой акт, как и изменения, внесенные решениями Думы ЗАТО Северск от 27 августа 2020 г. № 66/28, от 24 декабря 2020 г. № 6/27, от 25 марта 2021 г. № 10/9, приняты в пределах полномочий представительного органа городского округа ЗАТО Северск, с соблюдением порядка принятия, требований законодательства к форме, правил введения в действие и опубликования. Указанные обстоятельства при рассмотрении административного дела под сомнение участвующими в деле лицами не ставились.
Проверив Регламент Думы ЗАТО Северск в оспариваемый части на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующему.
Статьи 10 и 11 Регламента, которые административный истец просит признать недействующими в части, содержатся в главе третьей Регламента, регулирующей обеспечение доступа к информации о деятельности Думы.
Согласно Конституции Российской Федерации каждый имеет право искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; признание, соблюдение и защита данного права является обязанностью Российской Федерации как демократического правового государства (часть 1 стати 1, статья 2, часть 4 статьи 29).
При этом права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» к числу принципов, на которых основывается правовое регулирование отношений в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, относятся свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом, установление ограничений доступа к информации только федеральным законом, открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами; достоверность информации и своевременность ее предоставления, а также неприкосновенность частной жизни и недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия (пункты 1, 2, 3, 6 и 7 статьи 3).
Статья 8 данного Федерального закона предусматривает, что граждане (физические лица) и организации (юридические лица) вправе осуществлять поиск и получение любой информации в любых формах и из любых источников при условии соблюдения требований, установленных федеральными законами (часть 1); им не может быть ограничен доступ к нормативным правовым актам, затрагивающим права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающим правовое положение организаций и полномочия государственных органов и органов местного самоуправления, а также к информации - за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну, - о деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (часть 4); при этом лицо, желающее получить доступ к такой информации, не обязано обосновывать необходимость ее получения (часть 5).
Согласно статье 5 названного Федерального закона информация может являться объектом публичных, гражданских и иных правовых отношений; информация может свободно использоваться любым лицом и передаваться одним лицом другому лицу, если федеральными законами не установлены ограничения доступа к информации либо иные требования к порядку ее предоставления или распространения (часть 1); в зависимости от категории доступа к ней информация подразделяется на общедоступную информацию, а также на информацию ограниченного доступа, т.е. доступ к которой ограничен федеральными законами (часть 2); информация в зависимости от порядка ее предоставления или распространения подразделяется на следующие виды: 1) свободно распространяемая; 2) предоставляемая по соглашению лиц, участвующих в соответствующих отношениях; 3) подлежащая в соответствии с федеральными законами предоставлению или распространению; 4) информация, распространение которой в Российской Федерации ограничивается или запрещается (часть 3).
При этом в соответствии с данным Федеральным законом ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства; обязательным является соблюдение конфиденциальности информации, доступ к которой ограничен федеральными законами; защита информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной тайне; федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение; запрещается требовать от гражданина (физического лица) предоставления информации о его частной жизни, в том числе информации, составляющей личную или семейную тайну, и получать такую информацию помимо воли гражданина (физического лица), если иное не предусмотрено федеральными законами; порядок доступа к персональным данным граждан (физических лиц) устанавливается федеральным законом о персональных данных (части 1 - 4, 8 и 9 статьи 9); запрещается распространение информации, которая направлена на пропаганду войны, разжигание национальной, расовой или религиозной ненависти и вражды, а также иной информации, за распространение которой предусмотрена уголовная или административная ответственность (часть 6 статьи 10).
Федеральный закон от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», регулирующий отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей, в том числе граждан, к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пункт 3 статьи 1 и часть 1 статьи 2), закрепляет основные принципы обеспечения доступа к такой информации, относя к ним, в частности, ее открытость и доступность, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (пункт 1 статьи 4).
В пункте 1 статьи 1 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дано легальное определение информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, под которой понимается информация (в том числе документированная), созданная в пределах своих полномочий государственными органами, их территориальными органами, органами местного самоуправления или организациями, подведомственными государственным органам, органам местного самоуправления, либо поступившая в указанные органы и организации; к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления относятся также законы и иные нормативные правовые акты, а к информации о деятельности органов местного самоуправления - муниципальные правовые акты, устанавливающие структуру, полномочия, порядок формирования и деятельности указанных органов и организаций, иная информация, касающаяся их деятельности.
