Дело № 33а-2231/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Курган 23 августа 2023 г.

Судебная коллегия по административным делам Курганского областного суда в составе:

председательствующего Арзина И.В.,

судей Пшеничникова Д.В., Менщиковой М.В.,

при секретаре Губиной С.А.,

рассмотрела в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Кургана на решение Курганского городского суда Курганской области от 27 октября 2022 г. по административному делу № 2а-11024/2022 по административному иску Курганского транспортного прокурора в интересах неопределенного круга лиц к Администрации города Кургана, муниципальному казенному учреждению «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Менщиковой М.В., объяснения представителя Курганской транспортной прокуратуры Перепечина С.А., представителя Администрации города Кургана ФИО1, показания свидетеля ФИО8., судебная коллегия

установила:

Курганский транспортный прокурор в интересах неопределенного круга обратился в суд с административным иском к Администрации города Кургана о возложении обязанности в течение 6 месяцев после вступления решения суда в законную силу произвести финансирование ремонта путепровода на пр. Конституции в районе КЗКТ, расположенного над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане, на муниципальное казенное учреждение «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» (далее – МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана», учреждение) обязанности в течение 9 месяцев с момента финансирования провести ремонт указанного путепровода.

В обоснование требований указал, что в ходе проведенной прокуратурой совместно с государственным инспектором Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Курганской области Уральского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проверки исполнения требований законодательства о безопасности сооружений, о содержании объектов инженерной инфраструктуры, о дорожной деятельности и железнодорожном транспорте при эксплуатации мостового сооружения (путепровода на пр. Конституции в районе КЗКТ), расположенного над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане, установлено, что техническое состояние указанного автодорожного путепровода, не отвечает установленным законодательством требованиям и создает угрозу безопасности движения и эксплуатации железнодорожного транспорта. Администрацией надлежащее содержание путепровода не обеспечивается. Выявленные нарушения создают угрозу безопасности движения железнодорожного транспорта и могут привести к возникновению происшествий, в том числе с причинением вреда жизни и здоровью граждан.

Определением судьи Курганского городского суда Курганской области от 18 октября 2022 г. к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент развития городского хозяйства Администрации города Кургана.

Решением Курганского городского суда Курганской области от 27 октября 2022 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда от 1 марта 2023 г., административной иск удовлетворен, на Администрацию города Кургана возложена обязанность в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу профинансировать работы по ремонту путепровода на пр. Конституции в районе КЗКТ, расположенного над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане; на МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» возложена обязанность в течение 9 месяцев с момента финансирования провести ремонт путепровода на пр. Конституции в районе КЗКТ, расположенного над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане, а именно: провести ремонт балки 1 пролета в виде устранения оголения арматуры; ремонт насадки 2 опоры в виде устранения оголения арматуры, ремонт насадки 3 опоры путем устранения оголения арматуры; ремонт левой балки 2 пролетного строения путем устранения сколов защитного слоя бетона и оголения арматуры.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июня 2023 г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Курганского областного суда отменено, дело направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

В апелляционной жалобе Администрация города Кургана просит решение суда отменить, в удовлетворении заявленных требований отказать.

Указывает, что судом не был принят во внимание довод о том, что требования о возложении обязанности по финансированию работ в течение 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу нормативно не обоснован. При установлении указанного срока суд не учел срок, необходимый для финансирования и проведения работ при исполнении решения суда, необходимость проведения закупочных процедур путем проведения конкурсных торгов сначала на проектно-изыскательские работы, после проведения таких работ – на ремонтные работы. Обращает внимание, что обязанность по содержанию и контролю за техническим состоянием путепровода относится к обязанностям Учреждения. Указывает, что факт неудовлетворительного технического состояния путепровода установлен надзорным органом, не являющимся экспертным учреждением, без участия собственника сооружения. При этом экспертное заключение, свидетельствующее о ненадлежащем состоянии путепровода, в материалах дела отсутствует. Полагает, что поскольку вопрос о возложении обязанности по восстановлению нарушенного права может быть разрешен только в случае установления бездействия либо несоответствия действий требованиям действующего законодательства, данные требования подлежали рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Указывает, что доказательств бездействия Администрации, а также несоблюдения требований по осуществлению муниципального контроля за муниципальным имуществом, административным истцом не представлено.

