Председательствующий: Покричук О.Г. Дело № 33а-5098/2023

№ 2а-2014/2023

55RS0007-01-2023-001645-29

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

Судебная коллегия по административным делам Омского областного суда в составе

председательствующего Латышенко Н.Ф.,

судей областного суда Карева Е.П., Харламовой О.А.

при секретаре Речута Я.С.

рассмотрела в судебном заседании <...> административное дело по административному исковому заявлению акционерного общества «Завод сборного железобетона № <...>» к администрации <...> о признании недействующим постановления в части

по апелляционным жалобам администрации г. Омска, департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Омска на решение Центрального районного суда г. Омска от <...>, которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи областного суда Латышенко Н.Ф., судебная коллегия

установила:

постановлением администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года № 1109-п «Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области» утвержден чертеж планировки территории, расположенной в границах: улица 24-я Северная - Красноярский тракт - граница городской черты - граница Старо-Северного мемориального кладбища - граница полосы отвода железной дороги - улица 21-я Амурская в Центральном административном округе города Омска, согласно приложению № 2.

Данное постановление опубликовано в официальном печатном издании органов местного самоуправления г. Омска газете «Третья столица» от 25 ноября 2010 года № 49 (т. 1 л.д. 98-111).

Внесение изменений в названный нормативный правовой акт постановлениями Администрации г. Омска от 11 октября 2013 Года № 1155-п, от 19 февраля 2016 года № 199-п, от 1 августа 2016 года № 942-п, от 27 октября 2016 года № 1302-п, от 12 декабря 2016 года № 1497-п, от 5 июня 2017 года № 545-п, от 6 июля 2020 года № 375-п, от 10 февраля 2022 года № 63-п, от 29 апреля 2022 года № 289-п, от 17 октября 2022 года № 804-п, от 23 января 2023 года № 33-п доведены до всеобщего сведения посредством публикации в газете «Третья столица» № 51 от 17 октября 2013 года, № 8 от 25 февраля 2016 года, № 32 от 4 августа 2016 года, № 46 от 3 ноября 2016 года, № 52 от 15 декабря 2016 года, № 24 от 8 июня 2017 года, № 31 от 9 июля 2020 года, № 7 от 17 февраля 2022 года, № 20 от 5 мая 2022 года, № 50 от 20 октября 2022 года, № 4 от 26 января 2023 года, в справочно-информационных системах (включая графические приложения в цветном разрешении).

Акционерное общество «Завод сборного железобетона № <...>» (далее АО «ЗСЖБ № <...>») обратилось в Центральный районный суд г. Омска с уточненным в ходе судебного разбирательства административным исковым заявлением о признании недействующим приложения № <...> «Чертеж планировки территории, расположенной в границах: улица 24-я Северная - Красноярский тракт - граница городской черты - граница Старо-Северного мемориального кладбища - граница полосы отвода железной дороги - улица 21-я Амурская в Центральном административном округе города Омска» к постановлению администрации города Омска от 18 ноября 2010 года № 1109-п «Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области» в части установления зоны планируемого размещения жилой застройки средней этажности в отношении земельных участков с кадастровыми номерами 55:36:070402:11709, 55:36:070402:40, расположенных в границах зоны 5.1 элемента планировочной структуры 5 «Зона планируемого размещения комплексной жилой застройки средней этажности с объектами дошкольного образования на 390 мест и объектами начального общего и среднего (полного) общего образования на 1270 мест».

АО «ЗСЖБ № <...>» как собственник земельных участков с кадастровыми номерами № <...> полагает, что нормативный правовой акт в оспариваемой части не соответствует Генеральному плану муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденному решением Омского городского Совета 25 июля 2007 года № 43 (далее - Генеральный план г. Омска), Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденным решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года № 201 Омского городского Совета (далее Правила землепользования и застройки), а также пункту 2.1 таблицы «Технико-экономические показатели проекта планировки», являющейся приложением № 1 к постановлению администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года № 1109-п.

