Судья Карачина А.А. 61RS0045-01-2022-002940-75
Дело № 33а-11576\2023
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
17 июля 2023 года г. Ростов-на-Дону
Судебная коллегия по административным делам Ростовского областного суда в составе председательствующего Яковлевой Э.Р.
судей Сачкова А.Н., Капитанюк О.В.,
при секретаре Ткачеве Е.В.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному иску прокурора Неклиновского района Ростовской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к Администрации Николаевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Вареновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Васильево-Ханжоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Андреево-Мелентьевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Советинского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Лакедемоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Приморского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, заинтересованные лица: Администрация Неклиновского района Ростовской области, Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области об обязании сформировать маневренный фонд,
по апелляционной жалобе Администрации Неклиновского района Ростовской области и апелляционному представлению прокурора Неклиновского района Ростовской области на решение Неклиновского районного суда Ростовской области от 06 апреля 2023 года,
заслушав доклад судьи Сачкова А.Н.,
установила:
прокурор Неклиновского района Ростовской области в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрациям сельских поселений Неклиновского района Ростовской области об обязании сформировать маневренный жилищный фонд.
В обоснование своих требований прокурор указал, что в результате проведенной прокуратурой проверки исполнения органами местного самоуправления требований жилищного законодательства установлено, что администрациями сельских поселений обязанность по обеспечению условий для осуществления гражданами права на жилище, заключающаяся по созданию на территории муниципального образования специализированного маневренного фонда, не исполнена. Главам администраций сельских поселений были внесены представления, по результатам рассмотрения которых конкретных мер, направленных на формирование маневренного фонда на территории поселений, не принято.
По мнению прокурора, отсутствие маневренного жилищного фонда создает угрозу нарушения конституционных прав на жилище неопределенного круга лиц.
В соответствии со ст. 45 ГПК прокурор обратился с исками в защиту прав неопределенного круга лиц, в которых просит обязать ответчиков сформировать на территории Николаевского, Вареновского, Васильево-Ханжоновского, Андреево-Мелентьевского, Советинского, Лакедемоновского, Приморского сельских поселений маневренный жилищный фонд.
Определением Неклиновского районного суда Ростовской области от 14.03.2023г. гражданские дела № 2-256/2023, № 2-264/2023, № 2-266/2023, № 2-265/2023, № 2-267/2023, № 2-268/2023, № 2-269/2023 объединены в одно производство.
Решением Неклиновского районного суда Ростовской области от 06.04.2023г. иск прокурора Неклиновского района Ростовской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц к Администрации Николаевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Вареновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Васильево-Ханжоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Андреево-Мелентьевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Советинского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Лакедемоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Приморского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области об обязании сформировать маневренный жилищный фонд оставлен без удовлетворения (т.4 л.д.132).
В апелляционной жалобе Администрация Неклиновского района Ростовской области, в лице представителя ФИО2, ставит вопрос об отмене решения суда в части указания на то, что к компетенции администрации муниципального района относится создание маневренных жилищных фондов в сельских поселениях (т.4 л.д.156).
В апелляционном представлении прокурор Неклиновского района Ростовской области, в лице заместителя прокурора Соломенцева М.Ю., ставит вопрос об отмене решения суда как незаконного и необоснованного, а также о принятии по делу нового судебного акта об удовлетворении требований истца (т.4 л.д.174).
В возражениях на апелляционную жалобу Глава администрации Советинского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области ФИО1 выражает несогласие с доводами Администрации Неклиновского района Ростовской области (т.4 л.д.199).
Судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда, согласно протокольному определению от 04.07.2023г., перешла к рассмотрению настоящего дела по правилам административного судопроизводства и передала для рассмотрения по существу судебной коллегии по административным делам Ростовского областного суда (т.4 л.д.214).
В суде апелляционной инстанции представитель Прокуратуры Ростовской области Емелина Е.А. поддержала требования иска и доводы апелляционного представления.
Представители административных ответчиков и заинтересованных лиц в судебное заседание не явились. О дате. месте и времени судебного заседания извещены надлежащим образом. Дело рассмотрено в отсутствии указанных лиц по правилам ст. 150 КАС РФ.
Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, апелляционного представления, возражения на апелляционную жалобу, выслушав представителя административного истца, судебная коллегия установила основания, предусмотренные ст. 310 КАС РФ, для отмены решения суда и принятия по делу нового судебного акта.
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в судебном заседании по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных КАС РФ (ч.1 ст. 307 настоящего Закона).
Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (ч.1 ст. 308 настоящего Закона).
Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по подобной категории административных дел (ч.3 ст. 62 настоящего Закона).
По смыслу положений ст. 227 КАС Российской Федерации для признания незаконными решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления и должностных лиц необходимо наличие совокупности двух условий – несоответствие оспариваемого решения, действия (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца. При отсутствии хотя бы одного из названных условий, их решения, действия (бездействие) не могут быть признаны незаконными.