При этом в соответствии со статьей 20 данного Федерального закона информация не предоставляется только в случаях, если: содержание запроса не позволяет установить запрашиваемую информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; в запросе не указан почтовый адрес, адрес электронной почты или номер факса для направления ответа на запрос либо номер телефона, по которому можно связаться с направившим запрос пользователем информацией; запрашиваемая информация не относится к деятельности государственного органа или органа местного самоуправления, в которые поступил запрос; запрашиваемая информация относится к информации ограниченного доступа; запрашиваемая информация ранее предоставлялась пользователю информацией; в запросе ставится вопрос о правовой оценке актов, принятых государственным органом, органом местного самоуправления, проведении анализа деятельности государственного органа, его территориальных органов, органа местного самоуправления либо подведомственных организаций или проведении иной аналитической работы, непосредственно не связанной с защитой прав направившего запрос пользователя информацией; кроме того, запрашиваемая информация может не предоставляться, если она опубликована в средстве массовой информации или размещена в сети Интернет.
Системный анализ приведенных правовых предписаний указывает на то, что положения федеральных законов не препятствуют доступу граждан к любой информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации, отнесенной федеральным законом к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну, а также сведений, которые могут быть отнесены к информации ограниченного доступа в порядке и объеме, установленном федеральным законом.
Такое законодательное регулирование направлено на создание условий (гарантий), обеспечивающих максимальную информационную открытость государственных органов и органов местного самоуправления для граждан и иных субъектов гражданского общества, и согласуется с принятой Советом Европы 27 ноября 2008 года Конвенцией о доступе к официальным документам (преамбула, статья 3), в которой подчеркивается особое значение прозрачности деятельности государственных органов в плюралистическом и демократическом обществе и которая вместе с тем не исключает ограничений права на доступ к официальным документам при условии, что эти ограничения четко установлены законом, являются необходимыми и соразмерными целям защиты общепризнанных в демократическом обществе ценностей.
Вместе с тем оспариваемая часть 1 статьи 10 Регламента Думы ЗАТО Северск, устанавливает, что Дума обеспечивает доступ к информации справочного и (или) содержательного характера о своей деятельности.
При этом ни федеральное законодательство, ни законодательство субъекта, а также сам Регламент не содержат определения «информации справочного и (или) содержательного характера», а также каких-либо критериев отнесения информации к соответствующему виду.
Тем самым Дума ЗАТО Северск своим актом, регулирующим вопросы организации деятельности, фактически сузило сферу действия федерального закона, ограничив обеспечение доступа к информации о своей деятельности возможностью получения информации «справочного и (или) содержательного характера».
Анализ данного положения в его взаимосвязи с приведенными федеральными нормами позволяет сделать вывод том, что отнесение информации о деятельности Думы к информации справочного и (или) содержательного характера, а, соответственно, об обеспечении доступа к ней поставлено в зависимость от волеизъявления исполнителя, чем допускается возможность неограниченного усмотрения должностного лица в процессе правоприменения этой нормы, имея в виду возможный необоснованный отказ гражданину в получении информации о деятельности Думы ЗАТО Северск.
В силу пункта 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» при проверке содержания оспариваемого акта или его части, суду необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 25 апреля 1995 г. № 3-П, от 15 июля 1999 г. № 11-П, от 11 ноября 2003 г. № 16-П и от 21 января 2010 г. № 1-П, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом.
С учетом изложенного часть 1 статьи 10 Регламента в части слов «справочного и (или) содержательного характера» подлежит признанию не действующей, поскольку не отвечает критерию правовой определенности и допускает неоднозначное толкование в квалификации информации о деятельности представительного органа местного самоуправления, доступ к которой обеспечивается.
Оценивая положение части 1 статьи 11 Регламента на соответствие положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу, суд исходит из следующего.
