Дело № 3а-17/2023
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12 апреля 2023 года г. Ханты-Мансийск
Суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в составе
председательствующего судьи Черниковой Л.С.,
с участием прокурора Обухова Р.В.,
при секретаре Толстоплётове А.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому ФИО1 о признании решения Думы города Нижневартовска №80 от 25.02.2022 о внесении изменений в решение Думы города Нижневартовска от 25.03.2016 № 1012 «О регламенте Думы города Нижневартовска» недействующим в части,
установил:
Решением Думы города Нижневартовска от 25 марта 2016года №1012, опубликованом в издании "Варта", N 57, 01.04.2016, утвержден регламент Думы города Нижневартовска, текст которого изложен в приложении (далее – Регламент ). В статье 7 Регламента предусмотрены случаи и порядок досрочного прекращения полномочий депутата Думы. В статье 12 Регламента закреплены положения о порядке проведения заседаний комитетов Думы.
Решением Думы города Нижневартовска от 25 февраля 2022 года N 80, опубликованном в печатном издании "Варта", № 24, 05 марта 2022, в Регламент внесены изменения.
В частности, подпунктом а) пункта 10 указанного решения пункт 1 статьи 7 Регламента, предусматривающего случаи досрочного прекращения полномочий депутата Думы, дополнен подпунктом 10 следующего содержания: «утрата доверия, в порядке, предусмотренном решением Думы».
Пунктом 7 решения Думы города Нижневартовска от 25 февраля 2022 года N 80 пункт 2 статьи 12 Регламента изложен в новой редакции:
«О проведении заседания комитета председатель комитета уведомляет не менее чем за двое суток членов комитета, а также других участников заседания.
Заседание комитета правомочно, если на нем присутствует не менее половины от списочного состава комитета.
Заседания ведутся открыто.
Заседания, отдельные вопросы повестки дня заседания могут носить закрытый характер по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов.
Заседания комитета могут проводиться с использованием системы видеоконференц-связи.
Комитет может проводить выездные заседания.
Глава города Нижневартовска вправе присутствовать на любых заседаниях комитетов и высказывать мнение по обсуждаемым вопросам».
ФИО1, являясь депутатом Тюменской областной Думы седьмого созыва, обратился в суд с настоящим административным иском, в соответствии с содержанием которого фактически просит признать недействующими пункт 2 статьи 12 Регламента ( в редакции решения от 25.02.2022 № 80) в части слов: «Заседания, отдельные вопросы повестки дня заседания могут носить закрытый характер по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов»; подпункт 10 пункта 1 статьи 7, которым установлен дополнительный случай досрочного прекращения полномочий депутата - «утрата доверия, в порядке, предусмотренном решением Думы».
Требования мотивирует тем, что оспариваемые положения Регламента затрагивают его интересы, поскольку он имеет право принимать участие в заседании Думы города Нижневартовска и ее комитетов. Ссылается на несоответствие оспариваемых норм Регламента положениям п. 1 ст. 4 ФЗ от 09.02.2009 №-8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», п.10 ст. 40 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 3 Федерального закона № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».
Определением судьи суда Ханты-Мансийского автономного округа – Югры от 23.11.2022 ФИО1 отказано в принятии указанного административного иска по основанию, предусмотренному п. 3 ч. 1 ст. 128 КАС РФ.
Апелляционным определением Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10.01.2023 указанное определение отменено, материал возвращен в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии административного искового заявления к производству суда.
Определением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 17.03.2023 кассационная жалоба Думы города Нижневартовска на апелляционное определение Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 10.01.2023 возвращена.
В судебном заседании административный истец ФИО1 участия не принимал, извещен надлежащим образом
Представитель Думы города Нижневартовска ФИО2 в судебном заседании возражала против удовлетворения административного иска, по основаниям, изложенным в письменных возражениях. Считает, что оспариваемый нормативный правовой акт прав ФИО1 не затрагивает и не нарушает.
В силу ч. 5 ст. 213 КАС РФ дело рассмотрено в отсутствие административного истца, надлежащим образом извещенного, явка которого обязательной не является, судом таковой не признана.
Выслушав представителя административного истца, заключение прокурора, полагавшего заявленные требования, подлежащими частичному удовлетворению, изучив материалы административного дела, оценив представленные доказательства в их совокупности, суд приходит к следующему.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации). Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, в том числе через выборные и другие органы местного самоуправления (статья 130 Конституции Российской Федерации).
Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее – Закон № 131-ФЗ) общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).
Согласно части 1 статьи 34 указанного закона представительный орган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления.
В соответствии со статьями 35, 36 и 43 данного закона принятие решений по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.
В соответствии со статьей 18 Устава города Нижневартовска (принят решением Думы города Нижневартовска от 20.06.2005 N 502 с последующими изменениями), представительным органом муниципального образования город Нижневартовск является Дума города.
В силу положений ст. 43 Закона № 131-ФЗ, ст. 31, 32, Устава города Нижневартовска по вопросам организации своей деятельности представительный орган муниципального образования принимает решения, которые входят в систему муниципальных правовых актов.
В пункте 9 статьи 18 Устава закреплено, что порядок созыва, подготовки и проведения заседаний Думы города, а также иные вопросы, связанные с организацией деятельности Думы города, определяются решением Думы города. Заседание Думы города правомочно, если на нем присутствует не менее половины от числа избранных депутатов Думы города.
Решением Думы города Нижневартовска от 25 марта 2016 года №1012 утвержден Регламент Думы города Нижневартовска, регулирующий вопросы организации и деятельности Думы, а также порядок принятия ею решений.
Согласно частям 5, 9,10 статьи 28 Регламента, статье 36 Устава города, решение Думы, устанавливающее правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, считается принятым, если за его принятие проголосовало не менее 13 депутатов Думы города, если иной порядок принятия решения не предусмотрен федеральным законодательством. Решение Думы нормативного характера, принятое Думой, направляется главе города для подписания и обнародования в порядке, установленном Уставом города. Решение думы вступает в силу с момента его опубликования в официальном сетевом издании "Газета Варта-24".
Проект решения № 80 о внесении оспариваемых в части изменений в Регламент Думы рассмотрен на заседании Думы 25.02.2022, за принятие которого проголосовало 18 (+3 по доверенности) депутатов из числа 20 (+3 по доверенности) присутствующих. Решение подписано председателем Думы 28.02.2022, Главой города Нижневартовска – 01.03.2022. Решение Думы города Нижневартовска от 25 февраля 2022 года N 80 о внесении изменений в решение Думы города Нижневартовска от 25 марта 2016года №1012 и текст изменений опубликованы в печатном издании "Варта", № 24, 05 марта 2022.
При указанных обстоятельствах оспариваемый нормативный правовой акт принят в пределах компетенции уполномоченным органом с соблюдением требований законодательства к его форме, подписанию, порядку опубликования и введения в действие и по этим основаниям административным истцом не оспаривается.
Проверяя соответствие оспариваемого в части нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.
В соответствии со ст. 3 Конституции Российской Федерации, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ в связи с чем, граждане вправе иметь максимальный доступ к деятельности представительного органа. Представительный орган обязан строить свою деятельность на принципах гласности, без него невозможны отношения представительства.
Федеральным законом от 9 февраля 2009 года N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" ( далее – Закон № 8-ФЗ), к основным принципам обеспечения доступа к информации о деятельности государственных органов и местного самоуправления отнесены открытость и доступность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; достоверность информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и своевременность ее предоставления; свобода поиска, получения, передачи и распространения информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления любым законным способом; соблюдение прав граждан на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту их чести и деловой репутации, права организаций на защиту их деловой репутации при предоставлении информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 4). Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления ограничивается в случаях, если указанная информация отнесена в установленном федеральным законом порядке к сведениям, составляющим государственную или иную охраняемую законом тайну. Перечень сведений, относящихся к информации ограниченного доступа, а также порядок отнесения указанных сведений к информации ограниченного доступа устанавливается федеральным законом (ст. 5). Доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться не только путем обнародования (опубликования) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации, путем размещения такой информации в сети "Интернет", в помещениях, занимаемых указанными органами, в иных отведенных местах для этих целей, но и присутствием граждан (физических лиц), в том числе, представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления (ст. 6). Коллегиальные государственные органы и коллегиальные органы местного самоуправления обеспечивают возможность присутствия граждан на заседаниях своих коллегиальных органов. Присутствие осуществляется в соответствии с регламентами государственных органов или иными муниципальными правовыми актами (ст. 15).
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (далее – Закон № 273-ФЗ) к основным принципам противодействия коррупции относит публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (статья 3), что предполагает недопустимость принятия представительным органом местного самоуправления решений, нарушающих принцип открытости, и, как следствие, ограничивающих право граждан на участие в местном самоуправлении, на получение общедоступной информации о деятельности представительного органа местного самоуправления.
