УИД 34RS0029-01-2023-000176-12 административное дело № 2-160/2023

Судья Клименко С.В. дело № 33а-8509/2023

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г. Волгоград 25 сентября 2023 г.

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Балашовой И.Б.

судей Абакумовой Е.А., Гоношиловой О.А.

при ведении протокола помощником судьи Собяниной Т.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению прокурора Николаевского района Волгоградской области

по апелляционной жалобе административного ответчика Автономного учреждения «Благоустройство города Николаевска»

на решение Николаевского районного суда Волгоградской области от 23 мая 2023 г., которым возложена обязанность на автономное учреждение «Благоустройство города Николаевска» в течение одного месяца с момента вступления решения в законную силу внести изменения в п. 20.1.17 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд автономного учреждения «Благоустройство города Николаевска» путем снижения суммы по одному договору, включая НДС о закупке у единственного поставщика товаров (работ, услуг) для нужд заказчика до 600 тысяч рублей.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Абакумовой Е.А., судебная коллегия

установил а :

прокурор Николаевского района Волгоградской области, действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился с административным иском к автономному учреждению «Благоустройство города Николаевска» (далее – АУ«Благоустройство г.Николаевска», Учреждеие), в обоснование указав, что при проведении прокурорской проверки исполнения законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, выявлено, что п. 20.1.17 Положения о закупке товаров, работ, услуг, утвержденного наблюдательным советом 30 декабря 2021 г. (далее – Положение) не соответствует требованиям действующего законодательства, поскольку закрепленные в названом пункте условия фактически позволяют осуществлять закупку у единственного поставщика во всех случаях и при любых потребностях без проведения конкурентных процедур независимо от наличия конкурентного рынка.

Просил суд обязать АУ «Благоустройство г. Николаевска» внести изменения в п. 20.1.17 Положения о закупке товаров, работ, услуг для нужд АУ«Благоустройство г. Николаевска» путем снижения суммы по одному договору, включая НДС о закупке у единственного поставщика товаров (работ, услуг) для нужд заказчика до 600000 рублей.

Судом постановлено указанное выше решение.

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика АУ«Благоустройство г. Николаевска» ФИО1 оспаривает законность и обоснованность решения суда, просит его отменить, передать дело на рассмотрение Арбитражного суда Волгоградской области, либо перейти к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы указывает, что судом первой инстанции при рассмотрении дела нарушены нормы материального и процессуального права. Определением от 11 мая 2023 г. необоснованно отказано в удовлетворении ходатайства о передаче дела на рассмотрение Арбитражного суда Волгоградской области, ввиду того, что требования прокурора носят экономический характер. Этим же определением суд перешёл к рассмотрению дела в порядке административного производства, что также, по мнению административного ответчика, является неверным, поскольку прокурор не заявлял требований о признании п. 2.1.17 Положения недействительным. Выражает несогласие с тем, что судом применены по аналогии положения Федерального закона №44-ФЗ к положениям Федерального закона №223-ФЗ. Однако Федеральный закон №223-ФЗ не содержит явно выраженного законодательного запрета, аналогичного запрету, изложенному в ч. 2 ст. 8 Федерального закона №44-ФЗ на совершение закупок, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, к необоснованному ограничению числа участников закупок. Исходя из цели и принципов закупочной деятельности, гражданско-правового характера этих отношений, оснований для вывода о нарушении публичных интересов у суда первой инстанции не имелось. Предложенные прокурором и поддержанные судом изменения в п. 2.1.17 Положения, не имеют нормативного обоснования и по существу являются усмотрением прокурора и суда, однако это не указывает на нарушения административным ответчиком требований действующего законодательства о закупках с учетом целей Федерального закона №223-ФЗ, которым предоставлено право заказчику самостоятельно определять порядок и условия применения неконкурентных способов закупки и осуществление закупки у единственного поставщика.

Относительно доводов апелляционной жалобы поступили возражения прокурора Николаевского района Волгоградской области, в которых он просил отказать в удовлетворении апелляционной жалобы, полагая решение суда первой инстанции законным и обоснованным.

Проверив законность и обоснованность решения суда первой инстанции в соответствии со ст. 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), выслушав представителя административного ответчика АУ «Благоустройство г. Николаевска» ФИО1, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения административного истца - прокурора Николаевского района Волгоградской области, полагавшего решение законным и обоснованным, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия не находит оснований для его отмены.