Нарушение своих прав общество связывает с невозможностью получения разрешения на строительство жилых домов высокой этажности, поскольку проектом планировки вопреки вышеуказанным нормативным правовым актам предусмотрено размещение жилой застройки средней этажности.

Представитель АО «ЗСЖБ № <...>» ФИО1 административное исковое заявление поддержала.

Представитель администрации г. Омска Пышная А.Ю., департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Омска ФИО2 возражали относительно предъявленного иска.

Представители департамента строительства администрации г. Омска, департамента имущественных отношений администрации г. Омска, Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) участия в рассмотрении дела не приняли.

Старший помощник прокурора г. Омска Небольсин В.Л. полагал административное исковое заявление АО «ЗСЖБ № <...>» подлежащим удовлетворению.

Решением Центрального районного суда г. Омска от <...> административное исковое заявление АО «ЗСЖБ № <...>» удовлетворено.

В апелляционной жалобе администрация г. Омска просит решение суда отменить, принять новое об отказе АО «ЗСЖБ № <...>» в удовлетворении иска. В обоснование жалобы указывает, что земельные участки, принадлежащие обществу на праве собственности, согласно Генеральному плану г. Омска относятся к функциональной зоне – жилые зоны (существующие), а согласно Правилам землепользования и застройки относятся к территориальной зоне высокой этажности (Ж-4), основным видом разрешенного использования которой также является среднеэтажная жилая застройка (код 2.5). Соответственно, элемент планировочной структуры № <...> в зоне 5.1 (планируемого размещения комплексной застройки средней этажности с объектами дошкольного образования на 390 мест и объектами начального образования, общего и среднего (полного) общего образования на 1 270 мест) проекта планировки территории не противоречит Генеральному плану г. Омска и Правилам землепользования и застройки. Кроме того, часть 8 статьи 213 КАС Российской Федерации не предусматривает выяснения судом вопроса на предмет соответствия одной части оспариваемого постановления с другой его частью.

Установление проектом планировки территории в границе зоны 5.1 элемента планировочной структуры 5 зоны высокой этажности приведет к возникновению противоречия между постановлением и приказом Федерального агентства воздушного транспорта от 29 марта 2019 года № 235-П «Об установлении приаэродромной территории аэродрома гражданской авиации Омск (Центральный)», поскольку земельный участок с кадастровым номером № <...> расположен в четвертой подзоне приаэродромной территории, где размещение зданий, строений, сооружений ограничено по высоте.

В апелляционной жалобе департамента архитектуры и градостроительства по существу содержатся доводы аналогичные доводам апелляционной жалобы администрации г. Омска, с дополнением о том, что безосновательная отмена «зоны планируемого размещения жилой застройки средней этажности» повлечет изменение показателя уровня обеспеченности населения в области образования применительно к элементу планировочной структуры № <...> вопреки положениям Генерального плана г. Омска.

Относительно доводов апелляционных жалоб АО «ЗСЖБ № <...>», прокурором г. Омска принесены возражения.

От Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) в суд апелляционной инстанции поступили письменные пояснения по делу.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений, заслушав представителей АО «ЗСЖБ № <...>» ФИО1, администрации г. Омска Пышную А.Ю., департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Омска ФИО2, заключение прокурора, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене как постановленного с нарушением норм материального и процессуального права.

Как следует из материалов дела, в границах зоны 5.1 элемента планировочной структуры 5 «Зона планируемого размещения комплексной жилой застройки средней этажности с объектами дошкольного образования на 390 мест и объектами начального общего и среднего (полного) общего образования на 1270 мест» проекта планировки территории, расположенной в границах: улица 24-я Северная - Красноярский тракт - граница городской черты - граница Старо-Северного мемориального кладбища - граница полосы отвода железной дороги - улица 21-я Амурская в Центральном административном округе города Омска, утвержденной постановлением Администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года № 1109-п (приложение № 2) находятся два земельных участка, принадлежащих на праве собственности АО «ЗСЖБ № <...>» (кадастровые номера: № <...>) – т. 2 л. д. 86.

