УИД 780S0000-01-2021-001927-39
Дело № 3а-72/2022
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2 июня 2022 года г.Санкт-Петербург
Санкт-Петербургский городской суд в составе:
председательствующего судьи Сальниковой В.Ю.
при секретаре Астрейко М.Н.,
с участием прокурора Егоровой А.В.,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Общества с ограниченной ответственностью «Веймар» о признании недействующим с момента вступления в силу судебного акта подпункта 1.3 пункта 3 приложения 3 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2014 № 1219 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе» в части установленного в отношении земельного участка с условным номером 3 функционального назначения объекта капитального строительства,
УСТАНОВИЛ:
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 22 декабря 2014 года № 1219 утвержден проект планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе (далее по тексту также – Постановление № 1219, оспариваемый нормативный правовой акт). Постановление № 1219 опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 30 декабря 2014 года.
Проект планировки с проектом межевания территории утвержден в составе чертежа планировки названной территории, определяющего согласно приложению № 1 красные линии, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур (пункт 1.1), чертежа планировки территории согласно приложению № 2, устанавливающего линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, проходы к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства (пункт 1.2), Положения о размещении объектов капитального строительства, характеристиках планируемого развития территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе согласно приложению № 3 (пункт 1.3), чертежа межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе, определяющего согласно приложению №4 красные линии, границы зон с особыми условиями использования территории (пункт 2.1), а также чертежа согласно приложению № 5, определяющего границы застроенных земельных участков, границы формируемых земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства (пункт 2.2).
ООО «Веймар» обратилось в суд с административным иском о признании недействующим с момента принятия постановления Правительства Санкт-Петербурга от 22 декабря 2014 года № 1219 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе».
В ходе рассмотрения административного дела административный истец уточнил заявленные требования, просил признать недействующим с момента вступления в силу судебного решения подпункт 1.3 пункта 3 приложения 3 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2014 № 1219 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе» в части указания о размещении на застроенном земельном участке с условным номером 3 (площадью 0,18 га) объекта капитального строительства с функциональным назначением «Государственный административно-управленческий объект» (том 2 л.д. 115).
Административный иск мотивирован тем, что ООО «Веймар» является собственником земельного участка с кадастровым номером 78:12:0711401:1737, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, литера А; также административному истцу принадлежало на праве собственности находившееся на данном земельном участке нежилое здание, которые были приобретены ООО «Веймар» на основании договора купли-продажи земельного участка и нежилого здания № 78 АБ 8924751 от 29 июля 2020 года. В отношении территории, где расположены указанные объекты недвижимого имущества, оспариваемым нормативным правовым актом утвержден проект планировки с проектом межевания территории, согласно которому земельный участок административного истца учтен как застроенный с условным номером 3; функциональное назначение объектов капитального строительства, допустимых к размещению на указанном земельном участке, установлено: «Государственный административно-управленческий объект». Из публичной кадастровой карты следует, что согласно Закону Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года № 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» (далее по тексту также – Закон о Генеральном плане Санкт-Петербурга, Генеральный план), в отношении территории, где расположен земельный участок административного истца, установлена функциональная зона «Д» - зона всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны. Согласно Постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» (далее по тексту также – Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга) участок находится в территориальной зоне «ТД1-1_1» - общественно-деловая подзона объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга, с включением объектов инженерной инфраструктуры. В соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года № 820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон» в отношении всей территории, на которую Постановлением № 1219 утвержден проект планировки с проектом межевания территории, установлена единая зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (участок зоны ЗРЗ12(02)). Таким образом, Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга для территории, где расположен земельный участок административного истца, установлены функциональная и территориальная зоны, допускающие размещение объектов гостиничного обслуживания, в то время как проект планировки с проектом межевания территории исключает такую возможность, ограничивая использование находящегося в частной собственности земельного участка только размещением государственного административно-управленческого объекта. Административный истец полагает, что установление оспариваемым нормативным правовым актом в отношении принадлежащего ему земельного участка функционального назначения объектов капитального строительства «Государственный административно-управленческий объект» не соответствует Земельному