Дело № 3а-175/2022
УИД 70OS0000-01-2022-000017-68
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
19 сентября 2022 г. Томский областной суд в составе
председательствующего Куцабовой А.А.
при секретаре Степановой А.В.
с участием прокуроров Кофман Е.Г., ФИО1, представителей Администрации Томской области ФИО2, ФИО3,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г.Томске административное дело №3а-175/2022 по административному исковому заявлению ФИО4 о признании не действующими пунктов 8 и 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области»,
установил:
18 марта 2020 г. Администрацией Томской области вынесено распоряжение от № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области».
Согласно пункту 8 распоряжения от 18 марта 2020 г. № 156-ра в редакции распоряжения Администрации Томской области от 29 ноября 2021 г. № 732-ра на граждан возложена обязанность при оставлении места жительства (пребывания) иметь при себе и использовать в местах массового посещения (скопления) людей в закрытых помещениях, а также в общественном транспорте, легковом такси, при перевозке грузов автомобильным транспортом средства индивидуальной защиты органов дыхания (медицинские маски, гигиенические маски, респираторы, которые должны плотно прилегать к лицу и закрывать рот и нос от внешней среды) (далее - средства индивидуальной защиты органов дыхания); на организации и индивидуальных предпринимателей возложена обязанность при осуществлении деятельности на территории Томской области в местах, указанных в абзаце первом настоящего пункта, требовать от граждан при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг) использование средств индивидуальной защиты органов дыхания, разъясняя гражданам причины отказа от обслуживания и возможность возобновления обслуживания при использовании средств индивидуальной защиты органов дыхания.
В этой редакции положения пункта 8 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра приведены и в редакциях распоряжения «О внесении изменений в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра» от 31 января 2022 г. №48-ра, от 4 марта 2022 г. № 121-ра, от 16 марта 2022 г. № 144-ра.
Согласно пункту 9 распоряжения от 18 марта 2020 г. № 156-ра в редакции распоряжения Администрации Томской области от 29 ноября 2021 г. № 732-ра на граждан в возрасте 18 лет и старше возложен обязанность при посещении ими организаций, оказывающих услуги общественного питания (за исключением оказания услуг общественного питания на территориях вокзалов, аэропортов, в помещениях организаций, оказывающих услуги общественного питания для работников данных организаций), при заселении в гостиницы и прочие места для временного проживания, посещении парикмахерских, салонов красоты, санаторно-курортных организаций, театров, библиотек, музеев, а также иных объектов при проведении концертов, спектаклей и иных развлекательных и досуговых мероприятий, спортивных объектов, мест проведения конференций и выставок, плавательных бассейнов, фитнес-центров, объектов развлекательно-досуговой инфраструктуры (кинотеатры, кинозалы, игровые комнаты, игровые залы, учреждения клубного типа, залы для игры в боулинг, залы для игры в бильярд, помещения, в которых предусматривается функционирование систем караоке, и т.п.), в том числе находящихся в торгово-развлекательных центрах, иметь при себе один из следующих документов:
1) сертификат о вакцинации COVID-19, подтверждаемый QR-кодом, полученным с использованием Единого портала государственных и муниципальных услуг (далее - QR-код);
2) сертификат о перенесенном заболевании COVID-19, подтверждаемый QR-кодом, при условии, что с даты выздоровления гражданина прошло не более 6 месяцев;
3) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий, что гражданин перенес новую коронавирусную инфекцию и с даты его выздоровления прошло не более 6 месяцев;
4) документ, выданный медицинской организацией, подтверждающий прохождение гражданином вакцинации от новой коронавирусной инфекции;
5) документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (далее - лабораторное исследование), при условии, что дата забора материала для проведения лабораторного исследования не должна превышать 72 часа до даты посещения указанных организаций.
Действие данного пункта не распространяется на случаи посещения объектов, указанных в абзаце первом поименованного пункта, в целях посещения пунктов вакцинации против новой коронавирусной инфекции, размещенных в данных объектах.
В последовавшей за этим редакции распоряжения от 31 января 2022 г. № 48-ра положения подпунктов 2 и 5 пункта 9 корректировались в части срока,
прошедшего с даты выздоровлении гражданина при предъявлении сертификата о перенесенном заболевании COVID-19 (12 месяцев вместо 6 месяцев),
прошедшего с даты забора материала для проведения лабораторного исследования при предъявлении документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (48 часов вместо 72 часов).
На момент рассмотрения административного дела распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра действует в редакции распоряжения Администрации Томской области от 14 июня 2022 г. № 367-ра «О внесении изменений в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра», в котором отсутствуют положения, предписывающие гражданам при посещении отдельных объектов иметь при себе средства индивидуальной защиты органов дыхания (медицинские маски, гигиенические маски, респираторы, которые должны плотно прилегать к лицу и закрывать рот и нос от внешней среды), а также иметь при себе один из документов, упомянутых в пункте 9 распоряжения №156-ра в редакции, действовавшего до 4 марта 2022 г.
ФИО4 обратился в суд посредством почтовой связи 28 января 2022 г. с административным исковым заявлением, в котором просил признать не действующими пункты 8 и 9 распоряжения № 156-ра.
В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемыми пунктами нарушаются его права на свободное посещение парикмахерских, салонов красоты, санаторно-курортных организаций, театров, библиотек, музеев и т.д., без средств индивидуальной защиты органов дыхания, поскольку ношение указанных средств является для него затруднительным. Полагает, что COVID-19 не относится к перечню инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные меры, в связи с этим изложенные в оспариваемых пунктах распоряжения № 156-ра ограничительные меры нарушают его права.