Статья 11 Регламента регулирует порядок освещения деятельности Думы ЗАТО Северск, при этом закрепляет, что производить видеосъемку, аудио-, видеозаписи на открытом заседании Думы, заседании Совета Думы, комитета, комиссии Думы, фракции в Думе могут только аккредитованные журналисты средств массовой информации и специалисты аппарата Думы.
Федеральный законодатель, предоставляя гражданам (физическим лицам) право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы (статья 8 Федерального закона от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»), также предусмотрел и правовой механизм обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В силу статьи 6 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться различными способами, в том числе: обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации (пункт 1); размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети «Интернет» (пункт 2); размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах (пункт 3); ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды (пункт 4); присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов органов местного самоуправления (пункт 5); предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (пункт 6); другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами (пункт 7).
Требованиями статьи 15 названного федерального закона, действие которого распространяется на отношения, связанные с обеспечением доступа пользователей информацией к информации, в том числе о деятельности органов местного самоуправления, установлена обязанность коллегиальных органов местного самоуправления обеспечивать возможность присутствия граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на своих заседаниях, а иные государственные органы и органы местного самоуправления на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие указанных лиц на этих заседаниях осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными нормативными правовыми актами, регламентами органов местного самоуправления или иными муниципальными правовыми актами.
Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 9 февраля 2009 года № 8-ФЗ обнародование (опубликование) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в средствах массовой информации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
Законом Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 2124-1 «О средствах массовой информации», применяемым в отношении средств массовой информации, учреждаемых в Российской Федерации, в статье 47 определено, что журналист вправе посещать государственные органы и организации, предприятия и учреждения, органы общественных объединений либо их пресс-службы.
Одновременно федеральный законодатель в статье 48 поименованного закона установил, что в случае аккредитации журналист приобретает дополнительные права к закрепленным в статье 47: право присутствовать на заседаниях, совещаниях и других мероприятиях, проводимых аккредитовавшими его органами, организациями, учреждениями, за исключением случаев проведения закрытого мероприятия.
В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 15 июня 2010 г. № 16 «О практике применения судами Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации», к законным способам поиска и получения информации в целях дальнейшего производства и распространения ее для неограниченного круга лиц относится институт аккредитации журналистов (корреспондентов), предусмотренный статьей 48 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» и предоставляющий аккредитованным журналистам дополнительные возможности для поиска и получения информации.
В указанной связи с целью освещения деятельности Думы ЗАТО Северск в установленном законом порядке оспариваемое положение правомерно наделяет аккредитованных журналистов средств массовой информации и специалистов аппарата Думы правом на осуществление аудиозаписи и видеосъемки на открытых заседаниях заседании Думы, заседании Совета Думы, комитета, комиссии, фракции.
Вместе с тем осуществление указанными лицами аудиозаписи и видеосъемки на открытых заседаниях не влечет возможности ограничения иных лиц в таком праве.
При этом суд исходит из того, что содержание статьи 8 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», а также статьи 5 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» дают убедительную основу для вывода о том, что ограничение доступа к информации федеральным законодателем связывается с конфиденциальностью непосредственно самой информации в случаях, предусмотренных исключительного федеральным законом (например, государственная или служебная тайна, неприкосновенность частной жизни граждан).
Деятельность государственных органов и органов местного самоуправления должна выстраиваться так, чтобы каждый имел возможность реализовать свое право на информацию, но при этом соблюдался баланс публичных и частных интересов, не допускался неограниченный доступ к закрытой, охраняемой законом информации (например, о личной жизни гражданина, к государственной тайне и т.п). Степень открытости информации и ограничений доступа к ней может определяться (ограничиваться) только федеральным законом, исходя из потребностей защиты частных и публичных интересов, законодатель обязан гарантировать соразмерность такого ограничения конституционно признаваемым целям его введения (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 2005 г. № 39-О).
Открытые заседания коллегиального органа сами по себе, а также вопросы, обсуждаемые на данных заседаниях, не делают информацию, распространяемую в таких заседаниях, конфиденциальной, в связи с чем сбор, сохранение и последующее использование соответствующей информации не могут быть ограничены.