кодексу Российской Федерации, Генеральному плану и Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, поскольку ограничивает собственника земельного участка в выборе вида его разрешенного использования, лишает возможности согласовать архитектурно-градостроительный облик объекта и получить разрешение на строительство гостиницы в связи с тем, что в отношении находящегося в его собственности земельного участка установлен иной вид разрешенного использования – «Государственный административно-управленческий объект». Соответственно, оспариваемый нормативный правовой акт ограничивает административного истца в использовании принадлежащего ему земельного участка по сравнению с актами, имеющими большую юридическую силу, при том, что градостроительным регламентом территориальной зоны «ТД1-1_1» такой вид разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства как «Государственный административно-управленческий объект» не предусмотрен. Кроме того, при утверждении Постановления № 1219 административным ответчиком не была соблюдена процедура его принятия, что выразилось в неполучении на дату проведения публичных слушаний согласования от федерального органа охраны объектов культурного наследия. В ходе рассмотрения дела административный истец в письменных пояснениях также указал, что в проекте планировки земельный участок и здание, впоследствии приобретенные административным истцом, были учтены без планов по дальнейшему развитию, в соответствии с Приложением 3 не установлены максимальные параметры существующего на участке объекта капитального строительства, реконструкция существующего здания либо строительство нового с назначением «Государственный административно-управленческий объект» документацией по планировке территории не предусматривались. Об отсутствии намерения федеральных органов исполнительной власти размещать на находящемся в федеральной собственности земельном участке государственный административно-управленческий объект, а также об отсутствии намерения содержать или реконструировать существующий объект капитального строительства свидетельствует то, что указанные объекты были проданы с торгов, проводимых АО «Дом.РФ», на основании договора купли-продажи от 16 августа 2019 года. В соответствии с указанным договором торги проводились в порядке, установленном Федеральным законом от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства», из норм которого следует, что реализуемые с торгов земельные участки предназначены для осуществления строительства, а не для сохранения функционирования находящихся на них объектов капитального строительства. В соответствии с пунктом 14 части 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и(или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения. Таким образом, то обстоятельство, что земельным участок и здание в 2019 году были проданы с аукциона, свидетельствует, по мнению административного истца, о том, что федеральными органами исполнительной власти размещение объектов федерального значения с назначением «Государственный административно-управленческий объект» документацией по планировке территории не предусматривалось, ограничение на снос существующего объекта договором от 16 августа 2019 года, равно как и обязательство покупателя по использованию земельного участка исключительно для размещения административно-управленческого объекта не устанавливались. Размещение объектов регионального значения на принадлежащем административному истцу земельном участке также не запланировано: в приложении 12 «Адресная инвестиционная программа на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» к Закону Санкт-Петербурга «О бюджете Санкт-Петербурга на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов» планы по финансированию работ по размещению на территории, включающей территорию земельного участка административного истца, объектов регионального значения отсутствуют, как отсутствуют основания, предусмотренные статьей 49 Земельного кодекса Российской Федерации, для изъятия для государственных нужд земельного участка, отсутствуют решения уполномоченного органа исполнительной власти Санкт-Петербурга по резервированию и изъятию участка, отсутствуют установленные статьей 39.21 указанного Кодекса основания для заключения договора мены земельного участка в целях размещения на нем объекта социальной инфраструктуры, поскольку проектом планировки земельный участок административного истца не предусмотрен для размещения объектов социальной инфраструктуры (в целях соблюдения нормативов градостроительного проектирования), объектов инженерной и транспортной инфраструктур. Учитывая, что находящееся на земельном участке административное здание являлось аварийным и его дальнейшее использование представляло угрозу для неопределенного круга лиц, ООО «Веймар» в установленном порядке снесло (демонтировало) находящееся на участке здание, о чем уведомило Службу государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга. В настоящее время реализации права административного истца на изменение вида разрешенного использования земельного участка и функционального назначения объекта капитального строительства, закрепленного в части 9 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, по приведению вида разрешенного использования принадлежащего ООО «Веймар» земельного участка в соответствие с одним из видов, установленных действующим градостроительным регламентом территориальной зоны «ТД1-1_1», препятствует оспариваемый нормативный правовой акт, содержащий сведения о наличии на данном земельном участке здания с видом использования «Государственный административно-управленческий объект», не соответствующим видам разрешенного использования земельных участков для территориальной зоны «ТД1-1_1», установленным Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга (том 2 л.д. 49-53).