Определением Томского областного суда от 7 апреля 2022 года производство по административному делу по административному исковому заявлению ФИО4 о признании не действующим пунктов 8 и 9 распоряжения № 156-ра прекращено.
Апелляционным определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2022 года определение Томского областного суда от 7 апреля 2022 г. отменено, административное дело направлено в Томский областной суд для рассмотрения по существу.
При новом рассмотрении дела, административным истцом ФИО4 направлены дополнения к административному исковому заявлению. Ссылаясь на правовую позицию, приведенную в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 21 мая 2021 г. № 23-П, указал, что интернет-портал «Электронная Администрация Томской области» (http://www.tomsk.gov.ru), на котором 19 марта 2020 г. опубликовано оспариваемое распоряжение № 156-ра, как сайт не зарегистрирован в качестве средства массовой информации. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2014 г. № 198 оспариваемый нормативный правовой акт мог быть опубликован на официальном интернет-портале правовой информации – www.pravo.gov.ru, однако не опубликован. В нарушение требований статьи 5 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 г. о вступлении в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина не ранее чем через десять дней после их официального опубликования, оспариваемое распоряжение № 156-ра от 18 марта 2020 г. введено в действие с 18 марта 2020 г. С учетом изложенного полагает, что распоряжение Администрации Томской области № 156-ра от 18 марта 2022 г. подлежит признанию не действующим полностью с момента принятия оспариваемого нормативного правового акта.
Административный истец ФИО4 и его представитель ФИО5, указанный в административном исковом заявлении, извещенные о времени и месте рассмотрения дела надлежащим образом, в судебное заседание не явились, в связи с чем на основании части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд счел возможным рассмотреть дело в их отсутствие.
Представители Администрации Томской области ФИО2, ФИО3 в судебном заседании возражали против удовлетворения заявленных требований, в обоснование привели доводы, изложенные в письменных возражениях, согласно которым при издании распоряжения №156-ра и иных распоряжений, которыми внесены изменения в распоряжение № 156-ра, Администрация Томской области действовала в пределах предоставленных полномочий, так как вопросы, урегулированные в оспариваемом акте, относятся к её ведению, акт принят в надлежащей форме, соблюдена процедура принятия распоряжения № 156-ра и правила введения его в действие. Оспариваемое административным истцом распоряжение №156-ра и распоряжения о внесении в него изменений, введенные в действие до 29 ноября 2021 г. (включительно), а также введенные в действие после 29 ноября 2021 г., являлись предметом судебной проверки. Судебными инстанциями установлено, что распоряжение № 156-ра и последующие распоряжения приняты уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением требований к порядку принятия, введения в действие и обнародования. Ссылаясь на Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера», Закон Томской области от 11 ноября 2005 г. № 206-ОЗ «О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и технологического характера», постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-19», пояснили, что Администрация Томской области, учитывая необходимость обеспечения прав граждан на защиту жизни и здоровья в связи с угрозой распространения на территории Томской области новой коронавирусной инфекции, ввела режим повышенной готовности на территории Томской области в рамках своих полномочий. В настоящее время распоряжение № 156-ра действует в редакции распоряжения Администрации Томской области от 14 июня 2022 г. № 367-ра «о внесении изменений в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра». Правомерность введения и действия режима «повышенная готовность», введенного на территории Томской области распоряжением № 156-ра, являлась предметом судебной проверки Томского областного суда при рассмотрении административного дела № 3а-152/2020, и Пятого апелляционного суда общей юрисдикции (№ 66а-440/2021), соответственно, в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также разъяснений, изложенных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. № 50, указанные судебные акты имеют преюдициальное значение для неопределенного круга лиц и не нуждаются в повторной проверке и установлении при рассмотрении данного административного дела. Доводы административного истца о том, что новая коронавирусная инфекция не является заболеванием, представляющим опасность для окружающих, опровергаются решением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. № АКПИ21-77, в котором указано, что признание коронавирусной инфекции COVID-19 заболеванием, представляющим опасность для окружающих, соответствует законодательству Российской Федерации в сфере охраны здоровья граждан, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Оспариваемый административным истцом пункт 8 распоряжения № 156-ра в действующей редакции не устанавливает обязательные для исполнения гражданами правила поведения, предписывающие использование каких-либо средств индивидуальной защиты органов дыхания. Ранее установленное правило поведение, предписывающее использовать средства индивидуальной защиты органов дыхания, являлось предметом судебной проверки. Данные меры направлены на предотвращение распространения воздушно-капельным путем новой коронавирусной инфекции COVID-19 в местах, ранее указанных в пункте 8 распоряжения № 156-ра, связанных с посещением их неопределённым кругом лиц, в том числе и административным истцом. Несогласие административного истца с оспариваемыми утратившими силу положениями распоряжения № 156-ра, сводится к оспариванию эффективности такой меры и не влияет на законность данного правового акта, поскольку вопросы целесообразности принятия органом нормативных предписаний относятся к исключительной компетенции соответствующих органов государственной власти. В действующей редакции распоряжения № 156-ра отсутствует оспариваемое административным истцом обязательное для исполнения правило поведения, предписывающее гражданам при посещении отдельных объектов иметь при себе один из документов (пункт 9 распоряжения № 156-ра в редакции до 4 марта 2022 г.); действующая редакция распоряжения № 156-ра устанавливает рекомендательное правило поведения. Ранее данное правило также являлось предметом судебной проверки по делу № 3а-271/2021, и после вступления решения в законную силу и до момента обращения ФИО4 с данным административным исковым заявлением, рассматриваемое правило поведения изменялось лишь в части уточнения сроков действия документов без изменения правовой конструкции рассматриваемого правила. Доводы о нарушении права административного истца на свободное посещение отдельных объектов в период действия рассматриваемого правила поведения не основаны на законе, поскольку в соответствии с конституционными нормами право на свободу передвижения не относится к числу тех, которые не подлежат ограничению, а значит может быть ограничено федеральным законом в той мере, в какой это необходимо, в том числе, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. Распоряжение № 156-ра опубликовано в соответствии с Законом Томской области от 12 мая 2000 г. № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области», что означает введение данного акта в действие. Закон Томской области № 19-ОЗ не определяет, что официальное опубликование нормативного правового акта в форме размещения (опубликования) на интернет-портале должно осуществляться на интернет-портале, зарегистрированном в качестве средства массовой информации. Вопросы опубликования и вступления в силу распоряжения № 156-ра ранее были рассмотрены Томским областным судом; новых обстоятельств, свидетельствующих о правомерности опубликования и вступления в силу распоряжения № 156-ра, административным истцом не представлено. Правила поведения, определенные распоряжением № 156-ра, были обусловлены сложившейся на территории Томской области эпидемиологической обстановкой, направлены на предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничение эпидемиологического распространения заболеваемости, и не противоречит статье 11 Федерального закона № 68-ФЗ. Указанные меры носили исключительно временный характер.
