Решение по делу № 3А-43/2023 от 25.10.2023 - о признании нормативного правового акта не действующим в части.

УИД № 92OS0000-01-2023-000025-92

Дело № 3а-43/2023

Категория 011а

РЕШЕНИЕ

Именем Российской Федерации

25 октября 2023 года город Севастополь

Севастопольский городской суд в составе:

Председательствующего - судьи Бояриновой Е.В.,

при секретаре Пеньчук В.В.,

с участием прокурора – Василенко С.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению ФИО1 к Правительству Севастополя, заинтересованные лица: Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя, Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, Комиссия по подготовке правил застройки и землепользования, ФКУ Управления Черноморского флота, Министерство обороны Российской Федерации, ФГКУ «Крымское территориальное управление имущественных отношений «Министерство обороны Российской Федерации», ГАУ Севастополя «Научно-исследовательский и проектный институт градостроительства, архитектуры изысканий и среды» о признании нормативного правового акта не действующим в части,

установил:

ФИО1, действуя через своего представителя, обратилась в Севастопольский городской суд с административным исковым заявлением, в котором просит признать недействующим со дня принятия постановление Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г. № 621-ПП «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований» (далее, в том числе – постановление Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г. № 621-ПП, Правила землепользования и застройки города Севастополя) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером № и земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне СП-1/К/-/1 – «Зоны режимных объектов ограниченного доступа».

В обоснование заявленных требований указано, что ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, земельный участок №г/92а, и категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: ведение дачного хозяйства и земельного участка с кадастровым номером №, расположенного по адресу: <адрес>, земельный участок №г/93, и категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: ведение дачного хозяйства.

Постановлением Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г. № 621-ПП в целях обеспечения градостроительной деятельности в городе Севастополе были утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований. Так, согласно карты градостроительного зонирования земельные участки административного истца отнесены к территориальной зоне СП-1/К/-/1 – зоне режимных объектов ограниченного доступа, которая не включает в себя такой вид разрешенного использования как ведение дачного хозяйства, чем ограничивает права ФИО1 на пользование и распоряжение своей собственностью. ФИО1 полагает, что установление в отношении принадлежащих ей на праве собственности земельных участков указанной территориальной зоны произведено в нарушение требований градостроительного законодательства. Указывает, что в Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя ею были поданы письменные замечания к проекту Правил землепользования и застройки города Севастополя, которые были включены в заключение по результатам публичных слушаний, состоявшихся 5 сентября 2022 г., и комиссией даны рекомендации разработчику рассмотреть возможность изменения территориальной зоны с учетом позиции Министерства обороны Российской Федерации при наличии возможности использования земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка с учетом ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Однако, несмотря на одинаковые рекомендации, часть земельных участков, расположенных в едином квартале с участками истца были исключены из зоны СП-1/К/-/1 и включены в зону Ж-1/К/-/3, тогда как в отношении земельных участков, принадлежащих административному истцу, установлена зона СП-1/К/-/1, в связи с чем считает, что определение границ зоны СП-1/К/-/1 не основано на законе, было произведено без четких критериев, что не соответствует общеправовым принципам правовой определенности и поддержания доверия граждан и юридических лиц к закону и действиям государства. При этом определенных ограничений, делающих невозможность использования ФИО1 принадлежащих ей земельных участков в соответствии с ранее установленным видом разрешенного использования, не имеется.

Также считает, что установление для принадлежащих ей земельных участков территориальной зоны СП-1/К/-/1 – зоны режимных объектов ограниченного доступа, противоречит действующей градостроительной документации – Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, который в силу статьи 9 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов от 18 марта 2014 г., части 2 статьи 23 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя», является действующим, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 стати 34, части 15 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Обращает внимание, что ранее земельные участки, собственником которых является ФИО1, были предметом судебных разбирательств, в которых была рассмотрена позиция Минобороны Российской Федерации, и в которых судами установлено, что на указанных земельных участках отсутствуют объекты Министерства обороны Российской Федерации и они не входит в состав земель военного городка и земель Министерства обороны Российской Федерации, как и расположенные рядом с ними аналогичные земельные участки, что отражено в судебных актах Нахимовского районного суда от 17 июля 2018 г. по делу № 2-1250/2018, Севастопольского городского суда от 15 ноября 2018 г. по делу № 33-3995/2018, Нахимовского районного суда от 17 июля 2018 г. по делу № 2-1252/2018, Севастопольского городского суда от 15 ноября 2018 г. по делу № 33-3991/2018, Арбитражного суда города Севастополя от 1 сентября 2020 г. по делу № А84-1257/19, 21 Арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2021 г. по делу А84-1257/19, Арбитражного суда Центрального округа от 3 июня 2021 г. по делу № А84-1257/19.