Представитель административного истца ООО «Веймар» по доверенности ФИО1 в судебное заседание явилась, требования административного иска с учетом их уточнения поддержала в полном объеме, представила дополнительные письменные объяснения с учетом дополнительных возражений административного ответчика, указала, что согласно действующим Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга в соответствии с видом разрешенного использования земельных участков «Государственное управление», на который ссылается административный ответчик, допускается размещение объектов, предназначенных для размещения государственных органов, органов государственного пенсионного фонда, органов МСУ, судов, а также организаций, непосредственно организующих их деятельность, строительство которых административный истец осуществить не может; настаивала на том, что в оспариваемой части нормативный правовой акт противоречит действующим Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга.
Представитель административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга ФИО2, действующая на основании доверенности, явилась в судебное заседание, против заявленного административного иска возражала, ссылаясь на соблюдение уполномоченным органом порядка принятия и опубликования нормативного правового акта, его соответствие требованиям правовых норм, имеющих большую юридическую силу; поддержала ранее представленные представителем административного ответчика письменные возражения на административный иск (том 1 л.д. 38-44), представила дополнения к ним, пояснив, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, не нарушает права административного истца, который не лишен возможности построить на принадлежащем ему земельном участке объект государственного управления и передать его в аренду органам государственной власти. Территория, в отношении которой утвержден проект планировки с проектом межевания территории, находится вне границ территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург, в связи с чем согласование документации по планировке территории с Министерством культуры России не требовалось.
Представитель заинтересованного лица КГИОП Санкт-Петербурга в судебное заседание не явился, направил в суд заявление с просьбой о рассмотрении административного дела в отсутствие своего представителя, ранее представил письменную позицию по существу спора, согласно которой первоначально по имевшимся в КГИОП сведениям здание имело год постройки - до 1917, в связи с чем относилось к историческим, снос которых Законом Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года № 820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон» запрещен за исключением случаев, указанных в пункте 3.1.3 раздела 3 части 4 приложения 2 (режимы) в указанному Закону; в 2021 году в КГИОП были представлены документы, уточняющие год постройки здания как 1932. Учитывая обоснованность выявленных в ходе обследования, проведенного ООО «Октябрь», обстоятельств, очевидно указывающих на принадлежность здания к 1932 году постройки, КГИОП не возражал против внесения соответствующих изменений в ЕГРН. Поскольку изменение года постройки здания исключало его из исторических зданий и позволяло собственнику демонтировать здание, письмом от 27 декабря 2021 года в ответ на запрос Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга КГИОП сообщил, что здание не является историческим и его демонтаж (снос) не запрещен. Кроме того, КГИОП указал, что на момент утверждения документации по планировке территории участок и здание находились вне границ зон охраны объектов культурного наследия, однако в связи с изменениями, внесенными в Закон Санкт-Петербурга от 19 января 2009 года № 820-7 «О границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, режимах использования земель и требованиях к градостроительным регламентам в границах указанных зон» 7 июля 2016 года, участок и здание включены в границы ЗРЗ(12)02, что повлекло применение при их использовании ограничений, установленных в указанной зоне охраны объектов культурного наследия.
Учитывая надлежащее извещение заинтересованного лица о времени и месте рассмотрения настоящего административного дела, его ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, суд счел возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.
Суд, выслушав объяснения участников процесса, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, полагавшего требования административного иска подлежащими удовлетворению, приходит к следующему.
Проверяя в порядке части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации полномочия Правительства Санкт-Петербурга на принятие оспариваемого нормативного правового акта, суд исходит из того, что предметом его регулирования являются общественные отношения в области градостроительной деятельности по вопросу градостроительного зонирования и территориального планирования.
Согласно пункту «в» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, вопросы владения, пользования и распоряжения землёй находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (часть 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с подпунктом 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» утверждение документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно части 3 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить данному Кодексу.
Порядок подготовки и утверждения документации по планировке территории определён статьей 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Частями 1 и 19 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого нормативного правового акта) предусмотрено, что решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.
Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается данным Кодексом и законами субъектов Российской Федерации.
Частью 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий.
Статьёй 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено (с учётом особенностей осуществления градостроительной деятельности в городе федерального значения Санкт-Петербурге), что полномочия в области градостроительной деятельности, предусмотренные частью 3 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации, возложены на органы государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга.
Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года №508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» установлены разграничения полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге.
В соответствии с пунктом 13 статьи 3 данного Закона к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга отнесено утверждение документации по планировке территории Санкт-Петербурга.
Согласно пункту 3.2 Регламента Правительства, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года №100, Правительство издает нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к его компетенции.
Из материалов дела следует, что документация по планировке и межеванию территории рассматривалась, согласовывалась и проверялась в порядке, установленном действовавшим в указанный период времени постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 года №596 «Об утверждении Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий» (далее – Постановление № 596). В соответствии с требованиями пунктов 2.8 и 2.9 указанного Постановления №596 разработанная документация по планировке территории согласована с уполномоченными органами государственной власти. По результатам проверки разработанной и согласованной документации по планировке территории на соответствие требованиям статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Комитет по градостроительству и архитектуре заключением от 22 октября 2014 года №1-4-56122/2 направил документацию на публичные слушания (том 1 л.д. 199-200). Информационное сообщение о месте и времени проведения публичных слушаний было размещено в издании «Невское время» от 24 октября 2014 года (том 1 л.д. 198). Экспозиция документации была организована с 27 октября 2014 года по 25 ноября 2014 года в здании администрации Невского района. Обсуждение документации проведено 25 ноября 2014 года. Заключение о публичных слушаниях опубликовано в газете «Невское время» 6 декабря 2014 года (том 1 л.д. 127-130).
Материалами дела подтверждено, что публичные слушания по проекту планировки и межевания территории были проведены в соответствии с требованиями действовавших в указанный период времени редакций части 5 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 года № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге».
После проведения публичных слушаний по проекту документации по планировке и межеванию территории, дальнейшее согласование проекта постановления Правительства Санкт-Петербурга об утверждении разработанной документации по планировке территории осуществлялись в порядке, установленном постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 16 декабря 2003 года №100 «Об утверждении Регламента Правительства Санкт-Петербурга».
В соответствии с положениями части 13 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учётом результатов публичных слушаний по проектам документации по планировке и межеванию территории, Постановление № 1219 утверждено Правительством Санкт-Петербурга и опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru, 30 декабря 2014 года (том 1 л.д. 220) в порядке, предусмотренном для официального опубликования нормативных правовых актов Правительства Санкт-Петербурга в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 29 июня 2011 года № 865.
Таким образом, оспариваемое в настоящем деле Постановление № 1219 принято уполномоченным органом государственной власти, с соблюдением формы правового акта, в которой Правительство Санкт-Петербурга вправе принимать нормативные правовые акты, при обеспечении опубликования данного правового акта в порядке, предусмотренном для официального опубликования.
Санкт-Петербург включен в Перечень исторических поселений федерального значения, утвержденный совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010 года № 418/339 «Об утверждении перечня исторических поселений».