Выслушав объяснения участников процесса, изучив представленные доказательства, проверив распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра в оспариваемой части на предмет соответствия федеральным законам и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора об отсутствии оснований для признания нормативного правового акта не действующим в части, суд находит заявленные требования не подлежащими удовлетворению исходя из следующего.
В силу статьи 55 Конституции Российской Федерации перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В соответствии с частью 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый гражданин Российской Федерации имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18 Конституции Российской Федерации).
В соответствии с пунктом 2 статьи 2 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», установлено, что охрана здоровья граждан - это система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.
В соответствии с пунктом 1 статьи 29 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, в том числе мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, введению ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
Согласно части 1 статьи 30 Федерального закона № 52-ФЗ ограничительные мероприятия (карантин) могут быть введены, в том числе на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (часть 3 статьи 31 Федерального закона № 52-ФЗ).
Таким образом, государство должно защищать право граждан на жизнь и здоровье, обеспечивать его реализацию, уделяя надлежащее внимание вопросам предупреждения произвольного лишения жизни и здоровья, а также обязано принимать все разумные меры по борьбе с обстоятельствами, которые могут создать прямую угрозу жизни и здоровью граждан, если это является оправданным и обоснованным и соответствует конституционно значимым целям.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. №66 «О внесении изменения в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих», коронавирусная инфекция (2019-NCoV) включена в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих».
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», а также постановлениями Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 24 января 2020 г. № 2 «О дополнительных мероприятиях по недопущению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции, вызванной 2019-NCoV», от 2 марта 2020 г. № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-NCoV)», от 18 марта 2020 г. № 7 «Об обеспечении режима изоляции в целях предотвращения распространения COVID-2019», от 30 марта 2020 г. № 9 «О дополнительных мерах по недопущению распространения COVID-2019» высшие должностные лица субъектов Российской Федерации исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции обеспечивают разработку и реализацию комплекса ограничительных и иных мер в субъекте Российской Федерации, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) (пункт 1.1).
Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 утверждены Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (далее Правила № 417).
Указанные Правила предусматривают, в том числе, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 3, подпункты «в», «г» пункта 4 Правил).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации уполномочены вводить режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (пункт «м» части 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ). Эти же органы наделены правом принимать в соответствии с федеральными законами законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом «а.2» пункта «а» статьи 10 названного федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт «б» пункта 6 статьи 4.1, пункты «а», «у», «ф» части 1 статьи 11 Федерального закона № 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.).
В развитие приведенных выше положений законодательства Российской Федерации в субъектах Российской Федерации приняты нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Пунктами 1 и 4 статьи 7 Закона Томской области от 11 ноября 2005 г. № 206-ОЗ «О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрено, что Администрация Томской области принимает в соответствии с действующим законодательством нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера; принимает решение об отнесении возникших чрезвычайных ситуаций к чрезвычайным ситуациям регионального или межмуниципального характера, вводит режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Высшим исполнительным органом государственной власти области является Администрация Томской области. Губернатор Томской области является высшим должностным лицом Томской области (руководителем Администрации Томской области) (часть 4 статьи 9, часть 1 статьи 72, часть 1 статьи 76 Устава (Основного Закона) Томской области, принятого решением Томской областной Думы № 136 от 26 июля 1995 г.; подпункт 1 пункта 1 статьи 1 Закона Томской области от 19 мая 2012 г. № 88-ОЗ «О системе исполнительных органов государственной власти Томской области, структуре и порядке формирования Администрации Томской области»).
Таким образом, распоряжение № 156-ра в редакциях, подлежащих проверке, как и распоряжения о внесении изменений в основной нормативный правовой акт, приняты в пределах компетенции уполномоченным органом.
Распоряжения о внесении изменений в распоряжение № 156-ра разработаны и приняты в том же порядке, что и основной нормативный правовой акт, - установленном разделом 7 Регламента работы Администрации Томской области, утвержденного постановлением Губернатора Томской области от 14 января 2019 г. № 2 «О Регламенте работы Администрации Томской области».
В соответствии со статьей 44 Регламента датой принятия правовых актов Администрации Томской области является дата их подписания Губернатором Томской области.
Названные выше распоряжения подписаны Губернатором Томской области, временно исполняющим обязанности Губернатора Томской области (распоряжение Администрации Томской области от 14 июня 2022 г. № 367-ра), то есть уполномоченными лицами и являются принятыми в соответствующие даты.