По данной категории административных дел на административного истца возложена обязанность доказывания нарушения своих прав, свобод и законных интересов, а обязанность по доказыванию соответствия оспариваемого решения, действий (бездействия) нормативным правовым актам - на орган государственной власти, орган местного самоуправления, должностное лицо.
При отсутствии указанной выше совокупности условий судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.
В ходе апелляционного производства по делу установлено, что суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении иска прокурора, действующего в интересах неопределенного круга лиц, установил не весь круг юридических фактов по делу и неправильно применил закон, подлежащий применению.
Прокурор, обращаясь в суд с заявленными требованиями, фактически ставит вопрос о неправомерном бездействии семи администраций сельских поселений муниципального района и об избранном им способе судебной защиты интересов неопределенного круга лиц (местного сообщества в жилищной сфере): обязать административных ответчиков сформировать маневренный жилищный фонд.
Как следует из материалов дела, в ходе прокурорской проверки установлено, что на территории указанных выше сельских поселений Неклиновского района Ростовской области органами местного самоуправления этих поселений не создан специализированный жилой фонд в виде жилых помещений маневренного фонда.
В адрес каждой администрации сельского поселения прокурором были направлены представления от 29.11.2022г. об устранении нарушений жилищного законодательства.
До настоящего времени в сельских поселениях не создан специализированный жилой фонд в виде жилых помещений маневренного фонда.
Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022г. N 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации»: к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами). Бездействием, в частности, признается нерассмотрение обращения заявителя уполномоченным лицом или несообщение о принятом решении, уклонение от принятия решения при наступлении определенных законодательством событий, например событий, являющихся основанием для предоставления государственных или муниципальных услуг в упреждающем режиме (п.5).
В соответствии с положениями статьи 40 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на жилище.
Согласно части 1 статьи 1 Жилищного кодекса Российской Федерации жилищное законодательство основывается на необходимости обеспечения органами государственной власти и органами местного самоуправления условий для осуществления гражданами права на жилище, его безопасности, на неприкосновенности и недопустимости произвольного лишения жилища, на необходимости беспрепятственного осуществления вытекающих из отношений, регулируемых жилищным законодательством, прав, а также на признании равенства участников регулируемых жилищным законодательством отношений по владению, пользованию и распоряжению жилыми помещениями, если иное не вытекает из настоящего Кодекса, другого федерального закона или существа соответствующих отношений, на необходимости обеспечения восстановления нарушенных жилищных прав, их судебной защиты.
В соответствии с положениями части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пп. 1.1 п 1 ст. 12 Областного закона от 28.12.2005 № 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", Уставов муниципальных образований Николаевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (т.3 л.д.195), Вареновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (т.2 л.д.119), Васильево-Ханжоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (т.2 л.д. 33), Андреево-Мелентьевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области(т.2 л.д.167), Советинского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (т.2 л.д.36), Лакедемоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (т.3 л.д.100), Приморского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области (т.3 л.д.1), за указанными административным ответчиком закреплен вопрос местного значения:
обеспечение проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства, а также иных полномочий органов местного самоуправления в соответствии с жилищным законодательством.
Согласно части 2 статьи 19, пунктам 1, 4, 9 части 1 статьи 14, пункту 3 части 1 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации, к компетенции органов местного самоуправления относится учет муниципального жилищного фонда, осуществление муниципального жилищного контроля, который включает осуществление контроля за использованием и сохранностью муниципального жилищного фонда, определение порядка предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда, к которому относятся, в том числе жилые помещения маневренного фонда.Использование жилого помещения в качестве специализированного жилого помещения допускается только после отнесения такого помещения к специализированному жилищному фонду с соблюдением требований и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Включение жилого помещения в специализированный жилищный фонд с отнесением такого помещения к определенному виду специализированных жилых помещений и исключение жилого помещения из указанного фонда осуществляются на основании решений органа, осуществляющего управление государственным или муниципальным жилищным фондом (часть 2 статьи 92 Жилищного кодекса Российской Федерации).
Статьей 95 Жилищного кодекса Российской Федерации установлены, случаи предоставления жилых помещений маневренного фонда, которые предназначены для временного проживания граждан: в связи с капитальным ремонтом или реконструкцией дома, в котором находятся жилые помещения, занимаемые ими по договорам социального найма (пункт 1); утративших жилые помещения в результате обращения взыскания на эти жилые помещения, которые были приобретены за счет кредита банка или иной кредитной организации либо средств целевого займа, предоставленного юридическим лицом на приобретение жилого помещения, и заложены в обеспечение возврата кредита или целевого займа, если на момент обращения взыскания такие жилые помещения являются для них единственными (пункт 2); у которых единственные жилые помещения стали непригодными для проживания в результате чрезвычайных обстоятельств (пункт 3); у которых жилые помещения стали непригодными для проживания в результате признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции (пункт 3.1); иных граждан в случаях, предусмотренных законодательством (пункт 4).