Согласно представленному административным ответчиком письму от 12 января 2022 года, в связи с вступлением в силу приказа Минкультуры России № 1295 об утверждении предмета охраны, границ территорий и требований к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург, после внесения изменений в правила землепользования и застройки, подготовленных применительно к территории данного исторического поселения, согласование проектов планировки территории и проектов межевания территорий в городе Санкт-Петербурге с Минкультуры России не будет требоваться. До утверждения правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург, проекты планировки и межевания территорий в границах исторического поселения подлежат согласованию с Минкультуры России в порядке, установленном приказом Минкультуры России от 31 июля 2013 года № 1062. Вне границ территории исторического поселения федерального значения согласование с Минкультуры России проектов планировки и межевания территорий не требуется.
Из материалов дела следует, сторонами не оспаривается и подтверждено заинтересованным лицом, что территория проектирования, в отношении которой принят оспариваемый административным истцом нормативный правовой акт, находится вне границ территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург, в связи с чем доводы административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта неполучением согласования документации по планировке территории в Минкультуры России до направления документации на публичные слушания вопреки требованиям пункта 8 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», не свидетельствуют о существенном нарушении административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.
Из приведенного разъяснения следует, что не любые нарушения процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта могут служить основанием для признания его недействующим, поскольку только несоблюдение существенных положений нормативного правового акта, регулирующего процедуру принятия актов данного вида, может повлечь исключение такого акта из системы действующих правовых актов субъекта Российской Федерации.
Таких нарушений при принятии оспариваемого нормативного правового акта допущено не было.
Пунктом 4 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (в редакции от 28 июля 2012 года) было предусмотрено, что градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, и градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемые в правила застройки муниципальных образований, подлежат обязательному согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, если иное не определено соглашением о передаче полномочий между федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, и с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законом данного субъекта Российской Федерации.
В связи с изменениями, внесенными Федеральным законом от 12 ноября 2012 года № 179-ФЗ, пункты 4 и 8 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002 года № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» в новой редакции устанавливали, что согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации подлежат проекты генеральных планов, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. До утверждения правил землепользования и застройки, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий в границах территории такого исторического поселения подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 16 января 2010 года № 2 было утверждено Положение о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны. Действие данного Положения постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2011 года № 257 в части согласования проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, было приостановлено до 1 января 2013 года.
Позднее приказом Минкультуры России от 31 июля 2013 года № 1062 утверждено Положение о порядке согласования проектов планировки территорий и проектов межевания территорий, подготовленных применительно к территориям исторических поселений федерального значения.
Таким образом, действовавшее в период подготовки и принятия оспариваемого нормативного правового акта правовое регулирование не исключало необходимости согласования проекта планировки территории и проекта межевания территории исторических поселений с федеральным органом охраны объектов культурного наследия. Между тем, вопреки доводам административного истца, при том положении, когда в соответствии с приказом Минкультуры России от 30 октября 2020 года № 1295, которым утверждены предмет охраны, границы территории и требования к градостроительным регламентам в границах территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург, участок проектирования расположен вне границ территории исторического поселения федерального значения город Санкт-Петербург, с учетом позиции Минкультуры России об отсутствии необходимости согласования проектов планировки и межевания территорий вне границ исторического поселения федерального значения, выраженной в письме от 12 января 2022 года № 144-12-02, данное обстоятельство не является безусловным основанием для признания данного нормативного правового акта недействующим, поскольку по смыслу положений пункта 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу и действующим на момент рассмотрения административного дела.
Проанализировав приведенные выше нормы федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о том, что нарушений по процедуре принятия нормативного акта, которые явились бы основанием для признания его недействующим, при принятии оспариваемого нормативного правового акта не допущено, в связи с чем суд счел возможным проверить нормативный акт на соответствие нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в той части, которая затрагивает права административного истца и им оспаривается.
Отношения по планировке территории урегулированы главой 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Согласно положениям статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры (часть 1).
Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию; является основой для разработки проектов межевания территорий (части 2, 9).
В соответствии с частью 8 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации состав и содержание проектов планировки территории, подготовка которых осуществляется на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, документов территориального планирования муниципального образования, устанавливаются данным Кодексом, законами и иными нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.
Подготовка проектов межевания территорий, целью разработки которых является определение местоположения границ образуемых и изменяемых земельных участков, осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры, как в составе проектов планировки территорий, так и в виде отдельного документа (части 1 - 3 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Оценивая доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта действующему законодательству, имеющему большую юридическую силу, суд приходит к следующим выводам.
Как следует из материалов дела, административный истец приобрел право собственности на земельный участок с кадастровым номером 78:12:0711404:1737, распложенный по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, литера А, и нежилое здание с кадастровым номером 78:12:0711404:1031, расположенное по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, на основании договора купли-продажи от 29 июля 2020 года, заключенного с ООО «Типография «Центральное отраслевое бюро научно-технической информации»; право собственности ООО «Веймар» на указанные объекты недвижимого имущества было зарегистрировано в установленном порядке 5 августа 2020 года (том 1 л.д. 17-23, том 2 л.д. 84-90); нежилое здание с кадастровым номером 78:12:0711404:1031, расположенное по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, снято с кадастрового учета 25 января 2022 года в связи со сносом (том 2 л.д. 105-106, 116-122).
В свою очередь, ООО «Типография «Центральное отраслевое бюро научно-технической информации» право собственности на указанные объекты недвижимого имущества было приобретено по договору купли-продажи земельного участка и расположенного на нем объекта недвижимого имущества № 20/3460-19, заключенному 16 августа 2019 года с АО «Дом.РФ», являвшимся организатором аукциона по продаже находящегося в федеральной собственности объекта недвижимого имущества одновременно с находящимся в федеральной собственности земельным участком, на котором расположен такой объект недвижимого имущества, в соответствии с положениями Федерального закона от 24 июля 2008 года № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» (том 2 л.д. 61-83).
Земельный участок с кадастровым номером 78:12:0711404:1737, распложенный по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, литера А, как по состоянию на дату утверждения документации по планировке территории, так и в настоящее время в соответствии с документами территориального планирования и градостроительного зонирования расположен в функциональной зоне «Д» (зоне всех видов общественно-деловой застройки с включением объектов жилой застройки и объектов инженерной инфраструктуры, связанных с обслуживанием данной зоны), в территориальной зоне «ТД1-1_1» (общественно-деловая подзона объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторически сложившихся районов Санкт-Петербурга, с включением объектов инженерной инфраструктуры).
В соответствии проектом планировки с проектом межевания территории, утвержденным Постановлением № 1219, указанный земельный участок (с условным номером 3) отнесен к застроенным земельным участкам. В подпункте 1.3 пункта 3 приложения 3 к постановлению Правительства № 1219 функциональное назначение объектов капитального строительства в отношении земельного участка с условным номером 3 определено как «Государственный административно-управленческий объект», что соответствовало функциональному зонированию, установленному Генеральным планом, и градостроительному зонированию, установленному Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года № 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга», в соответствии с которым вид разрешенного использования земельного участка (для размещения государственных административно-управленческих объектов) соответствовал основному виду использования в территориальной зоне «ТД1-1» (код 11310. Для размещения государственных административно-управленческих объектов и некоммерческих организаций, не связанных с проживанием населения).
Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года № 524 утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, в соответствии с которыми территориальная зона земельного участка не изменилась.
Таким образом, в отношении земельного участка административного истца функциональное и территориальное зонирование не изменялись, вместе с тем, была изменена структура видов разрешенного использования земельных участков.
В соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны «ТД1-1» согласно Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга в перечне основных видов разрешенного использования земельных участков не предусмотрен такой вид, как размещение государственных административно-управленческих объектов, аналогичный установленному Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года № 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга».
