УИД 61OS0000-01-2023-000121-94
дело № 3а-92/2023
РЕШЕНИЕ
Именем Российской Федерации
23 августа 2023 г. г. Ростов-на-Дону
Ростовский областной суд в составе судьи Рудневой О.А.,
при секретаре Родоновой Л.А.,
с участием:
прокурора отдела прокуратуры Ростовской области Шматовой Н.А.,
представителей административного истца ФИО1, ФИО2,
представителя Собрания депутатов Большелогского сельского поселения, Собрания депутатов Аксайского района и Администрации Аксайского района ФИО3,
рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному иску ФИО4 об оспаривании отдельных положений генерального плана Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденного решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области 25 февраля 2009 г. № 24, в действующей редакции,
установил :
25 февраля 2009 г. Собранием депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области принято решение № 24 «Об утверждении генерального плана Большелогского сельского поселения на 2008-2030 годы» (решение с приложениями – текстовой и графической частями генерального плана - официально опубликовано в информационном бюллетене «Аксайские ведомости» 4 марта 2009 г.).
Изменения в генеральный план Большелогского сельского поселения вносились решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения от 10 сентября 2015 г. № 108, решениями Собрания депутатов Аксайского района от 28 июня 2019 г. № 412, от 19 ноября 2020 г. № 527, от 21 ноября 2022 г. № 103 (официально опубликованы соответственно в информационном бюллетене «Аксайские ведомости» 26 сентября 2015 г., в информационном бюллетене «Аксайский район официальный» 12 июля 2019 г., 4 декабря 2020 г., 2 декабря 2022 г.).
ФИО4 обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором после уточнения требований (том 5 л.д. 181-182, том 6 л.д. 7-8, 86) просил суд признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу генеральный план Большелогского сельского поселения в актуальной редакции в части, определяющей отнесение территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., к функциональной зоне специализированной общественной застройки, и предусматривающей размещение на этой территории детского сада и общеобразовательной школы.
В обоснование заявленных требований ФИО4 указано, что перечисленные земельные участки в поселке Водопадный Аксайского района Ростовской области находятся в его собственности, имеют вид разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства», однако администрация сельского поселения уведомила его о недопустимости осуществления строительства на земельных участках.
По мнению административного истца, отнесение генеральным планом территории, на которой расположены названные объекты, к зоне специализированной общественной застройки, противоречит требованиям части 1 статьи 9, пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации (ГрК РФ) и препятствует использованию участков в соответствии с их целевым назначением. При включении в генеральный план оспариваемых положений органы местного самоуправления не учли сложившуюся планировку, существующее землепользование и интересы правообладателей земельных участков. Под размещение школы и детского сада на указанной территории отведена неоправданно большая площадь – около 12 га. Акты, предусматривающие изъятие находящихся в частной собственности земельных участков для общественных нужд, не приняты.
ФИО5 в судебное заседание не явился. Представители административного истца ФИО1 и ФИО2 в ходе судебного разбирательства поддержали требования доверителя в указанной выше редакции. В дополнение к приведенным выше доводам указали на отсутствие персонального уведомления правопредшественника административного истца (собственника земельного участка, из которого образованы перечисленные объекты), о предполагаемом изменении назначения территории при подготовке проекта генерального плана.
Представитель административных ответчиков Собрания депутатов Аксайского района и Собрания депутатов Большелогского сельского поселения, заинтересованного лица Администрации Аксайского района ФИО3 не признала административный иск, поясняя, что размещение на соответствующей территории школы и детского сада обусловлено публичным интересом, предусмотрено генеральным планом сельского поселения с момента его принятия в 2009 году, соответствует утвержденному в 2008 году проекту планировки и межевания территории, а также Схеме территориального планирования Аксайского района, принятой в 2011 году. В поселке Водопадный и других населенных пунктах, входящих в состав поселения, наблюдается острая нехватка общеобразовательных и дошкольных образовательных учреждений. Их перспективное строительство на указанной территории необходимо в целях обеспечения устойчивого комплексного развития поселения. Иные подходящие для этой цели территории не выявлены.
Представитель привлеченной к участию в деле в качестве заинтересованного лица администрации Большелогского сельского поселения в судебное заседание явился, представив отзыв на административное исковое заявление, в котором просил отказать в удовлетворении требований ФИО4
Суд признал возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц, учитывая наличие в деле доказательств их надлежащего извещения о времени и месте судебного разбирательства, непоступление ходатайств об отложении судебного заседания и доказательств уважительности причин неявки (статьи 150, 152 КАС РФ).
Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, исследовав представленные отзывы, возражения, письменные доказательства, допросив свидетеля ... (главного архитектора Аксайского района), заслушав заключение прокурора Шматовой Н.А. об отсутствии оснований для удовлетворения административного иска, суд приходит к следующему.
В соответствии с частями 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.
Генеральные планы, являющиеся, в том числе в их графической части, неотъемлемой частью соответствующих решений органов местного самоуправления, устанавливают обязательные для исполнения правила и требования, действуют в отношении неограниченного круга лиц, рассчитаны на неоднократное применение, направлены на урегулирование общественных отношений, то есть обладают признаками нормативных правовых актов, оспаривание которых осуществляется по правилам, установленным главой 21 КАС РФ.
Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, требования к его содержанию предусмотрены статьями 23 и 24 ГрК РФ.
Согласно пункту 1 части 1 статьи 8, пункту 2 части 1 статьи 18, части 1, 13 статьи 24 ГрК РФ, генеральный план поселения утверждается муниципальным правовым актом представительного органа местного самоуправления поселения.
Исходя из взаимосвязанных положений части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», статьи 12 Областного закона Ростовской области от 28 декабря 2005 г. № 436-ЗС «О местном самоуправлении в Ростовской области», статьи 18 Областного закона Ростовской области от 14 января 2008 г. № 853-ЗС «О градостроительной деятельности в Ростовской области», а также изменений, внесенных в Областной закон № 436-ЗС Областным законом Ростовской области от 28 декабря 2015 г. № 486-ЗС, после 1 января 2017 г. утверждение генеральных планов сельских поселений и изменений в них на территории Ростовской области относится к компетенции представительных органов местного самоуправления муниципальных районов. До этой даты утверждение генеральных планов сельских поселений относилось к вопросам местного значения таких поселений и входило в компетенцию представительных органов местного самоуправления сельских поселений.
Таким образом, базовое решение от 25 февраля 2009 г. № 24 «Об утверждении генерального плана Большелогского сельского поселения на 2008-2030 годы», а также решение о внесении изменений в генеральный план от 10 сентября 2015 г. № 108 приняты Собранием депутатов Большелогского сельского поселения в пределах имевшихся полномочий.
Решения Собрания депутатов Аксайского района, изменившие редакцию генерального плана, - от 28 июня 2019 г. № 412, от 19 ноября 2020 г. № 527, от 21 ноября 2022 г. № 103 также вынесены в рамках компетенции.
Материалами дела подтверждено, что названные акты приняты после проведения предварительных слушаний, в надлежащей форме – в форме решений, на заседаниях соответствующих Собраний депутатов, правомочным составом депутатов, подписаны уполномоченными должностными лицами. Правила официального опубликования и введения в действие решений не нарушены.
Существенные нарушения процедуры принятия решений, образующих действующую редакцию генерального плана поселения, которые ставили бы под сомнение их легитимность, в ходе судебного разбирательства не выявлены.
Судом установлено, что 11 января 2008 г. на кадастровый учет поставлен земельный участок с кадастровым номером ... площадью 21 994 кв.м, категория земель «земли сельскохозяйственного назначения», вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования», местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка, почтовый адрес ориентира: ... (том 3 л.д. 105-109, том 5 л.д. 155-158). Участок с момента постановки его на учет принадлежал физическому лицу.
На основании договора купли-продажи от 7 апреля 2009 г. ФИО4 приобрел 7/8 долей в праве собственности на указанный земельный участок. 16 мая 2013 г. он по договору приобрел 1/8 долю в праве. 11 июня 2013 г. за ним зарегистрировано право собственности на целый объект.
С принятием генерального плана Большелогского сельского поселения (вступил в силу в марте 2009 г.) территория, на которой был расположен земельный участок, включена в границы населенного пункта – п. Водопадный, входящего в состав Большелогского сельского поселения Аксайского района. Сведения о границах поселка и изменении категории земель на «земли населенных пунктов» внесены в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 28 января 2010 г.
24 марта 2010 г. на основании заявления правообладателей в реестр внесены сведения о виде разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером ... - «отдельно стоящие индивидуальные одноквартирные жилые дома с земельными участками с возможностью содержания домашнего скота и птицы».
В результате раздела земельного участка с кадастровым номером ... на основании представленного собственником межевого плана 14 декабря 2021 г. образованы 29 земельных участков с кадастровыми номерами ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., .... Исходный земельный участок снят с кадастрового учета.
Вид разрешенного использования перечисленных участков с момента постановки их на учет был указан таким же, как у объекта, из которого они образованы. На основании заявления собственника этих участков ФИО4 28 марта 2023 г. вид их разрешенного использования изменен на «для индивидуального жилищного строительства».