Также, ссылаясь на положения статьи 30, пункт 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, административный истец указывает, что правила землепользования и застройки разрабатываются, в том числе в целях обеспечения прав и законных интересов правообладателей земельных участков, с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования, однако установление в отношении указанных земельных участков зоны режимных объектов ограниченного доступа нарушает права административного истца, как собственника земельных участков, на их освоение, получение разрешительных документов для строительства, создает правовую неопределенность в части возможного использования земельных участков.

В судебных заседаниях представитель административного истца исковые требования поддержал и просил их удовлетворить по изложенным в иске и дополнительных письменных пояснениях основаниям.

Представитель административного ответчика, а также представители заинтересованных лиц – Министерства обороны Российской Федерации, ФКУ «Крымское территориальное управление имущественных отношений» МО РФ, ГКУ «Управление Черноморского флота», Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя в ходе судебных заседаний возражали против удовлетворения исковых требований, в том числе по основаниям, изложенным в письменных пояснениях, полагая, что оспариваемый нормативный правовой акт принят органом государственной власти в пределах его компетенции, не противоречит нормам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Прокурор в судебном заседании дал заключение о законности оспариваемого нормативного правового акта, указав, что он принят в пределах компетенции Правительства Севастополя, является не противоречащим нормам, имеющих большую юридическую силу.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

В силу статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом, нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

С административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы (часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судом установлено, что административный истец ФИО1 является собственником земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в <адрес>, вн.тер.<адрес> м.о, <адрес>, уч. 1г/92а, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: ведение дачного хозяйства, а также земельного участка с кадастровым номером №, расположенного в <адрес>, вн.тер.<адрес> м.о, <адрес>, уч. 1г/93, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: ведение дачного хозяйства.

10 октября 2019 г. право собственности административного истца на земельный участок с кадастровым номером № зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости (т. 1 л.д. 69-72).

15 марта 2022 г. право собственности административного истца на земельный участок с кадастровым номером № зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости (т. 1 л.д. 62-68).

Постановлением Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г. № 621-ПП утверждены Правила землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований, включающие порядок применения Правил землепользования и застройки; градостроительные регламенты; карты градостроительного зонирования (т. 1 л.д. 95).

Данным постановлением Правительства Севастополя земельный участок, принадлежащий административному истцу, отнесен к зоне СП-1/К/-/1 – «Зона режимных объектов ограниченного доступа» (т. 1 л.д. 81,82).

Указанное постановление Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г. № 621-ПП подписано высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации – Губернатором города Севастополя, возглавляющим высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя, и опубликовано 6 декабря 2022 г. на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

В соответствии с пунктом 2 данного постановления, оно вступило в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования, то есть с 17 декабря 2022 г.

Последующие изменения, внесенные на основании постановлений Правительства Севастополя от 16 декабря 2022 г. № 660-ПП и от 29 июня 2023 г. № 302-ПП, не изменили функциональное зонирование территориальных зон в границах земельного участка, принадлежащего административному истцу.

Следовательно, ФИО1, как собственник земельных участков с кадастровым номером № и кадастровым номером №, в отношении которых Правилами землепользования и застройки города Севастополя установлена зона СП-1/К/-/1, является участником правоотношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, и вправе обращаться в суд с настоящим административным иском.

Проверяя в порядке части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, полномочия Правительства Севастополя на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что предметом его регулирования являются общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу градостроительного зонирования части территории города Севастополя в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований, в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

В силу части 1 статьи 3 и части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ, здесь и далее по тексту – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) законодательство о градостроительной деятельности состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с частью 1 статьи 63 ГрК РФ градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации – городах федерального значения Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации с учетом особенностей, установленных статей 63 указанного кодекса.