Так, вид разрешенного использования «Государственное управление» (код 3.8.1) в соответствии с Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга предусматривает размещение зданий, предназначенных для размещения государственных органов, государственного пенсионного фонда, органов местного самоуправления, судов, а также организаций, непосредственно обеспечивающих их деятельность или оказывающих государственные и(или) муниципальные услуги.
В то же время, в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года № 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга» размещение объектов охраны общественного порядка, органов местного самоуправления, объектов пенсионного обеспечения допускалось в рамках иных видов разрешенного использования (коды 11312, 11320,11700).
В соответствии с частью 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), отражающая границы территориальных зон (часть 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также градостроительные регламенты, устанавливаемые для соответствующей территориальной зоны.
Пункт 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации также предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
В силу части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки.
Как следует из части 4 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации, видами документации по планировке территории являются проект планировки территории и проект межевания территории.
Таким образом, в соответствии с приведенными положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации проект планировки территории и проект межевания территории должны соответствовать Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, в связи с чем суд приходит к выводу, что оспариваемые положения Постановления № 1219 противоречит вышеназванному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают права административного истца, что является основанием для признания недействующими оспариваемых положений Постановления № 1219 в соответствующей части (подпункт 1.3 пункта 3 приложения 3 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2014 № 1219 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе» в части, устанавливающей функциональное назначение объектов капитального строительства в отношении земельного участка с условным номером 3, имеющего кадастровый номер 78:12:0711401:1737, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, литера А).
Доводы административного ответчика о том, что действующие Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга предусматривают в качестве основных видов разрешенного использования «Амбулаторно-поликлиническое обслуживание», «Стационарное медицинское обслуживание» и «Государственное управление» (коды 3.4.1, 3.4.2, 3.8.1), которые допускают размещение объектов капитального строительства, предназначенных для оказания гражданам амбулаторно-поликлинической медицинской помощи (поликлиники, фельдшерские пункты, пункты здравоохранения, центры матери и ребенка, диагностические центры, молочные кухни, станции донорства крови, клинические лаборатории); предназначенных для оказания гражданам медицинской помощи в стационарах (больницы, родильные дома, диспансеры, научно-медицинские учреждения и прочие объекты, обеспечивающие оказание услуги по лечению в стационаре); размещение станций скорой помощи; размещение площадок санитарной авиации, а также размещение зданий, предназначенных для размещения государственных органов, государственного пенсионного фонда, органов местного самоуправления, судов, а также организаций, непосредственно обеспечивающих их деятельность или оказывающих государственные и(или) муниципальные услуги, судом отклоняются, как необоснованные, поскольку они не идентичны виду разрешенного использования, установленному Законом Санкт-Петербурга от 16 февраля 2009 года № 29-10 «О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга», в соответствии с которым вид разрешенного использования земельного участка с кодом 11310 предусматривал размещение государственных административно-управленческих объектов и некоммерческих организаций, не связанных с проживанием населения.
Описание видов разрешенного использования земельных участков, предусмотренное в Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга, соответствует приказу Росреестра от 10 ноября 2020 года №П/0412 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков»; при этом ни Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, ни указанный Классификатор не предусматривают такого вида разрешенного использования земельного участка, как «Государственный административно-управленческий объект».
Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания. Поэтому, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.
В соответствии с пунктом 14 части 8 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.
При наличии утвержденного проекта планировки территории, отчуждение земельного участка с расположенным на нем объектом капитального строительства из государственной собственности, как верно указывает административный истец, свидетельствует об отсутствии намерения его использовать для размещения таких объектов.
В рассматриваемом случае административный истец как собственник земельного участка, находящегося в функциональной зоне «Д», территориальной зоне «ТД1-1» (подзона «ТД1-1_1»), имеющий, среди прочих основных видов разрешенного использования, такой вид разрешенного использования земельного участка как «гостиничное обслуживание» (код 4.7), при том положении, когда ранее размещенный на земельном участке объект капитального строительства демонтирован (снесен), снят с кадастрового учета, лишен возможности в виду действия оспариваемого Постановления № 1219 использовать данный земельный участок в соответствии с градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленным Правилами землепользования и застройки Санкт-Петербурга, при этом административный ответчик не заявляет об изъятии земельного участка у истца для государственных или муниципальных нужд.