В возражениях на апелляционную жалобу Курганский транспортный прокурор просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Администрации города Кургана – без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель Администрации города Кургана ФИО1, действующая на основании доверенности, на доводах апелляционной жалобы настаивала, при этом необходимость ремонта путепровода не оспаривала, относительно требуемых сроков ремонта пояснить затруднилась.

Представитель Курганской транспортной прокуратуры Перепечин С.А. против доводов апелляционной жалобы возражал, полагал, что обязанность по проведению ремонта путепровода на пр. Конституции в районе КЗКТ над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане необходимо возложить на Администрацию города Кургана, с установлением двухлетнего срока для ее исполнения.

Представитель административного ответчика МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана», заинтересованного лица Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана в судебное заседание не явились, о месте и времени его проведения извещались посредством направления судебного извещения и размещения соответствующей информации на официальном сайте Курганского областного суда в сети Интернет, что подтверждается уведомлениями о его вручении, скриншотом размещенной на официальном сайте суда информации по делу.

В соответствии со статьей 150 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц, поскольку они надлежаще извещены о времени и месте судебного заседания и их явка не признана обязательной.

Заслушав объяснения лиц, участвующих в деле, показания свидетеля, проверив материалы дела, исследовав приобщенные к материалам дела технический отчет, план-график закупок товаров, работ, услуг на 2023 финансовый год и на плановый период 2024 и 2025 годов, сводный сметный расчет, справку уведомление № 1110 об изменении сметных назначений финансирования, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, с учетом выводов кассационного определения судебной коллегии по административным делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 20 июня 2023 г., судебная коллегия полагает, что решение городского суда подлежит отмене ввиду неправильного определения обстоятельств, имеющих значение для административного дела, неправильным применением норм материального права (пункты 1, 4 части 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В силу пунктов 3, 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального, городского округа, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации – отнесены к вопросам местного значения муниципального, городского округа.

Аналогичные положения закреплены в пункте 6 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 257-ФЗ), согласно которым к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся, в том числе, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения, то есть деятельность по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, ремонту и содержанию автомобильных дорог (пункт 6 статьи 3 указанного Закона).

Владельцем автомобильных дорог признается местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наряду с другими субъектами, указанными в пункте 7 статьи 3 Федерального закона № 257-ФЗ.

В силу части 3 статьи 15 Федерального закона № 257-ФЗ, осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления.

Таким образом, на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), как на орган местного самоуправления, законодательством возложена обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городских поселений, муниципальных районов, городских округов и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая их ремонт и содержание.

Дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения включает в себя проектирование, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, содержание и ремонт автомобильных дорог местного значения, иные мероприятия, предусмотренные Федеральным законом от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ.

Устройство пересечений автомобильных дорог железнодорожными путями на одном уровне (далее – железнодорожные переезды) и на разных уровнях осуществляется в соответствии с данным Федеральным законом, федеральным законом о железнодорожном транспорте, федеральным законом о безопасности дорожного движения, требованиями технических регламентов, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 1 статьи 21 Федерального закона № 257-ФЗ).

Ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации в силу статьи 12 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным техническим регламентам и другим нормативным документам возлагается на лиц, осуществляющих содержание автомобильных дорог.

Безопасность автомобильных дорог и дорожных сооружений на них, а также связанных с ними процессов проектирования (включая изыскания), строительства, реконструкции, капитального ремонта и эксплуатации обеспечивается посредством установления и соблюдения соответствующих требований безопасности проектных значений параметров, в том числе допустимых весовых и габаритных параметров транспортных средств, а также показателей прочности, надежности и устойчивости элементов в течение всего срока службы (пункт 8 статьи 3 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог»).

Мосты, путепроводы и иные дорожные сооружения в течение срока их службы должны сохранять предусмотренное проектной документацией положение в пространстве, а их техническое состояние должно обеспечивать безопасную эксплуатацию сооружения, а также механическое сопротивление всего сооружения в целом и отдельных его частей расчетным нагрузкам и воздействиям (пункт 13.3 статьи 3 Технического регламента Таможенного союза ТР ТС 014/2011 «Безопасность автомобильных дорог»).