Распоряжение № 156-ра и распоряжения о внесении в него изменений опубликованы в порядке, предусмотренном статьями 6 и 6.2 Закона Томской области от 12 мая 2000 г. № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области», - на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (http://www.tomsk.gov.ru).
Доводы административного истца о том, что интернет-портал «Электронная Администрация Томской области» (http://www.tomsk.gov.ru) средством массовой информации не является, не свидетельствуют о нарушении порядка опубликования нормативных правовых актов.
Официальным опубликованием постановления Администрации Томской области считается первая публикация их полного текста в «Собрании законодательства Томской области», «Официальных ведомостях Законодательной Думы Томской области», иных официальных периодических изданиях органов государственной власти Томской области, иных периодических печатных изданиях в соответствии с заключенными государственными контрактами (договорами), предусматривающими официальное опубликование нормативных правовых актов, и (или) опубликование на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru)», и (или) опубликование на официальном интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (www.tomsk.gov.ru) (статья 6 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 г.).
В силу статьи 6.2 Закона Томской области № 19-ОЗ от 12 мая 2000 г. официальный интернет-портал «Электронная Администрация Томской области» (www.tomsk.gov.ru) является сетевым изданием для обнародования (официального опубликования) правовых актов органов государственной власти Томской области, иной официальной информации.
Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 постановления от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.
Как следует из материалов дела, распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области», и распоряжения Администрации Томской области «О внесении изменений в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра», в том числе от 29 ноября 2021 г. № 732-ра, от 31 января 2022 г. №48-ра, от 4 марта 2022 г. № 121-ра, от 16 марта 2022 г. №144-ра опубликованы на интернет-портале «Электронная Администрация Томской области» (http://www.tomsk.gov.ru).
Таким образом, распоряжение № 156-ра и распоряжения о внесении в него изменений доведены до сведения населения Томской области с соблюдением требований Закона Томской области от 12 мая 2000 г. № 19-ОЗ «О порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Томской области», ознакомление неопределенного круга лиц с содержанием регионального нормативного правового акта являлось доступным и открытым.
Проверив оспариваемый в части нормативный правовой акт на предмет соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд пришел к следующим выводам.
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) 30 января 2020 г. на Втором совещании Комитета по чрезвычайной ситуации, созванной Генеральным директором ВОЗ в соответствии с Международными медико-санитарными правилами (ММПС) 2005 года в связи со вспышкой нового коронавируса в 2019 году в Китайской Народной Республике и случаями вывоза инфекции в другие страны, объявила режим чрезвычайной ситуации в сфере международного общественного здравоохранения в связи с распространением коронавируса, вызывающего новый вид пневмонии у людей.
Данный термин в Международных медико-санитарных правилах определяется как экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать координированных международных ответных мер.
Ввиду дальнейшего развития вспышки заболевания государства - члены Всемирной организации здравоохранения должны предусмотреть варианты предотвращения проникновения болезни на новые территории или сокращения передачи вируса от человека к человеку на тех территориях, где уже имеет место распространение COVID-19. К числу мер, которые для достижения этих целей могут быть приняты системой общественного здравоохранения, относится ограничение передвижения и отделение здоровых граждан, возможно подвергавшихся воздействию вируса, от остального населения в целях наблюдения за симптомами и раннего выявления случаев заболевания. Ограничения должны вводиться в рамках комплексного пакета мер реагирования системы общественного здравоохранения и мер сдерживания распространения заболевания в соответствии с нормами Международных медико-санитарных правил.
11 марта 2020 г. Всемирная организация здравоохранения пришла к выводу о том, что вспышка COVID-19 может быть охарактеризована как пандемия.
Коронавирусная инфекция (2019-nCoV) постановлением Правительства Российской Федерации от 31 января 2020 г. № 66 «О внесении изменения в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих» включена в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715.
Соответствие данного постановления Правительства Российской Федерации требованиям федерального законодательства подтверждено вступившим в законную силу решением Верховного Суда Российской Федерации от 15 апреля 2021 г. № АКПИ21-77, который признал, что данное постановление издано в целях обеспечения прав граждан на охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в связи со сложившейся неблагополучной эпидемиологической ситуацией в иностранных государствах, характеризующейся быстрым распространением COVID-19, с учетом официального признания ВОЗ распространения COVID-19 как чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение.
Согласно пункту 1.2 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.3597-20 «Профилактика новой коронавирусной инфекции (COVID-19)», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 22 мая 2020 г. № 15, новая коронавирусная инфекция (COVID-19) является острым респираторным заболеванием, вызванным новым коронавирусом (SARS-CoV-2). Вирус SARS-CoV-2 в соответствии с санитарным законодательством Российской Федерации отнесен к II группе патогенности.
В соответствии с Международной статистической классификацией болезней и проблем, связанных со здоровьем (10-й пересмотр) (МКБ-10) (версия от 13 октября 2021 г.) заболевание коронавирусная инфекция COVID-19, вирус идентифицирован - имеет код по МКБ U07.1; заболевание коронавирусная инфекция COVID-19, вирус не идентифицирован - имеет код по МКБ U07.2.
Приведенные обстоятельства и нормативные положения опровергают доводы административного истца о том, что под кодами МКБ U07.1 и U07.2 указаны заболевания, не представляющие опасность для окружающих, так как не относятся к вирусу В34.2 (2019- nCoV), указанному в постановлении Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715.
Как следует из пункта 1 распоряжения № 156-ра, оно принято в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций», постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г. № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)», Законом Томской области от 11 ноября 2005 г. № 206-ОЗ «О защите населения и территорий Томской области от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», распоряжением Администрации Томской области от 11 августа 2014 г. № 514-ра «Об утверждении Перечня сил и средств постоянной готовности территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Томской области», протоколом заседания оперативного штаба по предупреждению завоза и распространения новой коронавирусной инфекции на территории Российской Федерации от 13 марта 2020 г. № 11.