Так, правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя (часть 4.1 статьи 63 ГрК РФ).

Исходя из названных норм, а также положений части 2 статьи 31, статей 24, 35 Устава города Севастополя от 14 апреля 2014 г. № 1-ЗС (далее – Устав города Севастополя, здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 4 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 6-ЗС «О системе исполнительных органов государственной власти города Севастополя» (здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), части 1 статьи 23 Закона города Севастополя от 30 апреля 2014 г. № 5-ЗС «О Правительстве Севастополя» (далее – Закон о Правительстве Севастополя, здесь и далее – в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта), Правительство Севастополя, являясь высшим исполнительным органом государственной власти Севастополя и в пределах своих полномочий: разрабатывает и осуществляет городскую политику в области градостроительства и землепользования; осуществляет в соответствии с законодательством города Севастополя регулирование градостроительной деятельности; осуществляет в сфере градостроительства и землепользования иные полномочия в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, Уставом, иными законами города Севастополя, а также указами Губернатора.

В соответствии со статьей 24 Устава города Севастополя, статьями 6, 7 Закона о Правительстве Севастополя, Губернатор города Севастополя является высшим должностным лицом города Севастополя, формирует и возглавляет высший исполнительный орган государственной власти города Севастополя – Правительство Севастополя.

Частями 1, 2, 3 статьи 8 Закона о Правительстве Севастополя установлено, что правовые акты, имеющие нормативный характер, принимаются в форме постановлений Правительства. Порядок принятия правовых актов Правительства определяется Правительством. Постановления и распоряжения Правительства подписываются Председателем Правительства.

При этом, принятие Правил землепользования и застройки осуществлено Правительством Севастополя в соответствии со Стратегией социально-экономического развития города Севастополя до 2030 года, утвержденной Законом города Севастополя от 21 июля 2017 г. № 357-ЗС и в рамках реализации Федеральной целевой программы «Социально-экономическое развитие Республики Крым и города Севастополя до 2022 года», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 11 августа 2014 г. № 790, Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 17 ноября 2021 г. № 565-ПП, Государственной программы города Севастополя «Развитие градостроительной деятельности в городе Севастополе на 2017-2020», утвержденной постановлением Правительства Севастополя от 20 декабря 2016 г. № 1000-ПП (действующей на момент разработки Правил землепользования и застройки).

Кроме того, в соответствии с установленной процедурой Правительством Севастополя принято постановление от 25 декабря 2015 г. № 1317-ПП «О подготовке проекта правил землепользования и застройки территории города Севастополя», которым в том числе утверждено Положение о комиссии по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя (далее – Комиссия по подготовке правил землепользования и застройки), а также Порядок и сроки проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки территории города Севастополя.

Цели разработки правил землепользования и застройки, состав, содержание, а также процедура их подготовки и утверждения регламентированы статьями 30-38 ГрК РФ.

Так, в соответствии с частями 12 и 13 статьями 31 ГрК РФ общественные обсуждения или публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в соответствии со статьями 5.1 и 28 настоящего Кодекса и с частями 13 и 14 настоящей статьи. Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не более одного месяца со дня опубликования такого проекта.

В силу статьи 5.1 ГрК РФ в целях соблюдения права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства по проектам правил землепользования и застройки в соответствии с уставом муниципального образования и (или) нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования и с учетом положений настоящего Кодекса проводятся общественные обсуждения или публичные слушания, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

Процедура проведения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки регламентирована частью 5 статьи 5.1 ГрК РФ, а также Законом города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-ЗС «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе».

Судом установлено, что информационное сообщение о проведении публичных слушаний по проекту указанного нормативного правового акта опубликовано 3 июня 2022 г. на официальном сайте Правительства Севастополя в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

На основании распоряжения Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя от 2 июня 2022 г. № 62 «О проведении публичных слушаний по проекту Правил землепользования и застройки города Севастополя» с 3 июня 2022 г. по 3 июля 2022 г. Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя проведены публичные слушания по указанному проекту нормативного правового акта.

Так, в соответствии со статьей 8 Закона города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-ЗС «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной деятельности в городе Севастополе» Департаментом архитектуры и градостроительства в период с 11 июня 2022 г. по 17 июня 2022 г. было организовано проведение экспозиции проекта Правил землепользования и застройки города Севастополя.

