Дело № 3а-5/2023
УИД 21OS0000-01-2022-000078-43
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
16 февраля 2023 года г. Чебоксары
Верховный Суд Чувашской Республики под председательством судьи Фоминой Н.Э.,
при секретаре судебного заседания Яшине В.И.,
с участием представителя административного истца ФИО1, действующего на основании доверенности, представившего суду диплом о высшем юридическом образовании,
представителя административного ответчика Чебоксарского городского собрания депутатов ФИО2, действующего на основании доверенности, представившего суду диплом о высшем юридическом образовании,
представителя заинтересованного лица администрации города Чебоксары ФИО3, действующей на основании доверенности, представившей суду диплом о высшем юридическом образовании,
прокурора прокуратуры Чувашской Республики Овчинниковой Н.А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО4 к Чебоксарскому городскому Собранию депутатов Чувашской Республики о признании недействующим нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления,
установил:
Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года N 187, опубликованном 10 марта 2016 года в периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары" N 4 (158), 11 марта 2016 года на официальном сайте города Чебоксары в информационно-телекоммуникационной сети Интернет" http://gcheb.cap.ru/, утверждены Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанные - в 2015 году (далее - Правила землепользования и застройки).
ФИО4 обратился в Верховный Суд Чувашской Республики с административным иском, в котором (с учетом уточнения в последней редакции от 23 января 2023 года) просит суд признать недействующими Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанными - в 2015 году и утвержденными решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года N 187, с момента принятия, в части установления в границах нежилого здания, наименование: проходная будка, общей площадью 19,1 кв.м., с кадастровым номером -, расположенного по адресу: -, и в границах земельного участка под указанным нежилым зданием территории общего пользования.
В обоснование требований указано, что на вышеуказанном земельном участке (на землях категории: земли населенных пунктов) расположено принадлежащее административному истцу на праве собственности 1-этажное нежилое здание – проходная будка, 2007 года постройки, площадью 19,1 кв.м., с кадастровым номером -. В целях формирования земельного участка -:ЗУ1, с разрешенным видом использования «Склады», требуемого для эксплуатации и обслуживания здания, кадастровым инженером ООО «-» подготовлена Схема расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории.
Как указывает административный истец, 13 апреля 2022 года он обратился к Главе администрации города Чебоксары с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Чебоксарского округа.
Письмом администрации города Чебоксары от 06 мая 2022 № И-4676 административному истцу отказано в рассмотрении вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского со ссылкой на то обстоятельство, что формируемый земельный участок -:ЗУ1 находится в двух территориальных зонах, границы которых установлены Правилами землепользования и застройки, частично в зоне (П-1), частично на территории общего пользования.
Полагает, что нахождение земельного участка в двух территориальных зонах противоречит требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, границы территориальных зон установлены с нарушением требования о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, без учета существующего землепользования, что влечет неопределенность правового режима, ограничивает права общества на использование земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования, препятствует реализации права приобретения земельного участка в собственность за плату без проведения торгов.
В судебном заседании представитель административного истца ФИО1, заявленные требования, с учетом уточнений, поддержал в полном объеме просил исковые требования удовлетворить.
Представитель административного ответчика Чебоксарского городского собрания депутатов ФИО2, против удовлетворения административного иска возражал, пояснив, что оснований для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим в части не имеется, поскольку он принят уполномоченным органом в пределах компетенции, в установленной форме и с соблюдением процедуры принятия, соответствует нормам законодательства, имеющего большую юридическую силу.
Представитель заинтересованного лица администрации города Чебоксары ФИО3, участвуя в судебном заседании, просила отказать в удовлетворении административного иска, поддерживая доводы административного ответчика.
Иные лица, извещенные о дате и времени судебного разбирательства в установленном законом порядке в судебное заседание не явились, явку представителей в судебное заседание не обеспечили.
В своем заключении прокурор Прокуратуры Чувашской Республики Овчинникова Н.А., полагала что оснований для удовлетворения административного искового заявления не имеется.
С учетом требований 213 Кодекса административного судопроизводства РФ, суд полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.
Изучив доводы административного иска, выслушав заключение прокурора, исследовав доказательства, проверив оспариваемые положения нормативного правового акта на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
В силу ч. 1 ст. 208 Кодекс административного судопроизводства РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
В соответствии с ч. 8 ст. 213 Кодекс административного судопроизводства РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление; 2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; 3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Согласно ч. 9 той же статьи обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.
Частью 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства РФ предусмотрено, что по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается одно из следующих решений: 1) об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты; 2) об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Отношения, связанные с территориальным планированием, градостроительным зонированием, планировкой территории, регламентированы Градостроительным кодексом Российской Федерации.
Частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Согласно пункту 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 3 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, утверждение правил землепользования и застройки, генерального плана относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган местного самоуправления городского округа принимает муниципальные правовые акты.
Согласно Уставу муниципального образования города Чебоксары – столицы Чувашской Республики, утвержденного решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 30 ноября 2005 года № 40, муниципальное образование город Чебоксары является городским округом, наделенным Законом Чувашской Республики от 24.11.2004 N 37 (ред. от 21.12.2022)
"Об установлении границ муниципальных образований Чувашской Республики и наделении их статусом муниципального округа и городского округа" статусом городского округа (статья 1).
Согласно Уставу муниципального образования города Чебоксары - столицы Чувашской Республики, Чебоксарское городское Собрание депутатов является представительным органом города Чебоксары, обладающим правом представлять интересы населения, принимать от его имени решения, действующие на территории города Чебоксары (ст.ст.23 и 30).
Муниципальные правовые акты, принятые по вопросам градостроительной деятельности, подлежат опубликованию и размещению на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" (ч. 3 ст. 32 ГрК РФ, ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").
Решением Чебоксарского городского Собрания депутатов от 03 марта 2016 г. № 187 утверждены Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанные - в 2015 году, которые официально опубликованы 10 марта 2016 года в периодическом печатном издании "Вестник органов местного самоуправления города Чебоксары" N 4 (158), 11 марта 2016 года на официальном сайте города Чебоксары в информационно-телекоммуникационной сети Интернет" http://gcheb.cap.ru/.
Таким образом, оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы, порядка, процедуры принятия муниципальных нормативных правовых актов, опубликован надлежащим образом и по данным основаниям не оспаривается.
Административным истцом указанный нормативный правовой акт оспаривается по несоответствию нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно п.2 ст.85 Земельного кодекса РФ которая устанавливает, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.
Статьей 3 Градостроительного кодекса РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает Кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить настоящему Кодексу.
Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ).
Составной частью Правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ), содержащая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).
Согласно пунктам 6, 7 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов осуществляется зонирование территорий.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ). Данная норма корреспондирует к общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.
Согласно части 4 статьи 32 Градостроительного кодекса РФ физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке.
Как установлено в судебном заседании и следует из материалов дела, ФИО4 является собственником одноэтажного нежилого здания - проходной будки, общей площадью 19,1 кв.м., с кадастровым номером -, расположенного по адресу: -, право собственности возникло на основании договора купли-продажи имущества от 19 марта 2017 года заключенного между ГУП ЧР «<данные изъяты> и административным истцом. Право собственности на данный объект недвижимости зарегистрировано надлежащим образом.
Установлено, что нежилое здание – проходная будка, расположена на земельном участке с кадастровым номером -.
По сведениям Единого государственного реестра недвижимости правообладателем земельного участка с кадастровым -, площадью 76961 кв.м., видом разрешенного использования: «в целях комплексного жилищного строительства» является Муниципальное образование г.Чебоксары.
13 апреля 2022 г. ФИО4, через своего представителя ФИО1 обратился в администрацию города Чебоксары с заявлением о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа.
Письмом от 06 мая 2022 года администрация города Чебоксары, ссылаясь на положение ч.4 ст.30 Градостроительного кодекса РФ, пункт 2.1. Административного регламента, отказала ФИО4 во внесении изменений в Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа указав, что отображение на карте градостроительного зонирования части территориальной зоны П-1 вместо территории общего пользования, не представляется возможным, в связи с тем, что часть земельного участка принадлежит территории общего пользования.
Исходя из оспариваемого решения от 03 марта 2016 года № 187, земельный участок с кадастровым номером№- в следующих территориальных зонах: в зоне застройки индивидуальными жилыми домам (Ж-1), в производственной зоне (П-1), в зоне застройки среднеэтажными жилыми домами (Ж-3) и на территории общего пользования.
Из фрагмента карты градостроительного зонирования Чебоксарского городского округа и материалов дела усматривается, что земельный участок №- частично расположен на территории улично-дорожной сети (шоссе <адрес>) и отнесен к функциональной зоне территорий общего пользования.
Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся среди прочего дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Объект капитального строительства согласно пункту 10 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ - это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).
Как указано в "ОК 013-2014 (СНС 2008). Общероссийский классификатор основных фондов", принятом и введенном в действие приказом Росстандарта от 12 декабря 2014 г. N 2018-ст, к группировке "сооружения" относятся инженерно-строительные объекты, возведенные с помощью строительно-монтажных работ. Сооружение - результат строительства, представляющий собой объемную, плоскостную или линейную строительную систему, имеющую наземную, надземную и (или) подземную части, состоящую из несущих, а в отдельных случаях и ограждающих строительных конструкций и предназначенную для выполнения производственных процессов различного вида, хранения продукции, временного пребывания людей, перемещения людей и грузов.
Автомагистрали, автомобильные дороги, в том числе улично-дорожная сеть, прочие автомобильные, велосипедные или пешеходные дороги включены в раздел основных фондов 220.00.00.00.00 "сооружения".
Понятие улично-дорожной сети дано в пункте 3.37 СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*", утвержденных приказом Минстроя России от 30 декабря 2016 г. N 1034/пр (документ включен в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений"), как системы объектов капитального строительства, включающей улицы и дороги различных категорий и входящих в их состав объекты дорожно-мостового строительства (путепроводы, мосты, туннели, эстакады и другие подобные сооружения), предназначенные для движения транспортных средств и пешеходов, проектируемых с учетом перспективного роста интенсивности движения и обеспечения возможности прокладки инженерных коммуникаций. Границы улично-дорожной сети закрепляются красными линиями. Территория, занимаемая улично-дорожной сетью, относится к землям общего пользования транспортного назначения.
Как указано в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ, территориями общего пользования являются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары).
Пунктом 11 статьи 1 Градостроительного кодекса РФ красные линии определены как линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории.
Анализ приведенных положений позволяет сделать вывод об отнесении улично-дорожной сети городского округа к объектам местного значения (территории общего пользования, обозначенной красными линиями).
Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений (статья 85 Земельного кодекса РФ).
При этом согласно пункту 2 части 4 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования, а в соответствии с пунктом 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
Градостроительный регламент территориальной зоны объектов автомобильного транспорта (ИТ) предусматривает нахождение в этой зоне территорий общего пользования (код 12.0). Согласно Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, утвержденному приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540, код 12.0 включает вид разрешенного использования, в том числе размещение объектов улично-дорожной сети: автомобильных дорог в границах населенных пунктов.
Согласно правовой позиции Конституционного суда РФ, изложенной в определениях от 6 ноября 2003 г. N 387-О, от 15 июля 2010 г. N 931-О-О и от 25 февраля 2016 г. N 242-О, регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 ГрК РФ, статья 49, глава VII.1 ЗК РФ, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации), а также обеспечиваются возможностью эксплуатации земельных участков и расположенных на них объектов недвижимого имущества без срока приведения их в соответствие с требованиями градостроительного регламента, устанавливаемого правилами землепользования и застройки муниципального образования (части 8 и 9 статьи 36 Градостроительного кодекса РФ).