Изначально целью принятия данного нормативного акта являлось исключение завоза и распространения на территории Томской области новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) путем введения на территории региона режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления сил и средств территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайной ситуации Томской области. В настоящее время действие данного нормативного правового акта направлено на ограничение распространения названного инфекционного заболевания на территории области и минимизацию ее последствий.
Таким образом, оспариваемое распоряжение № 156-ра Администрации Томской области направлено на обеспечение реализации и защиту гарантированных Конституцией России прав неопределенного круга лиц, проживающих и (или) прибывших на территорию региона, на жизнь и здоровье как высших и наиболее значимых конституционных ценностей.
В условиях пандемического распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), при которой инфицирование происходит в основном воздушно-капельным путем, уделяется особое внимание обеспечению безопасности воздушной среды. COVID-19 характеризуется высоким уровнем контагиозности, тяжелым течением заболевания, особенно среди пациентов из групп риска, высоким уровнем летальности. COVID-19 ранее среди людей не циркулировал, в отличие от вируса гриппа и других острых респираторных вирусных инфекций является новым для человека патогеном, иммунитет к которому у населения отсутствует, имеет высокую скорость передачи вируса от человека человеку преимущественно воздушно-капельным путем, создает высокую опасность для здоровья и жизни людей, в том числе в результате быстрого исчерпания ресурсов системы здравоохранения.
Право граждан Российской Федерации на защиту жизни и здоровья в случае возникновения чрезвычайных ситуаций закреплено Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», который одновременно предусматривает ответственность за создание условий и предпосылок к возникновению чрезвычайных ситуаций, а также за непринятие мер по защите жизни и сохранению здоровья людей.
В соответствии со статьей 3 данного Федерального закона его целями являются не только снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций и ликвидация чрезвычайных ситуаций, но и предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, под которым понимается комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения.
Статьей 4 указанного Федерального закона предусмотрено, что единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций объединяет органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций является разработка и реализация правовых норм по обеспечению защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Согласно подпункту «б» пункта 6 статьи 4.1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации органы управления и силы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций функционируют в режиме повышенной готовности.
На основании положений статьи 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ граждане Российской Федерации обязаны соблюдать законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, выполнять установленные правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации.
Правила поведения, обязательные для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. № 417 (далее - Правила № 417).
Согласно подпунктам «а» и «б» пункта 3, подпунктам «в» и «г» пункта 4 названных Правил № 417 при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации граждане обязаны: соблюдать общественный порядок, требования законодательства Российской Федерации о защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; выполнять законные требования (указания) руководителя ликвидации чрезвычайной ситуации, представителей экстренных оперативных служб и иных должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайной ситуации.
При угрозе возникновения или возникновении чрезвычайной ситуации гражданам запрещается: осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью; осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни, здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации (подпункты «в» и «г» пункта 3 Правил).
В соответствии с пунктом 25 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. № 794, решениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о введении для соответствующих органов управления и сил единой системы режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации определяются, в том числе перечень мер по обеспечению защиты населения от чрезвычайной ситуации или организации работ по ее ликвидации.
Согласно подпункту «б» пункта 28 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций основными мероприятиями, проводимыми органами управления и силами единой системы, в режиме повышенной готовности являются, в том числе принятие оперативных мер по предупреждению возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижению размеров ущерба и потерь в случае их возникновения, а также повышению устойчивости и безопасности функционирования организаций в чрезвычайных ситуациях.
Таким образом, избрание конкретных видов ограничений и способов их обеспечения (социальное дистанцирование, изменение режима работы организаций, приостановление их деятельности, введение масочного режима и пр.) осуществляется высшим исполнительным органом государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах усмотрения, предоставленного ему в рамках решения вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) в субъекте Российской Федерации.
Возлагаемые на региональные органы исполнительной власти обязанности по оперативному введению ограничительных мероприятий основаны также на положениях Федерального закона от 30 марта 1999 г. №52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Так, в соответствии с частью 1 статьи 2 и частью 1 статьи 29 данного Федерального закона санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается посредством, в том числе, профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения, выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности. Предупреждение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) возможно не только путем введения ограничительных мероприятий (карантина), но и своевременного и в полном объеме проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в том числе мероприятий по осуществлению санитарной охраны территории Российской Федерации, осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведения медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан.
В силу положений пункта 8 части 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ Главные государственные санитарные врачи и их заместители вправе вносить в органы исполнительной власти предложения как о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина), так и о реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны и укрепления здоровья населения.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению (статья 11 данного Федерального закона).
С учетом изложенного оспариваемые ограничительные мероприятия, имея своей целью защиту жизни и здоровья человека, согласуются с конституционно значимыми целями ограничения прав и свобод человека и гражданина, оправданы необходимостью создания условий для предупреждения распространения на территории области новой коронавирусной инфекции (COVID-19), соответственно, не могут рассматриваться как нарушающие права и свободы.
Данные ограничения носят временный характер и обусловлены опасностью распространения коронавирусной инфекции COVID-2019, а также динамикой заболеваемости на территории региона, что подтверждено представленными представителем административного ответчика в материалы дела доказательствами.
Правомерность и оправданность такого правового регулирования подтверждена Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2020 г. № 49-П, в котором дана оценка конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» об установлении обязанности граждан в условиях режима повышенной готовности в целях предотвращения распространения коронавирусной инфекции не покидать места проживания (пребывания) (за исключением предусмотренных в данной норме случаев), нарушение которой влекло административную ответственность.