Материалы, размещенные на официальных сайтах Правительства Севастополя и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, а также представленные на экспозициях, по содержанию соответствовали требованиям, установленным частью 3 статьи 8 и частью 3 статьи 13 Закона города Севастополя от 29 июля 2020 г. № 593-3C «О порядке организации и проведения общественных обсуждений, публичных слушаний в области градостроительной в городе Севастополе».

Все поступившие предложения и замечания, поданные в адрес Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя, направленные с использованием портала, внесенные на экспозициях, прозвучавшие на собраниях участников публичных слушаний, а также изложенные в опросных листах, включены в протокол публичных слушаний от 29 июля 2022 г. № 1, а в последующем рассмотрены Комиссией по подготовке правил землепользования и застройки, одной из задач которой является внесение изменений в Правила землепользования и застройки города Севастополя по результатам публичных слушаний по проекту указанных Правил землепользования и застройки.

В соответствии с частью 21 статьи 5.1 ГрК РФ на основании протокола публичных слушаний Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя было подготовлено Заключение о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний от 5 сентября 2022 г. (деле, в том числе – Заключение), которое было опубликовано на официальном сейте Правительства Севастополя 5 сентября 2022 г. в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

При этом, из пунктов 1496, 5414,5415 Заключения от 5 сентября 2022 г. следует, что в ходе публичных слушаний было рассмотрено, в том числе обращение ФИО1 об изменении территориальной зоны СП-1/К/-/1 (зоны режимных объектов ограниченного доступа Качинского МО) на зону Ж-1, в отношении земельного участка с кадастровым номером № и земельного участка с кадастровым номером №. По результатам рассмотрения указанного обращения Комиссией разработчику рекомендовано рассмотреть возможность изменения территориальной зоны с учетом позиции Минобороны Российской Федерации при наличии возможности использования земельного участка в соответствии с видом разрешенного использования земельного участка с учетом ограничений, установленных в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации (т. 1 л.д. 131-135).

При таких обстоятельствах участие граждан, проживающих на территории, в отношении которой подготовлены Правила землепользования и застройки города Севастополя, правообладателей находящихся в границах этой территории земельных участков и (или) расположенных на них объектов капитального строительства, законные интересы которых могут быть нарушены в связи с реализацией названного проекта, в том числе истца, при принятии оспариваемого нормативного правового акта обеспечено.

Также Департаментом экономического развития города Севастополя в соответствии со статьей 13 Закона города Севастополя от 29 сентября 2015 г. № 185-ЗС «О правовых актах города Севастополя», постановлением Правительства Севастополя от 3 апреля 2015 г. № 269-ПП «О проведении оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов города Севастополя и экспертизы нормативных правовых актов города Севастополя» дано заключение от 25 ноября 2022 г. № 5586/01-15-01.2-18/03/22 о проведении оценки регулирующего воздействия проекта оспариваемого в части постановления правительства Севастополя, согласно которому: процедура оценки регулирующего воздействия разработчиком соблюдена; в проекте акта отсутствуют положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, способствующие ограничению конкуренции, в том числе приводящие к невозможности исполнения субъектами предпринимательской и иной экономической деятельности возложенных на них обязанностей; в проекте акта отсутствуют положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; в проекте акта отсутствуют положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, исходя из установленных судом обстоятельств и из норм приведенного законодательства с целью реализации государственных федеральных и региональных программ развития города Севастополя и градостроительной деятельности в городе Севастополе, оспариваемое постановление принято уполномоченным органом – Правительством Севастополя в пределах компетенции, в установленной форме, надлежащим образом доведено до всеобщего сведения, процедура проведения публичных слушаний, процедура оценки регулирующего воздействия и процедура его принятия соблюдены, что не оспаривалось административным истцом и его представителем.

Что касается доводов административного истца о несоответствии оспариваемого в части постановления Правительства Севастополя законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

В соответствии с положениями статьи 2 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности, участия граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности, осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить настоящему Кодексу (часть 3 статьи 3 ГрК РФ).

Как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и т.д. (статьи 1, 30, 31, 32 и др.).

Согласно части 3 статьи 31 ГрК РФ подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.