В соответствии с пунктом 3 части 4 статьи 8 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и защите информации" (далее – Закон № 149-ФЗ) не может быть ограничен доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, а также об использовании бюджетных средств (за исключением сведений составляющих государственную тайну).
Согласно положениям частей 1 и 4 статьи 9 указанного закона ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Федеральными законами устанавливаются условия отнесения информации к сведениям, составляющим коммерческую тайну, служебную тайну и иную тайну, обязательность соблюдения конфиденциальности такой информации, а также ответственность за ее разглашение.
Таким образом, ограничение доступа к информации допускается в исключительных случаях федеральным законом, как это сделано, в частности, для определения вида информации, представляющей собой государственную или иную охраняемую законом тайну.
В соответствии с частью 3 статьи 34 Закона № 131-ФЗ, статьей 1.1 Закона Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 26.09.2014 N 78-оз "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре", пунктом 11 статьи 18 Устава города Нижневартовска, статьями 2,10,12 Регламента Думы города Нижневартовска, в структуру Думы входят, в том числе, комитеты, формирующиеся из числа депутатов Думы на срок полномочий Думы для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов, относящихся к полномочиям Думы.
В соответсии с пунктами 4,5 статьи 12 Регламента в заседаниях комитета могут принимать участие с правом совещательного голоса депутаты Думы, не входящие в состав данного комитета, заинтересованные лица по приглашению председателя комитета, а также на заседаниях комитетов могут присутствовать граждане и представители средств массовой информации в порядке, установленном статьей 23 настоящего Регламента.
Пунктом 2 статьи 12 Регламента установлено, что заседания комитетов ведутся открыто (абз.3). При этом, в оспариваемом абзаце 4 определено, что заседания, отдельные вопросы повестки дня заседания могут носить закрытый характер по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов.
Из содержания взаимосвязанных положений приведённых норм права, закрепленное административным ответчиком в оспариваемой норме правовое регулирование порядка проведения заседаний комитетов Думы, предусматривающее возможность, по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов, проведения закрытых заседаний Комитетов либо рассмотрения отдельных вопросов повестки дня в закрытом режиме, фактически расширяет круг вопросов, доступ к которым может быть ограничен по признаку их конфиденциальности, что в компетенцию административного ответчика не входит, тем самым порождая правовую неопределенность, и создает возможность злоупотребления правоприменителем своими полномочиями.
Предложенная формулировка правовой нормы фактически наделяет Комитеты Думы правом произвольно определять вопросы, подлежащие рассмотрению в закрытом режиме, что нарушает права непосредственно административного истца, а также неопределенного круга лиц, на получение информации о деятельности представительного органа местного самоуправления и на участие в местном самоуправлении.
В данной связи, суд приходит к выводу, что оспариваемое положение пункта 2 статьи 12 Регламента Думы в части слов: «Заседания, отдельные вопросы повестки дня заседания могут носить закрытый характер по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов» противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем требование административного истца в указанной части подлежит удовлетворению.
В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, пунктом 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", принимая во внимание пояснения административного ответчика о том, что до настоящего времени Регламент Думы в оспариваемой части не применялся, суд считает необходимым признать недействующим пункта 2 статьи 12 Регламента Думы в части слов: «Заседания, отдельные вопросы повестки дня заседания могут носить закрытый характер по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов» со дня его принятия, то есть с 25 февраля 2022.
В части требований о признании недействующим подпункта 10 пункта 1 статьи 7 Регламента, введенного решением Думы от 25.02.2022 № 80, суд приходит к следующему.
В статье 7 Регламента установлено, что полномочия депутата Думы прекращаются досрочно на основании решения Думы с момента наступления события, повлекшего досрочное прекращение полномочий, при условии представления в Думу документов, подтверждающих наступление события, в случаях, перечень которых приведен в подпунктах 1 – 11 пункта 1 и пункте 2 данной статьи.
Один из таких случаев, сформулирован в подпункте 10 пункта 1 указанной статьи, как «утрата доверия в порядке, предусмотренном решением Думы».
Оспаривая указанную правовую норму, ФИО1 ссылается на её несоответствие пункту 10 статьи 40 Закона № 131-ФЗ, которым установлен исчерпывающий перечень случаев досрочного прекращение полномочий депутата, не предусматривающий в качестве такого случая утрату доверия.