Таким образом, нахождение земельного участка одновременно в двух функциональных зонах, если одна из данных зон фактически определяет границы территории общего пользования (улично-дорожной сети), не влечет возникновения неопределенности правового режима земельного участка, поскольку позволяет установить в отношении земельного участка одну территориальную зону и отобразить в ней территорию общего пользования, на которую действие градостроительного регламента установленной территориальной зоны распространяться не будет.
Такое градостроительное зонирование также не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ.
Судом не принимаются во внимание доводы административного истца о том, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальной зоны устанавливаются в том числе с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, в силу следующего.
Анализ положений части 1 статьи 9 Градостроительного кодекса РФ, указывает на то, что градостроительное законодательство не ставит возможность непосредственной разработки документации по планировке территории в зависимость от наличия или отсутствия прав на земельные участки в границах территории, на которую разрабатывается проект планировки, и не содержат требований учитывать фактическое использование земельных участков при разработке и утверждении проектов планировки территории.
Таким образом, действующее законодательство прямо предусматривает возможность планировки уже застроенных территорий, запрета на совершение указанных действий в отношении земельных участков со сложившимся порядком пользования не имеется.
Суд так же считает необходимым отметить, как следует из материалов дела, объект недвижимости принадлежащий истцу является «проходной будкой» и представляет собой объект вспомогательного использования, частично расположенный на землях общего пользования.
Из совокупного анализа пунктов 2 и 3 части 17 статьи 51 и части 15 статьи 55 Градостроительного кодекса РФ и статьи 135 Гражданского кодекса РФ следует, что основными критериями для отнесения строений и сооружений к вспомогательным являются их принадлежность к виду сооружений пониженного уровня ответственности, отсутствие необходимости получения разрешительной документации на их строительство и наличие на земельном участке основного объекта недвижимого имущества, по отношению к которому такое строение или сооружение выполняет вспомогательную или обслуживающую функцию.
Таким образом, возведение на публичном земельном участке только объекта вспомогательного использования, в том числе при наличии государственной регистрации права собственности на этот объект, в отсутствие на этом земельном участке основного здания или сооружения не влечет возникновения у собственника вспомогательного объекта права на приобретение в собственность земельного участка в порядке, предусмотренном пунктом 1 статьи 39.20 Земельный кодекс РФ (Определение Верховного Суда РФ от 25.10.2021 N 302-ЭС21-14414, п.16 Обзора судебной практики Верховного Суда РФ № 1 от 01.06.2022).
При таких обстоятельствах несоответствия оспариваемого административным истцом нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно Градостроительному кодексу РФ, Земельному кодексу РФ, не установлено.
Таким образом, нарушений прав и законных интересов административного истца при рассмотрении настоящего дела не установлено.
В связи с вышеизложенным, суд не находит правовых оснований для удовлетворения административных исковых требованийИльина С.И.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175-180, 208 - 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ :
Отказать ФИО4 в удовлетворении административного иска о признании недействующими Правила землепользования и застройки Чебоксарского городского округа, разработанным - в 2015 году и утвержденным решением Чебоксарского городского Собрания депутатов Чувашской Республики от 3 марта 2016 года N 187, с момента принятия, в части установления в границах нежилого здания, наименование: проходная будка, общей площадью 19,1 кв.м., с кадастровым номером -, расположенного по адресу: -, и в границах земельного участка под указанным нежилым зданием территории общего пользования.
Решение может быть обжаловано и на него может быть принесено представление прокурором в Четвертый апелляционный суд общей юрисдикции (603022, Нижний Новгород, проспект Гагарина, дом 17 «А», пом. П1) в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме через Верховный Суд Чувашской Республики.
Судья Н.Э.Фомина
Мотивированное решение составлено:01.03.2023г.