Вместе с тем, в соответствии с частью 1.1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополя» до 1 января 2025 г. на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности (с учетом особенностей, предусмотренных частью 1.4 настоящей статьи) могут быть установлены нормативными правовыми актами Республики Крым и нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Особенности регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя установлены Законом города Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» и Положением об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. № 413-ПП.

Так, в соответствии со статьей 13 Закона города Севастополя от 25 июля 2014 г. № 46-ЗС «Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории города Севастополя» до 1 января 2023 г. правила землепользования и застройки могут быть разработаны до утверждения документов территориального планирования.

При этом принятые государственными органами города Севастополя до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ нормативные правовые акты города Севастополя действуют в части, не противоречащей утвержденным в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности правилам землепользования и застройки города Севастополя, документации по планировке территории (пункт 2.2 Положения об особенностях регулирования отношений в области градостроительной деятельности на территории города федерального значения Севастополя, утвержденным постановлением Правительства Севастополя от 2 сентября 2021 г. № 413-ПП).

В соответствии с частью 3 статьи 63 ГрК РФ документом территориального планирования субъекта Российской Федерации – города федерального значения Севастополя является Генеральный план города федерального значения Севастополя, который должен включать в себя сведения, предусмотренные статьей 23 настоящего Кодекса, а также карты планируемого размещения объектов регионального значения на территории города федерального значения Севастополя.

Между тем, на момент принятия Правительством Севастополя оспариваемого постановления в городе Севастополе отсутствовал Генеральный план города Севастополя, утвержденный в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности.

Кроме того, в соответствии с частью 4 статьи 31 ГрК РФ применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Разработанные Правила землепользования и застройки применяются к части территории города Севастополя в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований.

Таким образом, исходя из приведенных норм федерального и регионального законодательства, подготовка проекта Правил землепользования и застройки в данном случае могла осуществляться до утверждения документов территориального планирования и без учета положений о территориальном планировании, содержащихся в Генеральном плане города Севастополя, утвержденном решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, то есть до вступления в силу Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ.

Вместе с тем, следует также отметить, что согласно Генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114 земельные участки с кадастровым номером № и с кадастровым номером № принадлежащие административному истцу, расположены в зоне спецтерриторий и в проектируемой зоне курортно-рекреационных учреждений с местами длительного отдыха, что также не соответствует виду его разрешенного использования – «ведение дачного хозяйства» и не подразумевает размещение жилых домов, в том числе и дачных (т. 1 л.д. 82, 242).

Под градостроительным зонированием в силу пункта 6 статьи 1 ГрК РФ понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.

Территориальные зоны – зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункт 7 статьи 1 ГрК РФ).

Документом градостроительного зонирования являются правила землепользования и застройки, которые утверждаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений (пункт 8 статьи 1 ГрК РФ).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки города Севастополя земельные участки с кадастровым номером № и с кадастровым номером №, принадлежащие административному истцу, включен в территориальную зону режимных объектов ограниченного доступа СП-1/К/-/1 (т. 1 л.д. 81).

Перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства для зон режимных объектов ограниченного доступа, в том числе СП-1/К, и предельные параметры, установленные в соответствии со статьей 38 ГрК РФ и законодательством города Севастополя для зоны СП-1/К, представлены в таблице 39 Правил землепользования и застройки города Севастополя.

Основные виды разрешенного использования земельных участков для названной территориальной зоны: «Хранение автотранспорта» (код 2.7.1), «Коммунальное обслуживание» (код 3.1), «Предоставление коммунальных услуг» (код 3.1.1), «Служебные гаражи» (код 4.9), «Связь» (код 6.8), «Склад» (код 6.9), «Железнодорожный транспорт» (код 7.1), «Железнодорожные пути» (код 7.1.1), «Обслуживание железнодорожных перевозок» (код 7.1.2), «Автомобильный транспорт» (код 7.2), «Размещение автомобильных дорог» (код 7.2.1), «Обслуживание перевозок пассажиров» (код 7.2.2), «Стоянки транспорта общего пользования» (7.2.3), «Водный транспорт» (код 7.3), «Воздушный транспорт» (код 7.4), «Обеспечение обороны и безопасности» (код 8.0), «Обеспечение вооруженных сил» (код 8.1), «Охрана Государственной границы Российской Федерации» (код 8.2), «Обеспечение внутреннего правопорядка» (код 8.3), «Обеспечение деятельности по исполнению наказаний» (код 8.4), «Историко-культурная деятельность» (код 9.3), «Земельные участки (территории) общего пользования» (код 12.0), «Улично-дорожная сеть» (код 12.0.1), «Благоустройство территории» (код 12.0.2).