Как установлено судом и следует из материалов дела, 7 апреля 2021 г. Курганской транспортной прокуратурой совместно с государственным инспектором Территориального отдела государственного автодорожного надзора по Курганской области Уральского межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта проведена проверка исполнения требований законодательства о безопасности движения при эксплуатации путепроводов, расположенных над объектами железнодорожного транспорта на территории Курганской области, в ходе которой установлено, что автодорожный путепровод на пр. Конституции в районе КЗКТ, расположенный над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане, содержится в ненадлежащем состоянии, не обеспечивающем безопасность его эксплуатации, как для автомобильного, так и для железнодорожного транспорта.

29 апреля 2021 г. директору МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» транспортным прокурором внесено представление об устранении нарушений законодательства о безопасности движения при эксплуатации путепроводов, расположенных над объектами железнодорожного транспорта.

Решением Арбитражного суда Курганской области от <...> учреждение признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.43 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и подвергнуто административному наказанию в виде предупреждения.

В ходе повторно проведенной проверки 11 августа 2022 г. установлено, что на путепроводе на пр. Конституции в районе КЗКТ, расположенном над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане, выявлены дефекты и неисправности, затрагивающие конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности путепровода, а именно:

- оголение арматуры на балках первого пролета, сколы защитного слоя бетона и оголение арматуры на левой балке второго пролетного строения, чем нарушены требования строки 16 таблицы 3 ГОСТ 33180-2014 «Межгосударственный стандарт. Дороги автомобильные общего пользования. Требования к уровню летнего содержания», введенного в действие приказом Росстандарта от 11 августа 2015 г. № 1120-ст (далее – ГОСТ 33180-2014), статьи 7 Федерального закона от 30 октября 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» (далее – Федеральный закон от 30 октября 2009 г. № 384-ФЗ), пункта 13.3 Технического регламента Таможенного Союза ТР ТС 014-2011 «Безопасность автомобильных дорог», утвержденного решением Комиссии Таможенного Союза от 18 октября 2022 г. № 827 (далее – ТР ТС 014-2011);

- оголение арматуры на насадке второй опоры, оголение арматуры на насадке третьей опоры, чем нарушены требования строки 26 таблицы 3 ГОСТ 33180-2014, статьи 7 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-ФЗ, пункта 13.3 ТР ТС 014-2011.

Согласно статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

От имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (статья 125 Гражданского кодекса Российской Федерации).

В соответствии с пунктом 1.5 части 1 статьи 5 Устава муниципального образования города Кургана, принятого решением Курганской городской Думы от 28 февраля 2005 г. № 38 (в редакции от 30 января 2020 г.), к вопросам местного значения города Кургана относятся: дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Кургана и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах города Кургана, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пунктам 2.1, 2.7 статьи 2 Решения Курганской городской Думы от 27 мая 2020 г. № 57 «Об утверждении Положения о дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах города Кургана» администрация города Кургана является уполномоченным органом, обеспечивающим осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве, и уполномоченным органом, осуществляющим дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения.

С учетом вышеприведенных положений федерального законодательства и положений муниципальных правовых актов, обязанность по проведению ремонта дорожного путепровода на пр. Конституции в районе КЗКТ, расположенного над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане, техническое состояние которого не отвечает требованиям безопасности, должна быть возложена на администрацию города Кургана.

При этом, вопреки выводам суда первой инстанции, согласившегося с доводами транспортного прокурора об ответственности МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана», судебная коллегия исходит из того, что вне зависимости от наделения муниципальными правовыми актами соответствующего учреждения отдельными полномочиями, в целом за реализацию возложенных федеральным законом полномочий по решению вопросов местного значения, к которым относится содержание муниципальных автомобильных дорог в границах муниципального образования, отвечает исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления – Администрация города Кургана, к компетенции которой Федеральным законом № 131-ФЗ и Уставом города Кургана отнесено не только принятие властно-распорядительных решений при решении вопросов местного значения в конкретной сфере отношений, но также и непосредственное участие в бюджетном процессе и реализации бюджетных полномочий (статьи 152, 154 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Наделение МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» отдельными управленческими и распорядительными функциями в сфере дорожной деятельности само по себе не свидетельствует о бюджетно-финансовой самостоятельности Учреждения, ограниченного в реализации своих полномочий лимитом доведенных до него бюджетных обязательств по бюджетной смете (пункты 21, 28 Устава Учреждения), а, следовательно, лишенного возможности самостоятельного исполнения судебного решения без его финансового обеспечения за счет бюджетных источников.