Письмом департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Омска от 29 сентября 2022 года АО «ЗСЖБ № 6» отказано в выдаче разрешения на строительство 16-ти этажного жилого дома на земельном участке с кадастровым номером № <...> со ссылкой на то, что проектируемый объект расположен в зоне планируемого размещения комплексной жилой застройки средней этажности с объектами дошкольного образования на 390 мест и объектами начального общего и среднего (полного) общего образования на 1270 мест, предусмотренной проектом планировки территории, расположенной в границах: улица 24-я Северная - Красноярский тракт - граница городской черты - граница Старо-Северного мемориального кладбища - граница полосы отвода железной дороги - улица 21-я Амурская в Центральном административном округе города Омска, утвержденным постановлением администрации г. Омска от 18 ноября 2010 года № 1109-п.

Кроме того, земельный участок с кадастровым номером № <...> расположен в границах четвертой подзоны приаэродромной территории аэродрома гражданской авиации Омск (Центральный), установленной приказом Федерального агентства воздушного транспорта (Росавиация) от <...> № <...>-П, где размещение зданий, строений, сооружений ограничено по высоте (т. 1 л.д. 11).

Отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации г. Омска в выдаче АО «ЗСЖБ № <...>» разрешения на строительство многоэтажного жилого дома (высотной застройки) послужил поводом для обращения с настоящим иском в суд.

Рассматривая административное дело районный суд проверив полномочия администрации <...>, порядок, процедуру и опубликование оспариваемого акта, внесение в него изменений, признал, что оспариваемое постановление, утвердившее проект планировки территории, является нормативным правовым актом, принятым уполномоченным органом в установленной форме, с соблюдением процедуры принятия, в том числе по результатам проведенных публичных слушаний и с соблюдением правил официального опубликования.

В названной части решение суда лицами, участвующими в деле, не оспаривается.

Вместе с тем, удовлетворяя административное исковое заявление АО «ЗСЖБ № <...>» суд исходил из того, что проект планировки в оспариваемой части противоречит Генеральному плану г. Омска и Правилам землепользования и застройки, имеющим большую юридическую силу, а также тому, что чертеж не был приведен в соответствие с технико-экономическими показателями проекта планировки, с чем судебная коллегия не может согласиться исходя из следующего.

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства (часть 1 статьи 41 ГрК РФ).

К элементам планировочной структуры относятся часть территории поселения, городского округа или межселенной территории муниципального района (квартал, микрорайон, район и иные подобные элементы) (пункт 35 статьи 1 ГрК РФ). Конкретные виды элементов планировочной структуры установлены приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 25 апреля 2017 года № 738/пр.

Согласно подпункту «б» пункта 1 части 3 статьи 42 ГрК РФ основная часть проекта планировки территории включает в том числе чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются границы существующих и планируемых элементов планировочной структуры.

На момент утверждения проекта планировки действовал Генеральный план г. Омска в редакции до внесения в него изменений решением Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года № 255, согласно которому земельные участки находились в функциональной зоне – многоэтажной и среднеэтажной жилой застройки (т. 2 л.д. 81), а согласно Правилам землепользования и застройки в редакции решения Омского городского Совета от 26 октября 2013 года в территориальной зоне жилой застройки средней этажности (т. 2 л.д. 84).

Таким образом, на момент принятия администрацией г. Омска постановления в оспариваемой части оно соответствовало нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с разъяснением, данным судам в абзаце 2 пункта 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», нормативный правовой акт или его часть могут быть признаны не действующими с того времени, когда они вошли в противоречие с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу. В случае если оспариваемый акт был принят ранее нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, он или его часть могут быть признаны не действующими со дня вступления в силу нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, которому он или его часть стали противоречить.

С учетом действующего правового регулирования и приведенных разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, юридически значимым обстоятельством для разрешения настоящего спора является выявление факта вхождения в противоречие оспариваемой части постановления администрации г. Омска с Генеральным планом г. Омска и Правилами землепользования и застройки вследствие внесения в них изменений.