Конституционный Суд Российской Федерации признал оспоренное положение не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку его установление по своему конституционно значимому предназначению и сути было продиктовано объективной необходимостью оперативного реагирования на экстраординарную (беспрецедентную) опасность распространения коронавирусной инфекции (COVID-2019).
При этом суд указал, что введение тех или иных ограничений прав граждан, обусловленных распространением опасных - как для жизни и здоровья граждан, так и по своим социально-экономическим последствиям - эпидемических заболеваний, требует обеспечения конституционно приемлемого баланса между защитой жизни и здоровья граждан и правами и свободами конкретного гражданина в целях поддержания приемлемых условий жизнедеятельности общества, в том числе вызванных уникальным (экстраординарным) характером ситуации распространения нового опасного заболевания. Осуществление же соответствующего регулирования и правоприменения представляет собой особую задачу, уклониться от решения которой государство не вправе (статья 18 Конституции Российской Федерации).
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации применима и к настоящему административному делу.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 г. № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор», установлено, что в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.
Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г. № 5 «О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) (пункт 1.1), с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия (пункт 1.2).
30 марта 2020 г. руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека утверждены Методические рекомендации МР 3.1.0170-20. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Эпидемиология и профилактика COVID-19, согласно которым к мероприятиям, направленным на «разрыв» механизма передачи инфекции отнесено использование гражданами антисептиков, медицинских масок, перчаток, соблюдение социальной дистанции (пункт 4.4).
8 мая 2020 г. руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека были утверждены Методические рекомендации МР 3.1.0178-20 «Определение комплекса мероприятий, а также показателей, являющихся основанием для поэтапного снятия ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-2019», согласно которым предполагается поэтапное снятие ограничительных мероприятий в условиях эпидемического распространения COVID-19. При этом на всех этапах соблюдается условие использования гигиенических масок (в транспорте, в общественных местах, при любом выходе на улицу).
В соответствии с пунктом 2 постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 16 октября 2020 г. № 31 «О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-19 в период сезонного подъема заболеваемости острыми респираторными вирусными инфекциями и гриппом» высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) рекомендовано обеспечить своевременное принятие противоэпидемических мер, направленных на стабилизацию обстановки, связанной с распространением случаев заболевания COVID-19.
По итогам состоявшегося 20 октября 2021 г. совещания с членами Правительства Российской Федерации Президентом Российской Федерации 24 октября 2021 г. № Пр-1998 утверждён Перечень поручений, в пункте 6 которого высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации рекомендовано: ввести допуск на посещение гражданами отдельных организаций (по перечню, установленному Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации) только при наличии документа, в том числе в электронном виде, подтверждающего вакцинацию против коронавирусной инфекции (COVID-19) или ранее перенесённое заболевание. Для лиц, имеющих противопоказания к вакцинации – наличие медицинского документа, подтверждающего наличие медицинских противопоказаний, заверенного лечащим врачом и руководителем (заместителем руководителя) медицинской организации и отрицательного ПЦР-теста на наличие возбудителя коронавирусной инфекции SARS-CoV-2, полученного не позднее, чем за 72 часа (опубликовано на официальном сайте Президента Российской Федерации: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/66989).
При таких данных во исполнение полученных рекомендаций, находясь в условиях режима повышенной готовности, обусловленного продолжающимся распространением коронавирусной инфекции, Администрацией Томской области правомерно осуществлено и введено соответствующее правовое регулирование, направленное на установление особого порядка передвижения граждан на территории Томской области, в частности при посещении и осуществлении трудовой функции на объектах, названных в распоряжении, о признании которого недействующим и заявлено требование в данном административном деле.
При этом ни Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ, ни Федеральный закон от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ, ни иные федеральные нормативные правовые акты не устанавливают перечень возможных дополнительных ограничительных мер и не ограничивают (не запрещают) их различное введение (установление правил поведения) в зависимости от санитарно-эпидемиологической ситуации.
Вместе с тем динамика одновременного автономного развития нормативного регулирования по данному вопросу на федеральном и региональном уровне отчетливо отражает экстраординарность ситуации, в которой каждый из уровней государственной власти в рамках конституционной обязанности по защите жизни и здоровья граждан предпринимает усилия по минимизации ущерба для этих ценностей регулятивными средствами, причем понимание необходимости этих средств является общим и для федерального, и для регионального уровня публичной власти.
В данном случае решение об установлении соответствующих мер, направленных на защиту жизни и здоровья граждан во время действия режима повышенной готовности, принято исходя из санитарно-эпидемиологической обстановки и особенностей распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) на территории Томской области.
Согласно решению Томского областного суда от 10 декабря 2021 г. (административное дело № 3а-271/2021) Администрация Томской области располагала данными о том, что COVID-19 характеризуется высоким уровнем контагиозности, тяжелым течением заболевания, высоким уровнем летальности. Ранее среди людей COVID-19 не циркулировал, в отличие от вируса гриппа и других острых респираторных вирусных инфекций является новым для человека патогеном, иммунитет к которому у населения отсутствует, имеет высокую скорость передачи вируса от человека человеку преимущественно воздушно-капельным путем, создает высокую опасность для здоровья и жизни людей, в том числе в результате быстрого исчерпания ресурсов системы здравоохранения. На это указывает представленная в материалы дела информация об отслеживании эпидемиологической ситуации по COVID-19, направленная Управлением Роспотребнадзора по Томской области в адрес Губернатора Томской области - руководителя штаба по предупреждению распространения новой коронавирусной инфекции COVID-19 на территории Томской области 7 октября 2021 г., 18 октября 2021 г., 26 октября 2021 г., 15 ноября 2021 г. Мониторинг и оперативный анализ данной информации, включающий в себя оценку эпидемиологических рисков развития ситуации по динамике заболевания, структурному анализу инфицированных лиц, оценке степени тяжести, готовности медицинских организаций, обуславливал с учетом складывающейся ситуации необходимость принятия дополнительных и обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения при введении режима повышенной готовности.