Вопреки доводам апелляционной жалобы наличие в структуре Администрации города Кургана Департамента развития городского хозяйства, а также создание специализированного МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана», является избранным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления способом реализации своей компетенции в решении вопросов местного значения, отнесенных к его ведению (статья 35 Устава города Кургана).

Само по себе наделение Департамента развития городского хозяйства Администрации города Кургана и МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» отдельными управленческими и распорядительными функциями в сфере дорожной деятельности не означает переложения в целом ответственности за ненадлежащее решение вопросов местного значения с администрации г. Кургана, как главного исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления, на иных лиц.

Учитывая изложенное, коллегия приходит к выводу, что требования транспортного прокурора о возложении обязанности по ремонту путепровода на МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» заявлены необоснованно, в их удовлетворении следует отказать.

В силу требований статьи 16 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об обязательности судебных актов, статьи 187 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации об исполнении решения суда и разъяснений, данных в пункте 11 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года № 23 «О судебном решении», решение суда должно быть исполнимым.

Целью осуществления правосудия является принятие законного и исполнимого судебного акта, которым будет устранена правовая неопределенность в спорных правоотношениях.

Удовлетворяя требования административного иска транспортного прокурора, судебная коллегия, принимая во внимание пояснения допрошенного в суде апелляционной инстанции в качестве свидетеля заместителя МКУ «Управление дорожного хозяйства и благоустройства города Кургана» ФИО5, полагает возможным ограничиться только возложением на Администрацию города Кургана обязанности проведения ремонта путепровода в соответствии с нормативными требованиями, без указания конкретного перечня и видов работ, поскольку последние проектно-сметной документацией до настоящего времени не определены.

При этом, учитывая объем предстоящих ремонтных работ, которые должен произвести административный ответчик либо уполномоченные им лица для исполнения решения суда, а также, принимая во внимание особенности и длительность конкурсных процедур по заключению муниципальных контрактов на разработку проектно-сметной документации, определение победителя конкурса на право заключения муниципального контракта и собственно выполнение дорожных работ подрядной организацией, срок исполнения требований прокурора по ремонту путепровода судебной коллегией определяется до 31 декабря 2025 г.

Вместе с тем, судебная коллегия приходит к выводу о необоснованности заявленных транспортным прокурором требований в части возложения на Администрацию города Кургана обязанности профинансировать работы в определенный срок, с которыми согласился суд первой инстанции, находя данное требование излишним, а его удовлетворение городским судом противоречащим положениям статей 10, 12 и 132 Конституции Российской Федерации, статье 52 Федерального закона 131-ФЗ, статьям 28, 31 Бюджетного кодекса Российской Федерации, закрепляющих принцип разделения властей, недопустимости вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, а также самостоятельность последних в осуществлении бюджетного процесса и определении форм и направления расходования бюджетных средств (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней).

Обращение транспортного прокурора с настоящим административным иском и заявленные им требования, мотивированные интересами неопределенного круга лица и базирующиеся на установленных в результате прокурорской проверки фактах противоправного бездействия Администрации города Кургана, выразившегося в ненадлежащей реализации своих полномочий органа местного самоуправления, которое в конечном итоге привело к неудовлетворительному состоянию путепровода, вопреки доводам апеллянта, в полной мере соответствуют содержанию статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, следовательно, подлежали рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

Следствием установленного судом факта противоправного бездействия является возложение судом на административного ответчика соответствующей обязанности, что прямо вытекает из положений части 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 309, 310, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Курганского городского суда Курганской области от 27 октября 2022 г. отменить и принять новое решение.

Возложить на Администрацию города Кургана обязанность провести ремонт путепровода на пр. Конституции в районе КЗКТ над объектами железнодорожного транспорта на ул. Бажова в г. Кургане в соответствии с действующими нормативными требованиями в срок до 31 декабря 2025 г.

В остальной части иска отказать.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в полном объеме в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы, представления через Курганский городской суд Курганской области.

В полном объеме апелляционное определение изготовлено 6 сентября 2023 г.

Председательствующий

Судьи