Суд находит не состоятельными доводы административного истца в указанной части, основанными на ошибочном толковании норм материального права.
Положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено, депутаты, в числе прочих, являются лицам, замещающим муниципальную должность (части 1 статьи 2).
Данный закон закрепляет законность деятельности и ответственность органов местного самоуправления, депутатов и иных выборных лиц местного самоуправления в качестве принципов местного самоуправления (часть 2 статьи 1, статьи 70 - 72).
В положениях частей 7 - 11 статьи 40 закона определены общие для муниципальных депутатов ограничения, запреты и обязанности, связанные с этим статусом, а также предусмотрены за их несоблюдение и неисполнение определенные правовые меры, в том числе досрочное прекращение полномочий депутата.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, досрочное прекращение полномочий депутата вследствие нарушения запрета (несоблюдения требования), связанного с его публично-правовым статусом, выступает, по сути, в качестве специальной меры конституционно-правовой ответственности (Постановление от 27 декабря 2012 года N 34-П).
Так, частью 10 статьи 40 установлено, что полномочия депутата прекращаются досрочно в случаях, прямо указанных в этой части, а также в иных случаях, установленных данным Федеральным законом и иными федеральными законами.
Согласно части 7.1 статьи 40 Закона № 131-ФЗ депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления, иное лицо, замещающее муниципальную должность, должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 03 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 07 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено данным Федеральным законом.
Пунктом 1 статьи 13.1 закона о противодействии коррупции определены случаи, увольнения (освобождения от должности) лиц, замещающих муниципальную должность, в частности депутата, в связи с утратой доверия, представляющие собой не что иное, как случаи нарушения ограничений и обязанностей, налагаемых в соответствии со ст. 12.1 данного закона, а также закреплено, что порядок такого увольнения (применения указанной меры ответственности) устанавливается, в том числе, муниципальными нормативными правовыми актами.
Также в части 3 статьи 7.1 указанного закона предусмотрен самостоятельный случай освобождения депутата от замещаемой должности в связи с утратой доверия – несоблюдение запрета отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами.
Таким образом, действующим законодательством предусмотрена такая форма публично-правовой ответственности депутата как досрочное прекращение его полномочий, в связи с утратой доверия, в порядке, установленном муниципальным нормативным правовым актом.
В муниципальном образовании город Нижневартовск порядок освобождения от должности лиц, замещающих муниципальные должности, в связи с утратой доверия утвержден Решением Думы города Нижневартовска от 22.12.2016 N 89 (ред. от 27.10.2017).
При указанных обстоятельствах, ответственность депутатов Думы города Нижневартовска в виде досрочного прекращения полномочий в случае «утраты доверия, в порядке установленном решением Думы», установлена административным ответчиком в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий действовать по собственному усмотрению (дискретные полномочия) и действующему законодательству не противоречит, в отношении административного истца, не являющегося депутатом Думы города Нижневартовска применению не подлежит, а, следовательно, его прав не нарушает, в связи с чем, оснований для признания недействующим оспариваемого подпункта 10 пункта 1 статьи 7 Регламента, и удовлетворения заявленных требований в указанной части, не имеется.
В соответствии с частью 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, сообщение о принятом решении подлежит опубликованию Думой города Нижневартовска в официальных средствах массовой информации, в которых был опубликован оспариваемой нормативный паровой акт.
Руководствуясь статьями 175-179, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил:
административное исковое заявление ФИО1 удовлетворить частично.
Признать недействующим со дня принятия пункт 2 статьи 12 Регламента Думы города Нижневартовска, утвержденного решением Думы города Нижневартовска от 25.03.2016 № 1012 ( в редакции решения Думы от 25.02.2022 № 80) в части слов: «Заседания, отдельные вопросы повестки дня заседания могут носить закрытый характер по решению большинства присутствующих на заседании комитета депутатов».
В удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим подпункта 10 пункта 1 статьи 7 Регламента Думы города Нижневартовска, утвержденного решением Думы города Нижневартовска от 25.03.2016 № 1012 ( в редакции решения Думы от 25.02.2022№ 80) отказать.
Сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в официальных средствах массовой информации в течение одного месяца со дня вступления решения в законную силу.
Решение суда может быть обжаловано в апелляционном порядке во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через суд Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в течение месяца со дня принятия решения судом в окончательной форме.
Мотивированное решение изготовлено 20.04.2023.
Судья суда ХМАО – Югры Л.С. Черникова