Как следует положений пп. 1.1 п 1 ст. 12 Областного закона от 28.12.2005г. № 436-ЗС "О местном самоуправлении в Ростовской области", помимо вопросов местного значения сельского поселения, определенных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения сельского поселения также относятся вопросы, предусмотренные пунктами 4 (за исключением водоснабжения населения, водоотведения), 6 (в части обеспечения проживающих в поселении и нуждающихся в жилых помещениях малоимущих граждан жилыми помещениями, организации строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создания условий для жилищного строительства, а также осуществления полномочий органов местного самоуправления в части созыва общего собрания (собрания) собственников помещений в многоквартирном доме для решения вопросов, предусмотренных частью 6 статьи 161, частью 2 статьи 161.1 и статьей 200 Жилищного кодекса Российской Федерации, статьей 7 Федерального закона от 21 июля 2014 года N 255-ФЗ "О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации"), 7 - 8, 13.1, 15, 18, 19 (в части использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения), 22, 26, 27, 31, 32, 33.1 - 34, 37, 38, 39 части 1 статьи 14 указанного Федерального закона (часть 1.1 введена Областным законом РО от 30.06.2014 N 167-ЗС; в ред. Областных законов РО от 28.12.2015 N 486-ЗС, от 01.08.2019 N 184-ЗС).
Из указанных норм права следует, что создание маневренного жилищного фонда с целью обеспечения жилищных прав граждан является обязанностью органов местного самоуправления сельского поселения.
При этом судебная коллегия считает необходимым отметить, что вывод суда первой инстанции о том, что у органов местного самоуправления сельского поселения отсутствует обязанность по созданию и содержанию жилых помещений маневренного фонда и, что именно к компетенции администрации муниципального района относится создание маневренного жилищного фонда в сельском поселении, нельзя признать соответствующим действующему законодательству.
В ходе рассмотрения дела установлено, что администрациями муниципальных образований – административными ответчиками по настоящему делу не исполняется обязанность, предусмотренная нормами муниципального права и жилищного права, не предпринимается мер к формированию маневренного жилищного фонда в каждом сельском поселении.
Невыполнение администрациями сельских поселений своих обязанностей перед местным населением в течении длительного времени влечет неблагоприятные юридические последствия для местного сообщества в жилищной сфере.
Судебная коллегия приходит к выводу, что, исходя из правовой цели создания такого фонда в сельском поселении, отсутствие маневренного жилищного фонда в сельских поселениях создает угрозу нарушения прав граждан, проживающих на территории муниципального образования при возникновении обстоятельств, указанных в статье 95 Жилищного кодекса Российской Федерации.
Исходя из норм действующего законодательства и их применения к установленным в судебном порядке фактам, оснований для иного вывода у судебной инстанции не имеется.
В этой конкретной ситуации административным ответчикам следует создать маневренный жилищный фонд для предоставления жилых помещений гражданам в течение 12 месяцев с момента вступления в законную силу решения по настоящему делу.
Установленный судебной коллегией срок для выполнения административными ответчиками своих обязанностей в жилищной сфере не является произвольным, учитывает процедуру принятия бюджетных решений в муниципальных образованиях и высокодотационность их бюджетов, на что указывает Министерство строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области в возражениях на иск прокурора (т.4 л.д.143), а также правовую цель взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ, администрации муниципального района и администраций сельских поселений в жилищной сфере.
Доводы административных ответчиков о том, что в большинстве сельских поселений отсутствует муниципальный жилой фонд и поэтому не имеется возможности сформировать маневренный жилищный фонд, не влияют на вывод судебной коллегии об обоснованности и правомерности требований прокурора.
Сама по себе иная точка зрения административных ответчиков на обстоятельства дела, в том числе ссылки на отсутствие финансово-материальной возможности и установленную законодателем вариативность правовых способов обеспечения граждан жильем, их толкование норм муниципального и жилищного права, также не опровергают указанный вывод судебной коллегии.
При таких обстоятельствах решение суда подлежит отмене, а требования прокурора – удовлетворению.
Руководствуясь ст.ст. 309 - 311 КАС РФ, судебная коллегия
ОПРЕДЕЛИЛА:
решение Неклиновского районного суда Ростовской области от 06 апреля 2023 года – отменить.
Принять по делу новое решение.
Признать незаконным бездействие Администрации Николаевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Вареновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Васильево-Ханжоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Андреево-Мелентьевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Советинского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Лакедемоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, Администрации Приморского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области, выразившееся в непринятии мер по формированию маневренного жилищного фонда в сельских поселениях.
Обязать:
Администрацию Николаевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области,
Администрацию Вареновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области,
Администрацию Васильево-Ханжоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области,
Администрацию Андреево-Мелентьевского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области,
Администрацию Советинского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области,
Администрацию Лакедемоновского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области,
Администрацию Приморского сельского поселения Неклиновского района Ростовской области,
сформировать маневренный жилищный фонд в течение 12 месяцев с момента вступления апелляционного определения в законную силу.
Кассационная жалоба (представление) на апелляционное определение может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции.
Председательствующий Э.Р. Яковлева
Судья О.В. Капитанюк
Судья А.Н. Сачков
Мотивированное апелляционное определение составлено 24 июля 2023г.