Таким образом, доводы административного иска о том, что оспариваемые нормативные положения распоряжения № 156-ра противоречат положениям постановления Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 г. № 5, Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», постановления Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2004 г. № 715 «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих», Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», постановления Правительства Российской Федерации от 19 августа 2005 г. № 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор», подлежат отклонению, поскольку лишены правовых оснований.
Оспариваемые административным истцом правила поведения не носят произвольный характер, направлены на защиту конституционно значимых ценностей - жизни и здоровья, обусловлены необходимостью предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, ограничения эпидемического распространения заболеваемости коронавирусной инфекцией на территории Томской области, и тем самым на обеспечение реализации и защиты гарантированных Конституцией Российской Федерации прав неопределенного круга лиц, проживающих (пребывающих) на территории указанного субъекта Российской Федерации.
Установленные в распоряжении №156-ра оспариваемые правила поведения при посещении объектов, названных в распоряжении, также не ограничивают возможность посещения данных объектов необходимостью получения сертификата вакцинации с QR-кодом, поскольку распоряжение №156-ра допускает, что для посещения указанных в распоряжении объектов могут быть предъявлены не только сертификат (медицинский документ) о вакцинации против COVID-19, но и документы, подтверждающие, что гражданин перенес новую коронавирусную инфекцию, либо документы, подтверждающие отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию.
Таким образом, оспариваемые правила поведения, установленные распоряжением № 156-ра, не носят характер абсолютного запрета на посещение объектов, допускают вариативность поведения граждан, носят исключительно временный характер, соответствуют принципам разумности, соразмерности и соблюдения баланса публичных и частных интересов.
В системе действующего правового регулирования отсутствуют нормативные правовые акты большей юридической силы, которым не соответствует оспариваемые положения распоряжения № 156-ра.
Суд не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции этого органа или должностного лица (разъяснения, содержащиеся в подпункте «а» пункта 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами»).
Оспариваемое в части распоряжение № 156-ра принято с целью урегулирования отношений, возникающих в связи с необходимостью экстренного реагирования на вызовы, связанные с распространением новой коронавирусной инфекции, уполномоченным лицом в пределах его компетенции, с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие, а установленные им правила поведения при введенном на территории Томской области режиме повышенной готовности связаны с необходимостью установления равновесия между общественными и частными интересами и не препятствуют реализации основных прав и свобод административного истца.
В административном исковом заявлении ФИО4 указал, что установленными запретами на посещение парикмахерских, салонов красоты, театров, библиотек, музеев и т.д. нарушены его права.
В частной жалобе на определение Томского областного суда от 7 апреля 2022 г. ФИО4 указал, что 15 декабря 2021 г. при посещении парикмахерской Gentleman?s clab в городе Северск Томской области по адресу: проспект Коммунистический, 116, и 1 февраля 2022 г. при посещении тренажерного зала клуб «Титан» в г. Северск Томской области по адресу: ул.Победы, 27/1, ему было отказано в обслуживании. 21 декабря 2021 г. при посещении торгового центра «Мармелайт» в городе Северск Томской области по адресу: ул. Курчатова, 11а, его не пропустили в торговый центр.
Вместе с тем с учетом изложенных выводов суда об отсутствии оснований для признания недействующими оспариваемых положений распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. №156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области» факты применения указанного нормативного правового акта в оспариваемой части к правоотношениям с участием административного истца в период действия пунктов 8 и 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. №156-ра прав ФИО4 на посещение парикмахерских, салонов красоты, театров, библиотек, музеев и т.д. не нарушает.
Возложение определенных в оспариваемых положениях распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра обязанности на граждан в спорный период не нарушает прав административного истца в указанных в административном иске аспектах, не противоречит иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что согласно п. 2 ч. 2 ст. 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации влечет принятие судом решения об отказе в удовлетворении заявленного требования.
Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт издан в целях обеспечения прав граждан на охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, приведенные в административном иске доводы не могут свидетельствовать о его незаконности в части оспариваемых положений.
Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта не действующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, имеющие значение для дела, в полном объеме. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:
1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;
2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:
а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;
б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;
в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;
г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;
3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» дает разъяснения при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Проверяя нормативный правовой акт на предмет его соответствия федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, следует учитывать, что такая проверка в порядке абстрактного нормоконтроля осуществляется судом относительно норм и правил, которые действуют на момент рассмотрения дела судом.
В пункте 38 указанного постановления № 50 приведены разъяснения относительно вопроса о допустимых моментах и возможных вариантах признания нормативного правового акта не действующим.
Между тем согласно положениям части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Статья 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации определяет, что одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2).
В развитие конституционной гарантии на судебную защиту прав и свобод человека и гражданина часть 1 статьи 4 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации устанавливает, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.
Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации допускает возможность прекращения производства по административному делу об оспаривании нормативного правового акта, который утратил силу, отменен или изменен, только в случае, если такой акт перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 2 статьи 214).
Исходя из разъяснений, содержащихся в пункте 25 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. №50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», при рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта или акта, обладающего нормативными свойствами, суд выясняет, нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца, заявителя, имея в виду то, что производство по делу подлежит прекращению, если в ходе его рассмотрения будет установлено, что оспариваемый акт утратил силу, отменен или изменен и перестал затрагивать права, свободы и законные интересы указанного лица, в частности, если суд установит, что нормативный правовой акт не применялся к административному истцу, заявителю, отсутствуют нарушение или угроза нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца, заявителя.