По результатам рассмотрения уведомлений ФИО4 о планируемом строительстве на трех земельных участках из числа упомянутых администрация Большелогского сельского поселения 7 апреля 2023 г. направила заявителю уведомления о недопустимости размещения на участках объектов индивидуального жилищного строительства в связи с наличием ограничений для функциональной зоны, установленной генеральным планом поселения и проектом планировки и межевания территории, утвержденным постановлением главы Администрации Аксайского района от 13 октября 2008 г. № 1252.
Согласно генеральному плану Большелогского сельского поселения в первоначальной редакции, утвержденной решением от 25 февраля 2009 г. № 24, территория, часть которой составлял земельный участок с кадастровым номером ..., располагалась в пределах функциональной зоны общественно-деловых центров; в этой зоне предусматривалось размещение школы и детского сада (карта «Генеральный план х. Камышеваха, п. Янтарный, п. Водопадный»). Аналогичным образом функциональная зона и предполагаемые к размещению объекты отражены в карте генплана в редакции решения от 10 сентября 2015 г. № 108 (том 2 л.д. 66, 70).
На карте генерального плана в редакции решения от 28 июня 2019 г. № 412 функциональная зона территории, в составе которой находятся принадлежащие административному истцу земельные участки, обозначалась как «зона специализированной общественно-деловой застройки» и в ней предусматривалось размещение школы и детского сада (том 2 л.д. 86).
В редакции решений от 19 ноября 2020 г. № 527 и от 21 ноября 2022 г. № 103 карты функциональных зон генерального плана относят территорию, на которой расположены, в том числе участки ФИО4, к зоне специализированной общественной застройки (том 4 л.д. 49, 50). При этом фактическое изменение функционального зонирования в отношении спорной территории не осуществлено, цветом в эту зону дополнительно включены внешние и внутренние проезды, которые ранее были выделены нейтральным цветом. На картах планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения в составе генерального плана в указанных редакциях земельные участки, принадлежащие ФИО4, находятся в пределах территории, на которой обозначены планируемые для размещения объекты местного значения «общеобразовательная организация» и «дошкольная образовательная организация» (том 2 л.д. 97, 125).
В соответствии с частью 1 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Правовое регулирование градостроительной деятельности предусматривает необходимость соотнесения законных интересов правообладателей, основанных, в том числе на существующем землепользовании, и интересов публичных образований, возникающих в ходе принятия градостроительных решений, обеспечивающих потребности общества в целом.
В то же время, законодательством в области градостроительной деятельности не предусмотрено безусловное сохранение правового режима существующего землепользования или учета ранее закрепленных видов разрешенного использования.
Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому или ранее запланированному использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.
Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обуславливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землепользователей земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.
Такое ограничение само по себе не противоречит действующему законодательству, поскольку предполагает, при наличии соответствующих правовых условий, осуществление компенсационных мероприятий в отношении правообладателей объектов недвижимости, предусмотренных гражданским и земельным законодательством, в случае необходимости изъятия имущества, находящегося в частной собственности, для государственных или муниципальных нужд или ограничения возможности их использования по ранее определенному целевому назначению.
Отсутствие на день рассмотрения дела судом актов, предусматривающие резервирование и выкуп земельных участков для муниципальных нужд, не является юридически значимым обстоятельством при оценке судом законности генерального плана поселения.
Споры, связанные с возможным изъятием земли и получением собственником компенсаций, в рамках дела об оспаривании нормативного правового акта разрешаться не могут.
При указанных обстоятельствах включение оспариваемыми положениями генерального плана земельных участков, находящихся в частной собствености, в состав территории, на которой предполагается общественная застройка, не противоречит актам, имеющим большую юридическую силу.
Довод представителя административного истца о недоказанности факта направления уведомления правопредшественнику ФИО4 о предполагаемом изменении назначения территории при подготовке проекта генерального плана отклоняется судом как необоснованный.
Градостроительный кодекс Российской Федерации, другие законодательные акты не содержат требования о персональном письменном уведомлении всех жителей о подготовленном проекте генерального плана поселения. Оповещение неограниченного круга заинтересованных лиц о вынесенном на публичные слушания проекте осуществляется через средства массовой информации, официальный сайт муниципального образования (статьи 24, 28, 5.1 ГрК РФ в соответствующих редакциях).
Получение согласия правообладателей на отнесение принадлежащих им земельных участков к той или иной функциональной зоне законодательством не требуется.
Установленное генеральным планом поселения функциональное зонирование территории с размещением на ней образовательных организаций соответствует Схеме территориального планирования Аксайского района Ростовской области, утвержденной решением Собрания депутатов Аксайского района от 21 июня 2011 г. № 121 (в редакции решения от 22 июня 2017 г. № 234) (том 6 л.д. 22, 23).