Как следует из фрагмента карты функциональных зон, являющейся приложением № 19 Генерального плана г. Омска в редакции решения Омского городского Совета от 30 сентября 2020 года № 255, земельные участки, принадлежащие по праву собственности административному истцу, расположены в функциональной зоне –жилые зоны (существующие) – т. 2 л.д. 80.

В этой же функциональной зоне запланировано размещение дошкольной образовательной организации и общеобразовательной организации согласно карте планируемого размещения объектов местного значения, являющейся приложением № <...> к Генеральному плану г. Омска (т. 2 л.д. 79).

Как видно из карты градостроительного зонирования, содержащейся в Правилах землепользования и застройки г. Омска (в редакции решения Омского городского Совета от 16 июня 2021 года), земельные участки находится в территориальной зоне – зона жилой застройки высокой этажности (Ж-4) – т. 2 л.д. 85.

Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года № П/0412 утвержден Классификатор видов разрешенного использования земельных участков.

Вид разрешенного использования «среднеэтажная жилая застройка» допускает размещение многоквартирных домов этажностью не выше восьми этажей (код 2.5,) а вид разрешенного использования «многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)» допускает размещение многоквартирных домов этажностью девять этажей и выше (код 2.6).

В соответствии с пунктом 2 статьи 39 Правил землепользования и застройки к основным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в территориальной зоне высокой этажности отнесены: малоэтажная многоквартирная жилая застройка (код 2.1.1); среднеэтажная жилая застройка (код 2.5); многоэтажная жилая застройка (высотная застройка) (код 2.6).

Таким образом, зона 5.1 элемента планировочной структуры 5 «Зона планируемого размещения комплексной жилой застройки средней этажности с объектами дошкольного образования на 390 мест и объектами начального общего и среднего (полного) общего образования на 1270 мест» в части «жилой застройки средней этажности» соответствует основному виду разрешенного использования «среднеэтажная жилая застройка», установленному Правилами землепользования и застройки.

Градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1 статьи 1 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности имеет цель обеспечение комфортных и благоприятных условий проживания, комплексный учет потребностей населения и устойчивое развитие территорий, необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области.

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26 ГрК РФ).

В положениях ГрК РФ отсутствует требование об отображении всех видов разрешенного использования земельных участков, установленных в Правилах землепользования и застройки, в элементе планировочной структуры проекта планировки, поскольку он устанавливает зону на перспективное развитие конкретной территории во взаимосвязи с созданием инфраструктуры, необходимой для обслуживания жилой застройки.

Содержание приведенных норм во взаимосвязи с положениями части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ свидетельствует о том, что градостроительным законодательством закреплен принцип первичности генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки.

Приведенное означает, что территориальное зонирование в правилах землепользования и застройки лишь дублирует функциональное зонирование генерального плана, и при подготовке таких правил не принимается во внимание инфраструктура, необходимая для обслуживания жилой застройки.

Как справедливо отмечено представителем департамента и архитектуры администрации г. Омска в апелляционной жалобе безосновательная отмена «зоны планируемого размещения жилой застройки средней этажности» повлечет изменение показателя уровня обеспеченности населения в области образования применительно к элементу планировочной структуры № <...> вопреки положениям Генерального плана г. Омска.

Применительно к изложенному выводы суда, равно как и позиция административного истца о вхождении проекта планировки в оспариваемой части в противоречие с Генеральным планом г. Омска, а также с Правилами землепользования и застройки вследствие внесения в них изменений являются ошибочными.

Судебная коллегия также отмечает, что приказом Федерального агентства воздушного транспорта от 29 марта 2019 года № 235-П «Об установлении приаэродромной территории аэродрома гражданской авиации Омск (Центральный)» установлена приаэродромная территория аэропорта куда включен земельный участок с кадастровым номером № <...> (четвертая подзона).

В целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду актом уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти устанавливается приаэродромная территория, которая является зоной с особыми условиями использования территорий, предполагающими установление ограничений использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности (пункты 1 и 2 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации; подпункт 8 статьи 105 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 3 статьи 47 Воздушного кодекса Российской Федерации на приаэродромной территории выделяется семь подзон с установленными ограничениями использования каждой из них. Суть этих ограничений состоит в запрете строительства объектов, не связанных с инфраструктурой воздушного транспорта, превышающих допустимую высоту, и размещения объектов, которые могут создать помехи для работы систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, повлиять на безопасность полетов воздушных судов и др. В частности, в четвертой подзоне запрещается размещать объекты, создающие помехи в работе наземных объектов средств и систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, предназначенных для организации воздушного движения и расположенных вне первой подзоны (подпункт 4).

Требование о соблюдении ограничений, устанавливаемых Воздушным кодексом Российской Федерации для приаэродромной территории аэродромов является императивным и распространяется на все земельные участки, находящиеся в приаэродромной территории.

В силу части 7 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки муниципального образования не применяются в части, противоречащей ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления деятельности, установленным на приаэродромной территории, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, установленная в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации.

Применительно к изложенному проект планировки в оспариваемой части также учитывает ограничения, установленные приказом Федерального агентства воздушного транспорта от 29 марта 2019 года № 235-П «Об установлении приаэродромной территории аэродрома гражданской авиации Омск (Центральный)».

Между тем, запланированное АО «ЗСЖБ № <...>» строительство многоквартирного дома на земельном участке с кадастровым номером 55:36:070402:40 названное ограничение не учитывает.

Что касается выводов суда, согласившегося с мнением административного истца о том, что чертеж не был приведен в соответствие с технико-экономическими показателями проекта планировки, последовавшими после принятия администрацией постановления от 29 апреля 2022 года № 289-п, то судебная коллегия отмечает следующее.

Пунктом 3 части 8 статьи 213 КАС РФ предусмотрено, что суд проверяет оспариваемый нормативный правовой акт на предмет его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В связи с этим проверка оспариваемой нормы на соответствие другой части этого же нормативного правового акта администрации г. Омска не может быть осуществлена.

Применительно к изложенному решение суда подлежит отмене с принятием нового об отказе в удовлетворении административного искового заявления АО «ЗСЖБ № <...>» о признании недействующим приложения № <...> «Чертеж планировки территории, расположенной в границах: улица 24-я Северная - Красноярский тракт - граница городской черты - граница Старо-Северного мемориального кладбища - граница полосы отвода железной дороги - улица 21-я Амурская в Центральном административном округе города Омска» к постановлению администрации города Омска от 18 ноября 2010 года № 1109-п «Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области» в части установления зоны планируемого размещения жилой застройки средней этажности в отношении земельных участков с кадастровыми номерами № <...>, расположенных в границах зоны 5.1 элемента планировочной структуры 5 «Зона планируемого размещения комплексной жилой застройки средней этажности с объектами дошкольного образования на 390 мест и объектами начального общего и среднего (полного) общего образования на 1270 мест».

Руководствуясь статьями 308-311 КАС Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда г. Омска от <...> отменить, принять новое.

В удовлетворении административного искового заявления акционерного общества «Завод сборного железобетона № <...>» о признании недействующим приложения № 2 «Чертеж планировки территории, расположенной в границах: улица 24-я Северная - Красноярский тракт - граница городской черты - граница Старо-Северного мемориального кладбища - граница полосы отвода железной дороги - улица 21-я Амурская в Центральном административном округе города Омска» к постановлению администрации города Омска от 18 ноября 2010 года № 1109-п «Об утверждении проектов планировки некоторых частей территории муниципального образования городской округ город Омск Омской области» в части установления зоны планируемого размещения жилой застройки средней этажности в отношении земельных участков с кадастровыми номерами № <...>, расположенных в границах зоны 5.1 элемента планировочной структуры 5 «Зона планируемого размещения комплексной жилой застройки средней этажности с объектами дошкольного образования на 390 мест и объектами начального общего и среднего (полного) общего образования на 1270 мест» отказать.

Кассационные жалоба, представление могут быть поданы в Восьмой кассационный суд общей юрисдикции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий:

Судьи:

Мотивированное определение составлено <...>