Иное означало бы создание коррупциогенного фактора в деятельности представительного органа местного самоуправления.
Между тем Федеральный закон от 25 декабря 2008 г № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» прямо указывает на публичность и открытость деятельности органов местного самоуправления в качестве основополагающего принципа противодействия коррупции.
Это означает, что представительным органом местного самоуправления не должны приниматься решения, отменяющие принцип открытости, либо иным образом его нарушающие и, как следствие, ограничивающие, в том числе право депутата получать общедоступную информацию о деятельности представительного органа местного самоуправления с целью беспрепятственного осуществления своих полномочий и последующего информирования избирателей о своей деятельности, в том числе осуществлять записи и сохранение открытой информации.
Именно из этого исходит Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», говоря о том, что основными принципами обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления являются открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 4).
При этом суд также учитывает положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которыми признается и гарантируется местное самоуправление в Российской Федерации.
Депутаты имеют публично-правовой статус, природа которого обусловлена осуществлением народом своей власти через органы местного самоуправления и который обеспечивает лицу, наделенному этим статусом, участие в управлении делами местного самоуправления.
Согласно части 1 статьи 40 этого же Федерального закона депутату должны обеспечиваться условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий.
В силу части 7 статьи 33 Устава депутаты информируют избирателей о своей деятельности во время встреч с ними, а также через средства массовой информации.
Из материалов дела следует, что часть 1 статьи 11 Регламента, хотя и распространяет действие на деятельность аккредитованных журналистов средств массовой информации и специалистов аппарата Думы при освещении деятельности Думы ЗАТО Северск, вместе с тем создает предпосылки для нарушения оспариваемым положением права административного истца, как депутата, свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Осуществление депутатом П. фиксации хода открытых заседаний сессий Думы, комитетов Думы, в нарушение части 1 статьи 11 Регламента, являлось одним из оснований для вывода о нарушении административным истцом Правил депутатской этики депутатов Думы ЗАТО Северск Томской области, утвержденных решением Думы ЗАТО Северск Томской области от 25 марта 2021 года № 10/10, и применения к нему меры воздействия в виде лишения права слова на заседании (л.д. 11-113 т. 1, 136-164 т. 3).
Несмотря на то, что в настоящее время на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, регулирующий порядок проведения аудиозаписи, видеосъемки, фотосъемки при проведении заседаний представительного органа муниципального образования, право представительного органа определять порядок проведения заседания не свидетельствует о произвольности установления каких-либо ограничений для присутствующих на таких заседаниях лиц, в том числе депутатов.
Кроме того, суд учитывает, что для федеральных органов исполнительной власти разработаны Методические рекомендации по реализации принципов открытости в федеральных органах исполнительной власти, утвержденные протоколом заочного голосования Правительственной комиссии по координации деятельности открытого правительства от 26 декабря 2013 г. № АМ-П36-89пр, разделом 2.7.2 которых предусмотрено, что лицам, присутствующим на заседании коллегиального органа, должна быть обеспечена возможность свободного (без необходимости производить уведомления либо получать разрешения) фиксирования, записи заседания при условии, что такая запись не мешает проведению нормальной работы коллегиального органа (например, ограничение на использование вспышек).
Учитывая системное толкование положений актов большей юридической силы, обеспечивающих реализацию конституционного права на доступ к информации, а также то обстоятельство, что запрет на фиксирование процесса заседания коллегиального органа законом прямо не закреплен, при этом Регламентом не предусмотрены механизмы доступа депутата к информации по результатам заседаний, напротив, как следует из возражений административного ответчика получение депутатами по их запросам копий протоколов и аудиозаписей сессий Думы не представляется возможным (л.д. 106 т. 3), суд пришел к выводу, что часть 1 статьи 11 Регламента подлежит признанию недействующей, в той мере, в которой не допускается возможность депутатам Думы ЗАТО Северск свободно производить видеосъемку, аудио-, видеозаписи на открытом заседании Думы, заседании Совета Думы, комитета, комиссии Думы, фракции в Думе при условии, что такая запись не мешает проведению нормальной работы коллегиального органа.