Вместе с тем в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Таким образом, обстоятельствами, имеющими правовое значение по данному административному делу, является период действия оспариваемых положений нормативного правового акта, наличие либо отсутствие негативных последствий для административного истца.
Пункт 8 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра, в редакции, оспариваемой административным истцом, действовал в период с 27 ноября 2021 г. по 14 апреля 2022 г.; пункт 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 года №156-ра – с 29 ноября 2021 г. по 31 января 2022 г.; с 31 января 2022 года (на момент поступления административного иска в суд) по 4 марта 2022 г. пункт 9 указанного распоряжения действовал в редакции, скорректировавшей сроки с даты выздоровления гражданина при предъявлении сертификата о перенесенном заболевании COVID (12 месяцев вместо 6 месяцев) и с даты забора материала для проведения лабораторного исследования при предъявлении документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (48 часов вместо 72 часов).
Согласно материалам дела определением Томского областного суда от 7 апреля 2022 г.
производство по административному делу по административному исковому заявлению ФИО4 части признания не действующим пункта 8 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области» (в редакции распоряжения Администрации Томской области от 16 марта 2022 г. № 144-ра) прекращено, поскольку имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;
производство по административному делу по административному исковому заявлению ФИО4 в части признания не действующим пункта 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области» (в редакции распоряжения Администрации Томской области от 31 января 2022 г. № 48-ра) прекращено, поскольку оспариваемое нормативное положение утратило силу и перестало затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца.
Определением Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 15 июня 2022 г. указанное определение Томского областного суда от 7 апреля 2022 г. отменено, административное дело направлено в Томский областной суд для рассмотрения по существу.
При этом апелляционный суд исходил из того, что положения пункта 8 распоряжения (в редакции на момент рассмотрения дела) и пункта 13 распоряжения (в редакции, являвшейся предметом рассмотрения Томского областного суда при вынесении решения от 22 декабря 2020 г.) позволяет сделать вывод о том, что данные положения не являются идентичными. Так, пункт 13 обязывает граждан иметь при себе и использовать средства индивидуальной защиты не только органов дыхания, но и рук при оставлении места жительства (пребывания) в случаях, указанных в пункте 10 данного распоряжения, тогда как пункт 8 обязывает граждан использовать средства индивидуальной защиты только органов дыхания при оставлении места жительства (пребывания) без каких-либо условий.
Однако, положения пункта 9 в оспариваемой редакции и положения пункта 9 (в редакции от 29 ноября 2021 г. и на момент вынесения решения Томским областным судом от 10 декабря 2021 г. по административному делу № 3а-271/2021) не являются идентичными, в связи с чем оснований для прекращения дела в данной части по основаниям, предусмотренным пунктом 2 части 1 статьи 194 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не имелось. Областной суд, прекращая производство по делу в части оспаривания пункта 9 также посчитал, что с момента вступления в силу распоряжения Администрации Томской области от 4 марта 2022 г. № 121-ра данный пункт утратил силу, его действие прекращено, в связи с чем он перестал затрагивать права, свободы и законные интересы административного истца или иных лиц. Томским областным судом оставлено без надлежащего внимания и правовой оценки то, что административный истец является жителем Томской области, состоит на регистрационном учете по месту жительства в городе Северск Томской области.
В свою очередь, судебные инстанции исходили из того, что ФИО4 обжалует положения пунктов 8 и 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. №156-ра в редакции, действовавшей на момент обращения в суд – 31 января 2022 г.
Административное исковое заявление направлено в суд посредством почтовой связи 28 января 2022 г., поступило в суд 31 января 2022 г.
Таким образом, на момент обращения в суд оспариваемые положения распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. №156-ра действовали в редакции распоряжения Администрации Томской области от 29 ноября 2021 г. № 732-ра.
Решением Томского областного суда от 10 декабря 2021 г. (административное дело № 3а-271/2021) в удовлетворении коллективного административного иска о признании не действующим, в том числе пункта 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. №156-ра в редакции распоряжения Администрации Томской области от 29 ноября 2021 г. № 732-ра, отказано.
Выполняя указания вышестоящего суда, с учетом действия во времени оспариваемых положений распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области», суд приходит к выводу об отсутствии оснований для признания не действующими
пункта 8 (в редакции распоряжений Администрации Томской области «О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра» от 29 ноября 2021 г. № 732-ра, от 31 января 2022 г. № 48-ра, от 4 марта 2022 г. № 121-ра, 16 марта 2022 г. № 144-ра),
пункта 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. №156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области» (в редакции распоряжений Администрации Томской области «О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра» от 31 января 2022 г. № 48-ра).
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Томский областной суд
решил:
отказать в удовлетворении административного искового заявления ФИО4 о признании не действующими
пункта 8 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области» (в редакции распоряжений Администрации Томской области «О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. №156-ра» от 29 ноября 2021 г. № 732-ра, от 31 января 2022 г. № 48-ра, от 4 марта 2022 г. № 121-ра, 16 марта 2022 г. № 144-ра),
пункта 9 распоряжения Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра «О введении режима функционирования «повышенная готовность» для органов управления и сил звеньев территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории Томской области» (в редакции распоряжений Администрации Томской области «О внесении изменения в распоряжение Администрации Томской области от 18 марта 2020 г. № 156-ра» от 31 января 2022 г. № 48-ра).
На решение может быть подана апелляционная жалоба, а прокурором принесено апелляционное представление в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Томский областной суд.
Председательствующий
Мотивированный текст решения изготовлен 3 октября 2022 г.