Условно разрешенные виды использования земельных участков для названной территориальной зоны: «Бытовое обслуживание» (код 3.3), «Амбулаторно-поликлиническое обслуживание» (код 3.4.1), «Осуществление религиозных обрядов» (код 3.7.1), «Магазины» (код 4.4), «Общественное питание» (код 4.6).

Размещение в указанной территориальной зоне индивидуальных жилых домов, дачных и садовых домов не предусмотрено.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 1.9 Правил землепользования и застройки города Севастополя в случае, если земельный участок и (или) объект капитального строительства расположены в границах зон с особыми условиями использования территорий, территории объектов культурного наследия, в том числе достопримечательного места, территории исторического поселения федерального значения, иной территории, в отношении которой в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены ограничения, правовой режим использования и застройки указанного земельного участка определяется градостроительными регламентами и совокупностью ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации. При этом, если установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации ограничения относятся к одному и тому же параметру (требованию), применению подлежат более строгие ограничения. Описание ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах зон с особыми условиями использования территорий, отображенных на карте градостроительного зонирования, а также иных ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации, представлено в пунктах 2.1-2.22 раздела III настоящих Правил.

Так, в соответствии с подпунктом 2 пункта 2.1 раздела III Правил землепользования и застройки города Севастополя на Карте зон с особыми условиями использования территорий, входящей в состав Карты градостроительного зонирования, отображены следующие виды зон с особыми условиями использования территорий, в том числе: 17) зона охраняемого военного объекта, охранная зона военного объекта, запретные и специальные зоны, устанавливаемые в связи с размещением указанных объектов.

Границы зон с особыми условиями использования территорий отображаются в соответствии с данными Единого государственного реестра недвижимости, а при отсутствии таковых – в соответствии с нормативными актами об установлении границ таких зон (подпункт 3 пункта 2.1 раздела III Правил землепользования и застройки города Севастополя).

В случае если земельный участок расположен в границах зон с особыми условиями использования территорий, правовой режим использования и застройки земельного участка определяется совокупностью видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных настоящими Правилами, и ограничений, указанных в том числе в настоящем пункте (подпункт 6 пункта 2.1 раздела III Правил землепользования и застройки города Севастополя).

Так, Положение об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2014 г. № 405 «Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны» (далее – Положение).

Запретные зоны и специальные зоны являются территориями с особыми условиями использования находящихся в их границах земельных участков.

В границах запретной зоны могут (при необходимости) устанавливаться зоны охраняемых военных объектов и охранные зоны военных объектов.

На территории охранной зоны военного объекта без специального разрешения федерального органа исполнительной власти (федерального государственного органа), в ведении которого находится военный объект, запрещаются: а) проживание и (или) нахождение физических лиц; б) осуществление хозяйственной и иной деятельности в соответствии с Положением; в) размещение объектов производственного, социально-бытового и иного назначения, устройство туристических лагерей и зон отдыха, размещение и оборудование стоянок автотранспорта, разведение открытого огня (костров), стрельба из любых видов оружия, использование взрывных устройств и пиротехнических средств, проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, за исключением противопожарных и других мероприятий по обеспечению безопасности военного объекта, в том числе фитосанитарных мероприятий, любыми лицами, за исключением лиц, обеспечивающих функционирование военного объекта или использующих его (подпункт 2 пункта 2.15 раздела III Правил землепользования и застройки города Севастополя).

В соответствии с пунктом 21 Положения на основании решения межведомственной комиссии о необходимости установления запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта федеральный орган исполнительной власти (федеральный государственный орган), в ведении которого находится военный объект, для обеспечения функционирования которого необходимо установление запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, принимает решение об установлении запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта, а также в 2-месячный срок обеспечивает составление соответствующей карты (плана) объекта землеустройства с обозначением границ запретной зоны, специальной зоны, зоны охраняемого военного объекта и охранной зоны военного объекта.