В соответствии с пунктом 1 статьи 263 Гражданского кодекса Российской Федерации, подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации собственник земельного участка может возводить на нем жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения, осуществлять их перестройку или снос, разрешать строительство на своем участке другим лицам. Эти права осуществляются при условии соблюдения градостроительных регламентов и строительных норм и правил, а также требований о целевом назначении земельного участка и его разрешенном использовании.
Как указывалось выше, в силу пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).
При этом, градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки (пункт 3 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).
Таким образом, федеральный законодатель ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдать требования градостроительного регламента, которым согласно части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством правилами землепользования и застройки.
Вместе с тем, такое ограничение не может носить произвольный характер.
Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 28 марта 2017 года № 10-П «По делу о проверке конституционности части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьи 23 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в связи с запросом Законодательного Собрания Санкт-Петербурга» указал, что регламентация градостроительной деятельности, имеющая целью в первую очередь обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима также для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.
Из совокупного анализа приведенных норм в системном единстве следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов государственной власти субъекта Российской Федерации – города Санкт-Петербурга при разработке документов градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.
Согласование частных и публичных прав и интересов, установление между ними разумного и справедливого баланса достигаются, в том числе путем законного установления случаев и порядка изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд и предоставлением компенсации в связи с лишением собственника принадлежащего ему имущества (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статья 49, глава VII.1 Земельного кодекса Российской Федерации, статья 279 Гражданского кодекса Российской Федерации).
Административным истцом указано и административным ответчиком не опровергнуто, что оспариваемый нормативный правовой акт частично реализован, земельный участок административного истца к предназначенным для строительства в рамках оспариваемого нормативного правового акта не отнесен, в связи с чем признанием Постановления № 1219 недействующим в оспариваемой административным истцом части не будут затронуты права иных лиц, однако будет обеспечена возможность собственнику земельного участка реализовать свои права, закрепленные нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации и Градостроительного кодекса Российской Федерации без несоразмерных ограничений, не оправданных с точки зрения необходимости обеспечения публичных интересов.
Довод представителя административного ответчика о возможности осуществления административным истцом строительства объекта государственного управления на принадлежащем административному истцу участке не основан на нормах материального права, устанавливающих правовое регулирование соответствующих отношений, поскольку административный истец не является субъектом, управомоченным на принятие и реализацию соответствующих решений.
Вопреки доводам административного ответчика, обращение в суд без использования административных способов защиты права, не является основанием для отказа в судебной защите нарушенного права.
В силу пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и с учетом разъяснений, содержащихся в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при установлении не соответствия оспариваемого в части нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований и признании оспариваемого нормативного правового акта не действующим в соответствующей части со дня вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного и руководствуясь статьями 175 - 180, 215, 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,
РЕШИЛ:
Административные исковые требования Общества с ограниченной ответственностью «Веймар» о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.
Признать недействующим с момента вступления в законную силу решения суда подпункт 1.3 пункта 3 приложения 3 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2014 № 1219 «Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной пр. Обуховской Обороны, Общественным пер., Перевозной наб., проектируемым проездом, в Невском районе» в части, устанавливающей функциональное назначение объектов капитального строительства в отношении земельного участка с условным номером 3 (кадастровый номер 78:12:0711401:1737, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Перевозная набережная, д. 43, литера А).
Возложить на Правительство Санкт-Петербурга обязанность опубликовать сообщение о данном решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу на официальном сайте Администрации Сант-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (www.gov.spb.ru).
Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня изготовления решения в окончательной форме через суд, вынесший решение.
Судья
Санкт-Петербургского
городского суда В.Ю. Сальникова