В силу ч. 1 ст. 218 КАС РФ организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа местного самоуправления, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В силу ч. 1 ст. 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Положениями ст. 3 Федерального закона от 18 июля 2011 г. №223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее - Федеральный закон №223-ФЗ) предусмотрено, что при закупке товаров, работ, услуг заказчики руководствуются следующими принципами: 1) информационная открытость закупки; 2) равноправие, справедливость, отсутствие дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки; 3) целевое и экономически эффективное расходование денежных средств на приобретение товаров, работ, услуг (с учетом при необходимости стоимости жизненного цикла закупаемой продукции) и реализация мер, направленных на сокращение издержек заказчика; 4) отсутствие ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеряемых требований к участникам закупки.

Положением о закупке предусматриваются конкурентные и неконкурентные закупки, устанавливается порядок осуществления таких закупок с учетом положений настоящего Федерального закона. При этом конкурентные закупки, участниками которых с учетом особенностей, установленных Правительством Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 части 8 настоящей статьи, могут быть только субъекты малого и среднего предпринимательства, осуществляются в электронной форме. Конкурентные закупки в иных случаях осуществляются в электронной форме, если иное не предусмотрено положением о закупке (ч. 2 ст. 3 Федерального закона №223-ФЗ).

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Федерального закона №223-ФЗ положение о закупке является документом, который регламентирует закупочную деятельность заказчика и должен содержать требования к закупке, в том числе порядок определения и обоснования начальной (максимальной) цены договора, цены договора, заключаемого с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), включая порядок определения формулы цены, устанавливающей правила расчета сумм, подлежащих уплате заказчиком поставщику (исполнителю, подрядчику) в ходе исполнения договора (далее - формула цены), определения и обоснования цены единицы товара, работы, услуги, определения максимального значения цены договора, порядок подготовки и осуществления закупок способами, указанными в частях 3.1 и 3.2 статьи 3 настоящего Федерального закона, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения.

Как следует из материалов дела и установлено судом апелляционной инстанции АУ«Благоустройство г.Николаевска» является некоммерческой организацией, созданной для обеспечения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий, предусмотренных федеральными законами, законами Волгоградской области, нормативными правовыми актами Николаевского муниципального района Волгоградской области в сфере решения вопросов местного значения городского поселения города Николаевска в области благоустройства и озеленения городского поселения города Николаевска (п.1.2 Устава).

Учредителем АУ«Благоустройство г.Николаевска» является городское поселение г. Николаевск Николаевского муниципального района Волгоградской области, полномочия учредителя осуществляет администрация Николаевского муниципального района Волгоградской области (п. 1.3 Устава).

Финансовое обеспечение выполнения функций Учреждения осуществляется в форме субсидий из бюджета городского поселения и других бюджетов различных уровней (п. 1.7, 1.8, 3.4.1).

Закупочная деятельность АУ«Благоустройство г.Николаевска» регулируется Положением о закупке товаров, работ, услуг, утвержденным наблюдательным советом 30 декабря 2021 г. (далее – Положение).

Указанное Положение содержит раздел 20, регламентирующий порядок закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Пунктом 20.1.17 Положения установлено, что закупка у единого поставщика может осуществляться заказчиком, в том числе, в случае осуществления закупки товаров (работ, услуг) для нужд заказчика на сумму, не превышающую 80000000 рублей.

В рамках проведения проверки АУ «Благоустройство г. Николаевска» сообщено, что за период 2021 – 2022 г.г. и текущий период 2023г. Учреждением договоры о закупке товаров, работ, услуг путем проведения конкурентного способа закупки не заключались.

В адрес АУ«Благоустройство г.Николаевска» прокурором Николаевского района Волгоградской области направлено представление об устранении нарушений законодательства в сфере закупок от 29 ноября 2022 г. № <...>, которое было рассмотрено административным ответчиком и ответом от 21 декабря 2022 г. сообщено о том, что п. 2.1.17 Положения о закупке товаров, работ и услуг, утвержденное 18 марта 2021 г. не противоречит Федеральному закону №223-ФЗ.

Разрешая заявленные прокурорам Николаевского района Волгоградской области требования, суд первой инстанции исходил из того, что сумма осуществления закупки у единого поставщика Федеральным законом о закупках не урегулирована. Проанализировав положения названного закона в системной взаимосвязи с положениями Федерального закона «О контрактной системе» суд пришел к выводу о возможности применения норм последнего к правоотношениям о заключении договоров с единственным поставщиком в части неурегулированной Федеральным законом «О закупках», в связи с чем при включении в Положение о закупках оснований для осуществления закупки у единственного поставщика АУ«Благоустройство г.Николаевска» пренебрегло положениями ст. 93 Федерального закона о контрактной системе.