Аналогичное действующему генеральному плану функциональное назначение территории с размещением школы и детского сада предусматривалось и Проектом планировки и межевания части Большелогского сельского поселения Аксайского района (п. Водопадный, п. Янтарный, х. Камышеваха), утвержденным постановлением главы Аксайского района от 13 октября 2008 г. № 1252 (том 2 л.д. 50, 52).
Из материалов дела усматривается, что ранее ФИО4 предпринимал попытки инициировать внесение изменений в оспариваемую часть генерального плана через органы местного самоуправления. Изменения в этой части в генеральный план внесены не были, однако распоряжением главы администрации Большелогского сельского поселения от 25 марта 2013 г. № 42 утвержден проект межевания земельного участка с кадастровым номером ... площадью 2,2 га, фактически изменивший назначение не только этого земельного участка, но и территории, находящейся за его пределами.
Вступившим в законную силу решением Аксайского районного суда Ростовской области от 9 июля 2013 г. по делу № 2-1178/2013, в котором ФИО4 являлся одним из ответчиков (том 6 л.д. 24-28), по иску группы граждан указанное распоряжение и утвержденный им проект признаны незаконными, на администрацию Большелогского сельского поселения возложена обязанность привести проект планировки и межевания земельного участка в соответствие с Проектом планировки и межевания части Большелогского сельского поселения Аксайского района, утвержденным постановлением главы Аксайского района от 13 октября 2008 г. № 1252.
Сведениями, представленными административными ответчиками, подтверждено, что в п. Водопадный отсутствует школа, существующий детский сад не обеспечивает в полном объеме потребности населения.
Необходимость размещения на территории, часть которой занята земельными участками, находящимися в собственности ФИО4, социальных объектов продиктована публично значимым интересом жителей сельского поселения в реализации по месту жительства права на всеобщее среднее и на дошкольное образование, и корреспондирующей этому интересу обязанности органов местного самоуправления обеспечить возможность получения такого образования.
Определение местонахождения и площади территории в поселке, на которой будут размещаться упомянутые объекты образования, относится к исключительной компетенции муниципальных органов. Рассматривая дело об оспаривании нормативного акта, суд не входит в осуждение целесообразности принятия ими правового регулирования тем или иным образом.
Вопреки доводам административного истца, признаков явной чрезмерности площади, отведенной под функциональную зону специализированной общественной застройки, не имеется. Конкретные параметры объектов не определяются в генеральном плане, они рассчитываются на стадии проектирования строительства с учетом современных требований к проектированию образовательных учреждений, сопутствующих им спортивных комплексов, объектов коммунального и транспортного обеспечения, охранных зон инженерных коммуникаций.
Является несостоятельной ссылка административного истца на нарушение оспариваемыми положениями генерального плана пункта 4 части 1 статьи 34 ГрК РФ. Нормы, закрепленные в этой статье, регламентируют порядок установления территориальных зон в правилах землепользования и застройки поселения, и к функциональным зонам генерального плана не применимы.
Согласно положениям части 3 статьи 9, частям 9 и 10 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ должен соблюдаться принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану поселения. Положения генерального плана первичны и обязательны при подготовке и утверждении правил землепользования и застройки.
При указанных обстоятельствах нахождение земельных участков, находящихся в собственности административного истца, согласно правилам землепользования и застройки Большелогского сельского поселения в территориальной зоне развития жилой застройки Ж-2, градостроительный регламент которой допускает как строительство индивидуальных жилых домов, так и размещение социальных объектов, не указывает на несоответствие оспариваемых положений генерального плана актам, имеющим большую юридическую силу. Правила землепользования и застройки Большелогского сельского поселения предметом проверки суда в данном деле не являются.
С учетом изложенного не имеется оснований для выводов о противоречии оспариваемых положений генерального плана поселения в действующей редакции актам, имеющим большую юридическую силу.
Основания для удовлетворения требований административного истца о признании нормативного правового акта не действующим в части и возложении обязанности по опубликованию сообщения о решении суда также отсутствуют.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
решил :
отказать в удовлетворении административных исковых требований ФИО4 о признании Генерального плана Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области, утвержденного решением Собрания депутатов Большелогского сельского поселения Аксайского района Ростовской области 25 февраля 2009 г. № 24, в действующей редакции не действующим в части, определяющей отнесение территории, на которой расположены земельные участки с кадастровыми номерами ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., ..., к функциональной зоне специализированной общественной застройки, и предусматривающей размещение на этой территории детского сада и общеобразовательной школы.
Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Третий апелляционный суд общей юрисдикции через Ростовский областной суд в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.
Судья О.А.Руднева
Решение в окончательной форме принято 6 сентября 2023 г.