Федеральный орган исполнительной власти, принявший решение об установлении соответствующей зоны, направляет в орган, осуществляющий кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (далее – орган кадастрового учета), документы для принятия органом кадастрового учета соответствующего решения об осуществлении кадастрового учета, а также обеспечивает подготовку документов для включения указанных сведений в схему территориального планирования Российской Федерации в области обороны страны и безопасности государства (пункт 23 Положения).

В соответствии с пунктом 1 статьи 93 Земельного кодекса Российской Федерации землями обороны и безопасности признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, организаций, предприятий, учреждений, осуществляющих функции по вооруженной защите целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации, защите и охране Государственной границы Российской Федерации, информационной безопасности, другим видам безопасности в закрытых административно-территориальных образованиях, и права на которые возникли у участников земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Распоряжением Правительства Севастополя от 20 марта 2015 г. № 195-РП «О передаче имущества, находящегося в собственности города федерального значения Севастополя в федеральную собственность» из собственности города федерального значения Севастополя в федеральную собственность безвозмездно передано имущество, указанное в приложении к настоящему распоряжению, в том числе военный городок К-1, площадью 1137,87 га (т. 2 л.д. 22-32).

Как установлено в ходе рассмотрения дела, положительное решение о необходимости установления зон с особыми условиями использования территории в отношении ряда военных объектов, расположенных в пос. Кача, было принято 8 декабря 2017 г. на заседании межведомственной комиссии по определению необходимости установления зон с особыми условиями использования земель для обеспечения безопасного функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны (т. 2 л.д. 11-21).

В дальнейшем приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2018 г. № 888 «Об установлении зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны» в пос. Кача установлена запретная зона военного объекта, в которой запрещается строительство объектов капитального строительства производственного, социально-бытового и иного назначения, а также проведение ландшафтно-реабилитационных, рекреационных и иных работ, создающих угрозу безопасности военного объекта и сохранности находящегося на нем имущества (пункт 12 Положения). Сведения об указанной запретной зоне военного объекта в установленном порядке внесены Единый государственный реестр недвижимости 15 марта 2023 г. (т. 1 л.д. 114-123).

При этом, вопреки доводам иска, отсутствие в Едином государственном реестре недвижимости на момент принятия оспариваемого в части нормативного правового акта информации о границах указанной запретной зоны не может служить достаточным основанием для вывода об отсутствии такой зоны, поскольку указанная зона была установлена Правилами землепользования и застройки города Севастополя на основании приказа заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2018 г. № 888 «Об установлении зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны».

Кроме того, вопрос о возможности изменения территориальной зоны СП-1 для земельных участков, расположенных на ул. Авиаторов в пос. Кача, на зону в соответствии с видом их разрешенного использования, неоднократно обсуждался на заседаниях Комиссии по подготовке документов территориального планирования и градостроительного зонирования города Севастополя и рассмотрению иных вопросов в сфере градостроительной деятельности на территории города Севастополя, в состав которой входили представители ФКУ «Управление Черноморского флота» и ФГКУ «Крымское территориальное управление имущественных отношений Минобороны России», однако в связи с наличием на территории города Севастополя большого количества военных городков, переданных в федеральную собственность – Министерству обороны Российской Федерации, при разработке основных градостроительных документов города Севастополя и при внесении в них изменений была учтена позиция Министерства обороны Российской Федерации, возражавшего против установления в границах военных городков иных территориальных зон, кроме СП-1, а в дальнейшем – и против изменения указанной зоны на зону в соответствии с видом разрешенного использования земельных участков.

Таким образом, при подготовке Правил землепользования и застройки города Севастополя границы территориальной зоны СП-1/К/-/1 – «Зона режимных объектов ограниченного доступа» была установлена в соответствии с требованиями статей 31, 34 ГрК РФ, постановления Правительства РФ от 5 мая 2014 г. №405 «Об установлении запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны», на основе данных анализа существующей градостроительной ситуации, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя, с учетом сложившейся планировки территории и требований к осуществлению деятельности в границах запретных и иных зон с особыми условиями использования земель для обеспечения функционирования военных объектов Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, выполняющих задачи в области обороны страны, установленных в соответствии с приказом заместителя Министра обороны Российской Федерации от 16 ноября 2018 г. № 888, а также заключения о результатах публичных слушаний.

Принимая во внимание вышеизложенное, доводы административного истца ФИО1 о том, что Правила землепользования и застройки города Севастополя в части установления в отношении принадлежащих ей земельных участков зоны СП-1/К/-/1 – «Зоны режимных объектов ограниченного доступа» приняты без достаточного обоснования, произвольно и без обеспечения соблюдения ее прав, а также противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, являются несостоятельными.

Кроме того, на момент приобретения истцом земельного участка единственным действующим документом территориального планирования являлся Генеральный план города Севастополя, утвержденный решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, согласно которому земельные участки истца, как указано выше, располагались в зоне, исключающей строительство домов, при этом с момента его приобретения в собственность спорные земельные участки в соответствии с видом их разрешенного использования истцом не используются, какие-либо объекты недвижимости, в том числе дачные дома, на них не расположены, что свидетельствует об отсутствии нарушения прав и законных интересов административного истца.

Таким образом, нормативными правовыми актами, действовавшими до принятия Правил землепользования и застройки города Севастополя, на земельных участках, принадлежащих истцу, было исключено строительство индивидуальных, дачных и садовых домов, в связи с чем оспариваемый нормативный правовой акт согласуется с нормами градостроительного законодательства, в том числе относительно соответствия правил землепользования и застройки документам, материалам, содержащимся в государственной информационной системе обеспечения градостроительной деятельности города Севастополя.

Доводы административного истца о том, что принадлежащий ей земельный участок находится в непосредственной близости с иными участками, которые по результатам публичных слушаний были исключены из зоны СП-1/К/-/1 и включены в зону Ж-1/К/-/3, что свидетельствует о двояком, не единообразном подходе в деятельности органов государственной власти и является недопустимым, не состоятельны, поскольку все необходимые и значимые обстоятельства при принятии в оспариваемой части нормативного правового акта были учтены, судом достоверно установлено нахождение земельных участков истца в зоне с особыми условиями использования территории, а отнесение иных участков к другим территориальным зонам не может являться предметом рассмотрения настоящего дела.

Также, вопреки доводам иска, учитывая, что оспариваемое постановление Правительства Севастополя от 2 декабря 2022 г. № 621-ПП не регулирует вопросы прекращения права собственности на объекты гражданских прав, в связи с чем он не подлежит судебному контролю на предмет соответствия нормам Гражданского кодекса Российской Федерации, регулирующих отношения, связанные с правом собственности истца на спорный земельный участок, предоставленные представителем истца решения судов правового значения для рассмотрения настоящего административного дела не имеют.

С учетом изложенного суд приходит к выводу о том, что нарушений норм градостроительного, земельного законодательства, при принятии оспариваемого нормативного правового акта по делу не установлено и оспариваемый нормативный правовой акт в части, в которой он оспаривается административным истцом, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не нарушает прав и законных интересов административного истца.

В соответствии со статьей 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта в случае признания оспариваемого полностью или в части нормативного правового акта соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

в удовлетворении административного искового заявления ФИО1 к Правительству Севастополя о признании недействующим Постановления Правительства Севастополя № 621-ПП от 02 декабря 2022 года «Об утверждении Правил землепользования и застройки города федерального значения Севастополя применительно к части территории города федерального значения Севастополя применительно к части территории города в границах Андреевского, Качинского, Верхнесадовского, Терновского, Орлиновского внутригородских муниципальных образований» в части отнесения земельных участков с кадастровым номером № и кадастровым номером №, к территориальной зоне СП-1/К/-/1 – Зоны режимных объектов ограниченного доступа - отказать.

Сообщение о принятии данного решения суда надлежит опубликованию на официальном сайте Правительства Севастополя http://sevastopol.gov.ru или в печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты Правительства Севастополя, в течении одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу или по истечении установленного срока в ближайшем номере указанного печатного издания.

На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором - принесено апелляционное представление в Третий апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме путем подачи жалобы или представления через Севастопольский городской суд.

Мотивированное решение изготовлено 27 октября 2023 года.

Судья Е.В. Бояринова