При таких данных, поскольку закрепленные в Положении о закупках АУ«Благоустройство г.Николаевска» условия, позволяющие осуществлять закупку у единственного поставщика товаров (работ, услуг) для нужд заказчика на сумму до 80000000 рублей независимо от наличия конкурентного рынка создают возможность привлечения исполнителя без проведения торгов (конкурса/аукциона), что приводит к дискриминации и ограничению конкуренции, суд первой инстанции пришел к выводу о явном несоответствии пункта 20.1.17 Положения принципам экономической эффективности и целесообразности при выборе способа закупки, в связи с чем вопреки убеждениям стороны административного ответчика, счел обоснованными требования прокурора о внесении ограничений в пункт 20.1.17 Положения до 600000 рублей.

Оснований не согласиться с данными выводами суда первой инстанции у судебной коллегии не имеется, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела, и согласуются с нормами права, регулирующими спорные правоотношения.

Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Федеральный закон №44-ФЗ, Федеральный закон о контрактной системе) регулируются отношения в сфере закупок, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд (ч. 1 ст. 1).

Общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе бюджетным учреждением, государственными унитарными предприятиями, муниципальными унитарными предприятиями для собственных нужд устанавливаются Федеральным законом №223-ФЗ (п. 4,5 ч. 2 ст. 1).

В силу ч. 1 ст. 1 Федерального закона №223-ФЗ, целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Частью 2 названной статьи Федеральный закон устанавливает общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к закупке товаров, работ, услуг, в том числе и автономными учреждениями, а также хозяйственными обществами, в уставном капитале которых доля участия Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования в совокупности превышает пятьдесят процентов.

Закупка товаров, работ, услуг для юридических лиц, названных в ч. 2 ст. 1 данного закона, может осуществляться конкурентными и неконкурентными способами. К неконкурентным способам в числе прочего относится размещение заказа у единственного поставщика (ч. 3.2 ст. 3 Федерального закона №223-ФЗ).

Согласно ч. 2 ст. 2, ст. 3.6 Федерального закона №223-ФЗ, заказчику предоставлено право самостоятельно определять порядок и условия применения неконкурентных способов закупки, порядок подготовки и осуществления закупки у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) и исчерпывающий перечень случаев проведения такой закупки, закреплять их в положении о закупке.

Это право должно реализовываться с учетом целей правового регулирования в сфере закупочной деятельности отдельными видами юридических лиц и принципов, закрепленных в законе.

В силу прямого указания федерального законодателя при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, средств из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации автономным учреждениям на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности на такие юридические лица при планировании и осуществлении ими закупок за счет указанных средств распространяются положения Федерального закона о контрактной системе, регулирующие отношения, указанные в п. 1-3 ч. ст. 1 настоящего Федерального закона (ч. 4 ст. 15 Федерального закона №44-ФЗ).

Для целей экономической эффективности закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низкоконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам, например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы.

Отдавая в отдельных случаях предпочтение такому способу как осуществление закупки у единственного поставщика, заказчик должен иметь разумные и объективные причины, объясняющие, что применение конкурентных процедур либо является неэффективным, либо в значительной степени лишают заказчика того результата, которого он намеревался достичь, планируя закупку (осуществление срочного размещения заказа, закупка на товарном рынке, где преобладает недобросовестная конкуренция). В ином случае выбор данного неконкурентного способа размещения заказа представляет собою злоупотребление правом, намеренное уклонение от конкурентных процедур вопреки принципам осуществления закупок, а также целям правового регулирования в данной сфере.

При таких данных судебная коллегия считает верным вывод суда первой инстанции о том, что закрепленные в Положении о закупках АУ«Благоустройство г.Николаевска» условия, позволяющие осуществлять закупку у единственного поставщика товаров (работ, услуг) для нужд заказчика на сумму до 80000000 рублей независимо от наличия конкурентного рынка приводят к дискриминации и ограничению конкуренции, в связи с чем пункт 20.1.17 Положения не отвечает принципам экономической эффективности и целесообразности при выборе способа закупки.

Вопреки убеждениям стороны административного ответчика и заинтересованного лица, обосновывающих осуществление закупок у единственного поставщика срочностью размещения заказа, суд первой инстанции, верно указал на то, что это противоречит планам закупок на 2021-2023 г.г., размещенным на сайте Единой информационной системы в сфере закупок, поскольку планирование осуществляется в декабре текущего года на следующий год и в нем указываются сроки исполнения и максимальная цена договора.

Участником закупки может быть любое юридическое лицо или несколько юридических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала либо любое физическое лицо или несколько физических лиц, выступающих на стороне одного участника закупки, в том числе индивидуальный предприниматель или несколько индивидуальных предпринимателей, выступающих на стороне одного участника закупки, которые соответствуют требованиям, установленным заказчиком в соответствии с положением о закупке (ч. 5 ст. 3 Федерального закона №223-ФЗ).