В остальной части оспариваемых положений Регламента суд не нашел противоречий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Так, из положений статей 11, 21 Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» следует, что основными требованиями при обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются, в том числе, создание государственными органами, органами местного самоуправления в пределах своих полномочий организационно-технических и других условий, необходимых для реализации права на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также создание государственных и муниципальных информационных систем для обслуживания пользователей информацией, при этом установленная законом информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления пользователю предоставляется на бесплатной основе, в том числе размещаемая в сети «Интернет».
В силу части 2.1 статьи 7 данного Федерального закона общедоступная информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления предоставляется государственными органами и органами местного самоуправления неограниченному кругу лиц посредством ее размещения в сети «Интернет» в форме открытых данных.
Часть 1 статья 13 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ указывает на виды информации, которые должны быть размещены на официальном сайте органов государственной власти и органов местного самоуправления в сети «Интернет».
В соответствии с частью 2 данной статьи государственные органы, органы местного самоуправления наряду с информацией, указанной в части 1 названной статьи и относящейся к их деятельности, могут размещать в сети «Интернет» иную информацию о своей деятельности с учетом требований настоящего Федерального закона.
Перечни информации о деятельности органов местного самоуправления, размещаемой в сети «Интернет», утверждаются в порядке, определяемом органами местного самоуправления (часть 7 статьи 14 Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ).
Думой ЗАТО Северск 25 февраля 2010 г. принято решение № 92/20 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Думы ЗАТО Северск», которым утвержден Порядок предоставления информации о деятельности Думы ЗАТО Северск.
При этом видеотрансляция заседаний представительных органов местного самоуправления ни в положениях федерального, ни муниципального законодательства не названа в числе информации, подлежащей обязательному размещению на официальном сайте органа.
В связи с чем осуществление аппаратом Думы трансляции открытых заседаний Думы на ее официальном сайте по решению председателя Думы, что предусмотрено частью 2 статьи 112 Регламента, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не свидетельствует о создании препятствий для осуществления депутатом своих полномочий.
Положения части 2 стати 17, части 5 статьи 20, частей 2 и 6 статьи 22 и части 2 статьи 26, части 6 статьи 32 Регламента в оспариваемой административным истцом части также не противоречат актам большей юридической силы.
Как следует из части 3 статьи 34, статьи 35 части 3 статьи 43, пункта 5 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие решений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования (к которым по своей сути относится и утверждение регламента представительного органа) находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
Дума ЗАТО Северск принимает Регламент, регулирующий вопросы ее организации и деятельности, а также порядок принятия решений (часть 6 статьи 26 Устава городского округа ЗАТО Северск Томской области).
Поскольку ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Томской области не содержится положении, регламентирующих проведение заседаний представительного органа, предварительного обсуждения на комитетах вопросов, выносимых на его заседания, указанные вопросы не относятся к вопросам местного значения и являются внутриорганизационными вопросами, в связи с чем регулируются представительным органом местного самоуправления самостоятельно.
В указанной связи определение круга лиц, имеющих право вносить предложения о включении дополнительных вопросов в повестку дня сессии Думы, исключении вопросов из повестки дня сессии Думы, принятой за основу (абзац 1 части 2 статьи 22); установление порядка принятия решения о включении дополнительных вопросов в повестку дня большинством голосов от присутствующего состава Думы (абзац 2 части 2 статьи 22); установление продолжительности рассмотрения вопроса «разное» до 30 минут (часть 6 статьи 22), а также ограничение по количеству задаваемых каждым депутатом вопросов докладчику, содокладчику (не более двух) (часть 2 статьи 26), относится к процедуре рассмотрения вопросов и не является ограничением в осуществлении депутатом Думы ЗАТО Северск своих депутатских полномочий, ограничением свободы слова.
Основной целью регламентных процедур является оптимизация процесса решения вопросов, относящихся к компетенции представительного органа местного самоуправления.
При этом временная регламентация обсуждения вопросов на заседании Думы ЗАТО Северск, а также ограничение по количеству задаваемых вопросов докладчику, содокладчику направлены на упорядочение хода заседаний Думы, обеспечение баланса между правами отдельных депутатов Думы и необходимости организации эффективной деятельности самой Думы. Право на выступление на заседании Думы и право задать вопросы выступающему является не только личным правом, принадлежащим тому или иному депутату, оно относится также к одному из основополагающих элементов дебатов, которые должны регулироваться с точки зрения нормального функционирования представительного органа и предоставления всем депутатам равных возможностей осуществлять свои полномочия.
Европейский Суд по правам человека в постановлении от 17 мая 2016 года по делу «К. и другие против Венгрии» (жалобы № 42461/13 и № 44357/13) указал, что в то время как свобода парламентских прений имеет фундаментальное значение в демократическом обществе, она не носит абсолютного характера. Договаривающиеся стороны вправе сделать ее предметом определенных «ограничений» или «санкций» (пункт 139); упорядоченность дебатов в парламенте, в конечном счете, служит целям политического и законодательного процесса, интересам всех депутатов законодательного собрания страны, позволяя им участвовать на равных как в парламентской работе, так и интересам общества в целом (пункт 141).
Случаи, приведенные в части 5 статьи 20 Регламента, при которых проекты решений Думы вносятся на рассмотрение сессии Думы без решения комитета (вопросы по проекту решения Думы, внесенному на сессию Думы в заочной форме (абзац 4 части 1 статьи 13); вопросы проекта повестки дня внеочередной сессии (абзац 2 части 2 статьи 17); включение дополнительных вопросов в повестку дня сессии, исключение вопросов из повестки дня по предложению депутатов, председателей комитетов, фракции в Думе, председателя Счетной палаты, прокурора ЗАТО г. Северск на основании решения, принятого по итогам голосования большинством голосов от присутствующего состава Думы (часть 2 статьи 22); предоставление исключительного права включения дополнительного вопроса в повестку дня сессии без голосования Думы председателю Думы и Мэру ЗАТО Северск (часть 3 статьи 22)), вопреки доводам административного истца, не противоречат части 1 статьи 40 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статье 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», так как указанные нормы Регламента не предусматривают лишения либо ограничения депутата Думы ЗАТО Северск каких-либо депутатских полномочий, предусмотренных законом.
Исключение обязательности предварительного рассмотрения постоянными комитетами Думы вопросов, приведенных в части 5 статьи 20 Регламента, обусловлено необходимостью оперативного принятия по ним решений, что в полной мере согласуется с принципами организации и функционирования представительного органа местного самоуправления и не может расцениваться как снижение уровня прав депутата на участие в работе Думы, на чем настаивает административный истец.
Кроме того, в соответствии с частью 5 статьи 16 и частью 5 статьи 17 Регламента до сессии Думы депутатам предоставляются документы, необходимые для работы (повестка дня сессии, проекты решений Думы, заключения и справочные материалы и пр.), что позволяет с учетом полученных материалов и заслушанных выступлений принимать участие в обсуждении вопросов, сформировать по рассматриваемым вопросам свое мнение и выразить его в голосовании, результаты которого являются следствием свободного волеизъявления каждого из депутатов.
Суждение административного истца о том, что часть 6 статьи 32 Регламента вводит ограничения его праву свободно выражать свое мнение, создает угрозу конституционной гарантии свободы мысли и слова, установленной статьей 29 Конституции Российской Федерации, состоятельным быть признано не может, поскольку лишено каких-либо правовых оснований.
Статья 32 Регламента регулирует порядок проведения открытого голосования.
В соответствии с частью 3 указанной статьи Регламента в случае невозможности присутствовать на заседании Думы по уважительной причине депутат вправе распорядиться своим голосом и предварительно письменно выразить свое мнение по известному вопросу повестки дня сессии Думы («за» принятие решения, «против» него или «воздержался» от принятия решения).
При этом оспариваемая административным истцом часть 6 устанавливает ряд вопросов, приведенных в пунктах 1-5 части 2 статьи 13 Регламента (принятие Устава ЗАТО Северск и внесение в него изменений и дополнений; принятие решений о досрочном прекращении полномочий Думы, депутатов Думы, Мэра ЗАТО Северск; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов; принятие нормативных правовых решений Думы, устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории ЗАТО Северск; вопросы, требующие проведения тайного голосования), по которым депутат не может предварительно выразить свое мнение, т.е. распорядиться своим голосом, вследствие чего его голос не учитывается при подсчете голосов при принятии соответствующего решения.
Принимая во внимание, что решения Думы, по которым невозможно выразить свое предварительное мнение, относятся к числу наиболее значимых вопросов местного значения, в связи с чем приведенное правовое регулирование, предусматривающее личное присутствие депутата на заседании Думы при обсуждении названных вопросов, направлено на объективность принимаемых по данным вопросам решений представительным органом местного самоуправления, призванным обеспечивать выражение воли населения при решении вопросов местного значения, а также на соблюдение принципов коллегиальности, открытости, гласности при принятии таких решений, а также их обсуждении.
Кроме того, в силу части 2 статьи 25 Регламента присутствие на сессии является обязанностью депутата.
В данном случае депутаты Думы ЗАТО Северск, реализовавшие свое конституционное право, предусмотренное частью 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации, быть избранными в органы местного самоуправления, обязаны учитывать последствия своего избрания депутатами, в том числе заключающиеся в обязательном их участии в заседаниях представительного органа муниципального образования, деятельность которого осуществляется коллегиально. А коллегиальность работы представительного органа предполагает такую работу, когда каждый депутат на основе имеющейся информации может иметь возможность принимать участие в деловом обсуждении вопросов, в голосовании. В целях реализации данного принципа коллегиальности каждый депутат вправе свободно выражать свою позицию, мнение, настаивать на своих убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам.
При таких данных положения части 2 стати 17, части 5 статьи 20, частей 2 и 6 статьи 22 и части 2 статьи 26, части 6 статьи 32 Регламента в оспариваемой административным истцом части, рассматриваемые в системной взаимосвязи с нормами действующего законодательства, направлены - с учетом особенностей регулирования данных отношений - на организацию эффективной деятельности представительного органа местного самоуправления и обеспечение интересов всех участников таких отношений и не могут рассматриваться как нарушающие права административного истца в указанном им аспекте.
Доводы административного истца, направленные на оспаривание данных положений, фактически сводятся к несогласию с действующим правовым регулированием, а также отстаиванию позиции о целесообразности, с его точки зрения, изменения действующего регулирования, касающегося организации работы Думы, что находится вне контроля судебных органов и не может служить правовым основанием для удовлетворения иска в названной части.
Указанное в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет принятие решения об отказе в удовлетворении административных исковых заявлений в названной части.
Рассматривая вопрос о дате, с которой положения части 1 статьи 10 и части 1 статьи 11 Регламента признаются частично недействующими, суд исходит из того, что данные правовые нормы применялись, порождая правовые последствия. Данное обстоятельство согласно разъяснениям, содержащимся в абзаце третьем пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», является основанием для признания нормативного правового акта в оспариваемой части не действующим со дня вступления решения суда в законную силу.
В соответствии с требованиями пункта 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации сообщение о принятии данного решения подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающем официальное опубликование нормативных правовых актов.
Руководствуясь статьями 175-180, статьей 244 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административные исковые заявления ФИО3 удовлетворить частично;
признать не действующими со дня вступления решения в законную силу часть 1 статьи 10 в части слов «справочного и (или) содержательного характера»; часть 1 статьи 11 в той мере, в которой не допускается возможность депутатам Думы ЗАТО Северск свободно производить видеосъемку, аудио-, видеозаписи на открытом заседании Думы, заседании Совета Думы, комитета, комиссии Думы, фракции в Думе при условии, что такая запись не мешает проведению нормальной работы коллегиального органа, Регламента Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области, утвержденного решением Думы закрытого административно-территориального образования Северск Томской области от 24 декабря 2015 года № 8/20;
в удовлетворении остальной части административных исковых заявлений отказать.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию Думой закрытого административно-территориального образования Северск Томской области в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в периодическом печатном издании, предусматривающим официальное опубликование нормативных правовых актов.
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.
Судья Н.А. Бондарева
Мотивированный текст решения принят 31 октября 2022 г.