Согласно пункту 2 Стандарта осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденного ФАС России, разработанного с целью повышения открытости и прозрачности закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, увеличения количества участников закупки, развития конкуренции, а также недопущения нарушений положений Федерального закона №223-ФЗ и Федерального закона от 26 июля 2006 г. №135-Ф3 «О защите конкуренции», при установлении в положении о закупке права заказчика осуществлять закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) рекомендуется предусмотреть исчерпывающий перечень оснований для заключения договора с единственным поставщиком.

Закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика целесообразна в случае, если такие товары, работы, услуги обращаются на низконкурентных рынках, или проведение конкурсных, аукционных процедур нецелесообразно по объективным причинам (например, ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций, последствий непреодолимой силы). Кроме того, закупка товаров, работ, услуг у единственного поставщика возможна по результатам несостоявшейся конкурентной закупочной процедуры.

Также в положении о закупке целесообразно предусмотреть обязанность обоснования необходимости заключения заказчиком договора с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком), начальной (максимальной) цены договора и выбора им конкретного поставщика (исполнителя, подрядчика), с которым заключается такой договор.

Таким образом, закупка любых товаров, работ, услуг должна осуществляться заказчиком в порядке, установленном законом о закупках, на основании положения о закупках, включающего в себя способы закупки, которые не противоречат принципам, определенным законодательством о закупках и о контрактной системе.

Заявленный прокурором предел суммы закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в 600000 рублей основан на аналогии с положениями ст.93 Федерального закона о контрактной системе и отвечает целям экономической эффективности, расширению возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчика, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Доводы апелляционной жалобы АУ«Благоустройство г.Николаевска» о том, что заявленные требования не подлежали рассмотрению судом общей юрисдикции в порядке административного судопроизводства, не могут быть основанием для отмены решения суда.

Так, в соответствии со ст. 1 КАС РФ суды общей юрисдикции, Верховный Суд Российской Федерации рассматривают и разрешают подведомственные им дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций (ч. 1, 2); связанные с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью реализации государственных и иных публичных полномочий, в том числе административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (ч.1,3).

В п. 1 постановления Пленума Верховного Суда от 27 сентября 2016 г. №36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» разъяснено, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

В рассматриваемом случае АУ«Благоустройство г.Николаевска», осуществляя закупки, которые регламентированы Федеральным законом №223-ФЗ, с учетом положений его Устава, выполняет публичные полномочия и обязаны обеспечивать развитие добросовестной конкуренции, предотвращение коррупции и других злоупотреблений, которые затрагивают неопределенный круг лиц, в связи с чем нарушений норм процессуального права при рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции не допущено.

Ссылки на то, что в просительной части административным истцом не заявлены требования о признании п. 2.1.17 Положения недействительным, признании бездействия либо какого-то решения незаконным получили надлежащую оценку суда первой инстанции и не могут повлечь отмену оспариваемого решения.

Так, в п. 9, 26 Постановления Пленума Верховного суда Российской Федерации от 28 июня 2022 г. №21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» при предъявлении в суд требований об обязании наделенных публичными полномочиями органов и лиц совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод, законных интересов административного истца (заявителя) в сфере административных и иных публичных правоотношений такие требования подлежат квалификации как требования о признании незаконным соответствующего бездействия и об обязании совершить необходимые действия (ст. 124 КАС РФ, ст. 198 АПК РФ).

Признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (п. 1 ч. 2, п. 1 ч. 3 ст. 227 КАС РФ, ч. 2 ст. 201 АПК РФ).

Разрешая настоящий административный иск прокурора Николаевского района Волгоградской области и удовлетворяя его, суд первой инстанции фактически признал бездействие АУ«Благоустройство г.Николаевска» по приведению в соответствие с требованиями действующего законодательства о закупках п. 2.1.17 Положения и возложил обязанность по устранению нарушения, путем внесения соответствующих изменений, что отвечает приведенной выше правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации.

Иные аргументы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, направлены на их переоценку, вследствие ошибочного и произвольного толкования норм права, а также выражают несогласие с выводами суда по фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем подлежат отклонению по вышеприведенным основаниям.

Решение суда первой инстанции должным образом мотивировано, вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных ст. 310 КАС РФ оснований для отмены или изменения указанного решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определил а :

решение Николаевского районного суда Волгоградской области от 23 мая 2023 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика Автономного учреждения «Благоустройство города Николаевска» - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в Четвертый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационной жалобы через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи: