Дело № 3а-16/2023
УИД 36OS0000-01-2022-000464-62
РЕШЕНИЕ
ИМЕНЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
г. Воронеж 2 мая 2023 г.
Воронежский областной суд в составе:
председательствующего судьи Сошиной Л.А.,
при секретаре Жуковской И.В.,
с участием прокурора Бескакотова А.А.,
административного истца ФИО1,
представителя административных истцов по заявлению и ордеру адвоката Вороновой Н.В.,
представителя административного ответчика – Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, заинтересованных лиц – администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области по доверенности ФИО2,
представителя административного ответчика – департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области, заинтересованного лица – правительства Воронежской области по доверенности ФИО3,
представителя заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» по доверенности ФИО4,
рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда административное дело по административному исковому заявлению ФИО1, действующей в своих интересах и в интересах группы лиц, к Совету народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, департаменту архитектуры и градостроительства Воронежской области об оспаривании нормативных правовых актов,
УСТАНОВИЛ:
ФИО1, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34, ФИО35, ФИО36, ФИО37, ФИО38, ФИО39, ФИО40, ФИО41, ФИО42, ФИО43, ФИО44, ФИО45, ФИО46, ФИО47, ФИО48, ФИО49, ФИО50, ФИО51, ФИО52, ФИО53, ФИО54, ФИО55, ФИО56, ФИО57, ФИО58, ФИО59, ФИО60, ФИО61, ФИО62, ФИО63, ФИО64, ФИО65, ФИО66, ФИО67, ФИО68, ФИО69, ФИО70, ФИО71, ФИО72, ФИО73, ФИО74, ФИО75, ФИО76, ФИО77, ФИО78, ФИО79, ФИО80, ФИО81, ФИО82, ФИО83, ФИО84, ФИО85, ФИО86, ФИО87, ФИО88, ФИО89, ФИО90 обратились в суд с административным исковым заявлением, в котором просили признать недействующими со дня принятия решение Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.05.2022 № 13 «О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области», приказ департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 25.05.2022 № 45-01-04/478 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части пунктов 1.1, 1.2, 1.7.8, 1.10.3, приказ департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 20.02.2023 № 45-01-04/105 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части пунктов 1.2.1, 1.2.2, пункта 1.4 (строка 10 таблицы «Перечень зон с особыми условиями использования территории и основания установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области», устанавливающая наличие санитарно-защитной зоны объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса»), пункта 1.6.2 в части установления наличия и границы зон размещения объектов придорожного сервиса за границами населенного пункта – ИТ2 (приложение 5 Приказа 20.02.2023) в координатах: точка 16 Х 339116,88 Y 2174597,02, точка 17 Х 339211,63 Y 2174790,24, точка 18 Х 339135,06 Y 2174854,46, точка 19 Х 339062,85 Y 2174891,51, точка 20 Х 338953,31 Y 2174693,98, точка 21 Х 338989,67 Y 2174690,55, указав о том, что сообщение о принятом решении подлежит опубликованию в «Муниципальном вестнике Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.
В обоснование административного иска указано на то, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты неуполномоченными органами, размещение на сельскохозяйственных угодьях свиноводческого комплекса не допустимо, решение об утверждении санитарно-защитной зоны принято некомпетентным лицом, при этом данный вопрос не выносился на публичные слушания.
В судебном заседании административный истец ФИО1 и представитель административных истцов по заявлению и ордеру адвокат Воронова Н.В. поддержали заявленные требования.
Представитель административного ответчика – Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области по доверенности ФИО2, также представляющий интересы заинтересованных лиц – администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, в судебном заседании административный иск не признал, просил отказать в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемые нормативные правовые акты приняты в пределах полномочий органов, с соблюдением процедуры.
Представитель административного ответчика – департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области, заинтересованного лица – правительства Воронежской области по доверенности ФИО3 в судебном заседании административный иск не признала, просила отказать в удовлетворении заявленных требований, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление.
Представитель заинтересованного лица – Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» по доверенности ФИО4 в судебном заседании возражала против удовлетворения заявленных требований, позиция по делу изложена в письменных возражениях на административное исковое заявление, полагала, что административный иск не основан на законе, права и интересы административных истцов оспариваемыми нормативными актами не затрагиваются.
Выслушав стороны, заинтересованных лиц, исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.
В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).
Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).
Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона № 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят, в том числе, нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.
Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, регулируются законодательством о градостроительной деятельности. К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (части 1 и 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Согласно частям 1 и 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из названного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Кодексу.
Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
Устойчивое развитие территорий статьей 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено как обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план поселения (пункт 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
12.05.2022 Советом народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области принято решение за № 13 «О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области».
Доводы административных истцов о том, что указанное решение принято неуполномоченным органом, противоречат нормам действующего законодательства исходя из следующего.
Согласно части 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Согласно пункту 19 статьи 9 Устава Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области (в редакции на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта) к вопросам местного значения сельского поселения относилось утверждение генерального плана поселения.
Частью 1 статьи 8 Устава Осетровского сельского поселения предусмотрено, что органы местного самоуправления Осетровского сельского поселения и органы местного самоуправления Верхнемамонского муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из соответствующих бюджетов. Такие соглашения заключаются на определенный срок и должны содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия. Порядок заключения соглашения определяется нормативным правовым актом Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения.
В соответствии с частью 3 статьи 7 Устава Верхнемамонского муниципального района Воронежской области органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав Верхнемамонского муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления Верхнемамонского муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий по решению вопросов местного значения за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из соответствующих бюджетов. Порядок заключения соглашений определяется нормативными правовыми актами Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района.
При этом принятие генерального плана поселения в силу части 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, положений пункта 27 Устава Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и статьи 43 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относится к полномочиям Совета поселения, как представительного органа местного самоуправления.
Решением Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 22.12.2021 № 30 Осетровским сельским поселением Верхнемамонского муниципального района Воронежской области переданы Верхнемамонскому муниципальному району Воронежской области на срок до 01.01.2025 осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения, а именно, полномочия по подготовке и утверждению Генерального плана Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, в том числе, подготовка и утверждение изменений в генеральный план поселения; организация и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; согласование проекта генерального плана поселения, проекта изменений генерального плана поселения (том 4 л.д. 111-112).
В пункте 2 решения от 22.12.2021 № 30 закреплено администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области заключить с администрацией Верхнемамонского муниципального района Воронежской области соглашение о передаче полномочий согласно пункту 1 данного решения.
Решением Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 23.12.2021 № 54 Верхнемамонский муниципальный район Воронежской области принял от Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области на срок до 01.01.2025 осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения, а именно, полномочия по подготовке и утверждению Генерального плана Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, в том числе, подготовка и утверждение изменений в генеральный план поселения; организация и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; согласование проекта генерального плана поселения, проекта изменений генерального плана поселения (том 4 л.д. 113).
Согласно пункту 2 решения от 23.12.2021 № 54 администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области поручено заключить с администрацией Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области соглашение о передачи полномочий согласно пункту 1 данного решения.
Соответственно, соглашение о передаче полномочий по утверждению Генерального плана Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области в части внесения изменений в генеральный план поселения действовало на дату принятия решения Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.05.2022 № 13, недействующим в установленном порядке признано не было. Утверждение генеральных планов поселения, в том числе внесение изменений в такие планы поселения представительным органом местного самоуправления поселения предусмотрены частью 1 статьи 24 Градостроительного кодекса, а также предусмотрены в рамках передачи полномочий от органов местного самоуправления поселений к соответствующим органам местного самоуправления муниципального района частью 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ.
Во исполнение решения Совета народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 22.12.2021 № 30 «О передаче осуществления части полномочий органам местного самоуправления Верхнемамонского муниципального района», решения Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 23.12.2021 № 54 «О принятии осуществления части полномочий по решению вопросов местного значения» между администрацией Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и администрацией Верхнемамонского муниципального района Воронежской области было заключено соглашение от 23.12.2021, по условиям которого, что отражено в пункте 1.1. соглашения, администрация поселения передала, а администрация района приняла часть полномочий по решению вопросов местного значения в части подготовки и утверждения Генерального плана Осетровского сельского поселения (том 3 л.д. 39-43).
Согласно пункту 2.2. данного соглашения для решения вопросов местного значения, предусмотренных пунктом 1.1. соглашения, администрация поселения передала администрации района часть полномочий в процедуре утверждения генерального плана Осетровского сельского поселения: подготовка изменений в генеральный план Осетровского сельского поселения; организация и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по обсуждению проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения; согласование проекта генерального плана поселения, проекта изменений в генеральный план поселения.
В пункте 5.1. соглашения отражено, что настоящее соглашение опубликовано 23.12.2021 и вступает в силу с момента его опубликования. Срок действия соглашения определен до 01.01.2025 (пункт 5.2.).
Ссылку стороны административных истцов на то обстоятельство, что Совет народных депутатов Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области своим решением от 20.06.2022 № 13 одобрил соглашение от 23.12.2021, то есть после принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд находит несостоятельной, поскольку заключение данного соглашения связано с реализацией решений представительных органов поселения и района, принятых в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, притом, что стороны данного соглашения определили начало срока его действия, что не противоречит действующему законодательству.
Кроме того, необходимо отметить, что соглашение от 23.12.2021 касается полномочий администраций района и поселения относительно процедуры подготовки и утверждения изменений в генеральный план поселения, в свою очередь, вопрос передачи и принятия полномочий по утверждению генерального плана поселения, в том числе, внесения изменений в такой план, законодателем отнесен к ведению органов представительной власти поселения, муниципального района, что правомерно отражено в решениях Советов народных депутатов поселения и района от 22.12.2021 и, соответственно, от 23.12.2021. Следовательно, установленные по делу обстоятельства указывают на то, что полномочия по утверждению изменений в генеральный план были переданы именно Совету народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, который в пределах предоставленных полномочий по утверждению такого нормативного правового акта принял решение от 12.05.2022 № 13.
При принятии решения Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.05.2022 № 13 «О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» были соблюдены требования градостроительного законодательства к процедуре подготовки и утверждения изменений в генеральный план, в том числе порядку проведения публичных слушаний.
Как указано ранее, полномочия по обеспечению подготовки проекта внесения изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения были осуществлены администрацией Верхнемамонского муниципального района Воронежской области.
Согласно части 5 статьи 5.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации процедура проведения публичных слушаний состоит из следующих этапов: оповещение о начале публичных слушаний; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях, и информационных материалов к нему на официальном сайте и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на публичных слушаниях; проведение собрания или собраний участников публичных слушаний; подготовка и оформление протокола публичных слушаний; подготовка и опубликование заключения о результатах публичных слушаний.
Как видно из материалов дела, Общество с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» обратилось к главе Верхнемамонского муниципального района Воронежской области с предложением внести изменения в Генеральный план Осетровского сельского поселения в связи с изменением характеристик предполагаемого к строительству объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» на земельном участке с кадастровым номером №, а именно, уменьшением планируемой численности поголовья.
Также от отдела по управлению муниципальным имуществом администрации Верхнемамонского муниципального района поступило заявление, обосновывающее необходимость внесения изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения, в части территорий, занимаемых земельными участками с кадастровыми номерами № и №, предусмотрев земли категории промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального значения вместо земель, рекомендуемых к переводу в земли рекреации.
16.02.2022 администрацией Верхнемамонского муниципального района Воронежской области вынесено постановление за № 46 «О подготовке проекта изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» (том 4 л.д. 129-132).
Распоряжением главы Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 04.03.2022 № 4-р назначены публичные слушания по проекту изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения (том 4 л.д. 133-135).
15.04.2022 состоялись публичные слушания по рассмотрению названного проекта, о чем составлен протокол публичных слушаний.
По результатам публичных слушаний 25.04.2022 составлено заключение, согласно которому имеются основания для согласования проекта внесения изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения и вынесения вопроса об утверждении проекта на рассмотрение Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области (том 4 л.д. 145-155).
Решением Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.05.2022 № 13 утверждены изменения в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области (том 3 л.д. 44-134).
Помимо отображения мероприятий по переводу земельных участков с кадастровыми номерами № и 36:06:1500017:227 из категории «земли сельскохозяйственного назначения» в категорию «земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения» с целью размещения объектов придорожного сервиса, также изменения характеристик предполагаемого к строительству объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» на земельном участке с кадастровым номером №, в точности, уменьшением планируемой численности поголовья до ориентированной мощности 60-65 тыс. голов единовременного содержания, проект изменений Генерального плана Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области предусматривал отображение утвержденной санитарно-защитной зоны для объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» на земельном участке с кадастровым номером №.
На странице 19 данного проекта указано, что санитарно-защитная зона для проектируемого объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» утверждена решением Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 25.08.2021 № 126-РС33 и отображена на карте генерального плана (том 3 л.д. 54).
Выражая несогласие с решением Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.05.2022 № 13, административные истцы указывали на то, что вопрос об установления санитарно-защитной зоны для объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» не выносился на публичные слушания, ссылаясь на распоряжение от 04.03.2022 № 4-р.
Как видно из материалов дела, публичные слушания по проекту изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения назначены со сроком их проведения с 04.03.2022 по 25.04.2022.
Оповещение о начале публичных слушаний и проектная документация опубликованы в Верхнемамонском муниципальном вестники от 04.03.2022 № 19, размещены на официальном сайте администрации Верхнемамонского муниципального района.
В оповещении о начале публичных слушаний от 04.03.2022 указано, что на публичные слушания предоставляется проект изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, к которому прилагается карта Генерального плана Осетровского сельского поселения в новой редакции (том 4 л.д. 139-140).
Экспозиция демонстрационных материалов проекта была организована в период с 11.03.2022 по 14.04.2022.
Как видно из протокола публичных слушаний от 25.04.2022, поступившие замечания от участников публичных слушаний касались, в том числе, санитарно-защитной зоны свиноводческого комплекса размером 1000 м, отраженной в проекте Генерального плана в графической его части. Кроме того, перед началом обсуждений докладывалось, что изменения, вносимые в Генеральный план Осетровского сельского поселения, отображены в его графической части. На 3 странице протокола указано: «В частности, на карте планируемого размещения объектов согласно условных обозначений санитарно-защитная зона вокруг ЗУ № (внизу карты) обозначена как установленная. А территория, занимаемая ЗУ №, № – как проектируемая зона земель промышленности» (том 5 л.д. 11-31).
Таким образом, административные истцы имели возможность ознакомиться с проектом генерального плана в официальном источнике опубликования муниципальных правовых актов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, на официальном сайте администрации муниципального образования и в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования, предусматривающей, в том числе, возможность увеличения графической информации в составе проекта нормативного правового акта, в целях более детального рассмотрения, а также посетив экспозицию проекта.
Оснований полагать, что права административных истцов были нарушены в связи с несоблюдением процедуры публичных слушаний, не имеется.
В этой связи следует отметить, что, исходя из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений, Градостроительный кодекс Российской Федерации предусматривает проведение публичных слушаний по ряду вопросов градостроительной деятельности с участием заинтересованных лиц, чьи законные интересы могут быть затронуты в связи с реализацией на территории, применительно к которой осуществляется подготовка проекта, того или иного градостроительного решения (статьи 2, 5.1, 45 и 46).
Так, часть 2 статьи 5.1 указанного Кодекса, будучи направленной на реализацию участия в осуществлении градостроительной деятельности граждан и обязательного учета их мнения, устанавливает, что участниками публичных слушаний выступают лица, постоянно проживающие на территории, в отношении которой принимается градостроительное решение, или являющиеся правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на данной территории, то есть лица, чьи законные интересы непосредственно затрагиваются принятием такого решения.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 15.07.2010 № 931-О-О, публичные слушания являются процедурой выявления коллективного мнения, не являются формой осуществления власти населением, в связи с чем, решение, принятое на публичных слушаниях, не имеет властно-обязывающего характера, а потому не может нарушать какие-либо права административных истцов.
Положения статьи 5.1, а также статьей 28, 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации призваны обеспечить каждому заинтересованному лицу возможность выразить свою позицию в отношении предполагаемых градостроительных решений и гласность при их подготовке и принятии, а также учет мнения участников публичных слушаний, в том числе путем предоставления возможности довести до сведения уполномоченного органа свое мнение по соответствующему вопросу, при этом результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления только рекомендательный характер. Следовательно, значимым обстоятельством является сам факт проведения публичных слушаний, а высказанные на публичных слушаниях отрицательные замечания не могут свидетельствовать о нарушении процедуры их проведения.
Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности включает названный кодекс, другие федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Градостроительному кодексу Российской Федерации.
В части, не урегулированной законодательством о градостроительной деятельности, к этим отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации и иное законодательство Российской Федерации (часть 3 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации), к которому относится и законодательство о санитарном благополучии населения.
Санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий (пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и отображаются на картах генерального плана муниципального образования в составе материалов по его обоснованию (подпункт 7 части 8 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Характеристики зон с особыми условиями использования территорий включаются в положение о территориальном планировании генерального плана в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов местного значения (пункт 1 части 4 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а также в материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме, если установление таких зон требуется в связи с размещением объектов федерального, регионального или местного значения (пункты 4 и 5 части 7 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Так, пунктами 1 и 2 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» установлено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон должны соблюдаться санитарные правила.
Требования к размеру санитарно-защитных зон, основания для пересмотра этих размеров, методы и порядок их установления для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству определены постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее - СанПиН).
Согласно разделу VII СанПиН для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются ориентировочные размеры санитарно-защитных зон.
В соответствии с пунктами 4.2, 4.3 СанПиН предусмотрено, что установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, для промышленных объектов и производств III, IV и V классов опасности размеры санитарно-защитных зон могут быть установлены, изменены на основании решения и санитарно-эпидемиологического заключения Главного государственного санитарного врача субъекта Российской Федерации или его заместителя.
С учетом приведенных норм, а также анализа положений Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», суд отмечает, что вопросы установления размера и границ санитарно-защитных зон не отнесены к полномочиям органов местного самоуправления, а отображению в документах территориального планирования подлежат зоны с особыми условиями использования территории, которые определены с соблюдением требований соответствующего законодательства.
По сведениям Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Воронежской области от Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК поступало заявление от 09.06.2021 вх. № 994 о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения по проекту санитарно-защитной зоны для проектируемого объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса», по результатам рассмотрения которого было выдано санитарно-эпидемиологическое заключение 36.ВЦ.23.000.Т.015919.06.21 от 29.06.2021 о соответствии государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам проектируемого объекта – площадка «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса», принадлежащего Обществу с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК», расположенного по адресу: <адрес>, на земельном участке с кадастровым номером № (том 6 л.д. 204).
Кроме того, федеральным бюджетным учреждением здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии в Воронежской области» было выдано экспертное заключение от 23.04.2021 № 258 по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы проекта санитарно-защитной зоны (том 6 л.д. 205-207).
По заявлению Общества с ограниченной ответственностью «АГРОЭКО-ВОСТОК» на основании указанных документов Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека было принято решение от 25.08.2021 № 126-РСЗЗ об установлении санитарно-защитной зоны проектируемого объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса», расположенного по адресу: <адрес>, земельный участок с кадастровым номером № (том 4 л.д. 203-204).
Данное решение было направлено в адрес Управления Роспотребнадзора по Воронежской области, что объективно подтверждается сопроводительным письмом от 30.08.2021 № 02/17438-2021-27 (том 4 л.д. 209-210). Во исполнение пункта 3 решения об установлении санитарно-защитной зоны от 25.08.2021 № 126-РСЗЗ Управлению Роспотребнадзора по Воронежской области было поручено обеспечить направление сведений о санитарно-защитной зоны в Единый государственный реестр недвижимости, а также в соответствии с положениями пункта 8 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации направить главе местной администрации требование об отображении в правилах землепользования и застройки границ санитарно-защитной зоны.
Согласно пункту 1 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 03.03.2018 № 222 (далее - Правила), санитарно-защитные зоны устанавливаются как в отношении планируемых к строительству и реконструируемых, так и в отношении действующих объектов капитального строительства, являющихся источниками химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека.
Таким образом, установленные по делу обстоятельства указывают на то, что при издании решения от 12.05.2022 № 13 Совет народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области за пределы своей компетенции не выходил, отобразив на карте Генерального плана санитарно-защитную зону проектируемого объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса».
Доводы стороны административных истцов о том, что решение от 25.08.2021 № 126-РСЗЗ принято неуполномоченным органом, так как вынесено заместителем руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека ФИО91, что не соответствует буквальному прочтению пунктов 4.2, 4.3 СанПиН, нельзя принять заслуживающими внимания, поскольку согласно пункту 3 Правил уполномоченным органом на принятие решения об установлении санитарно-защитной зоны в отношении объектов I и II класса опасности в соответствии с квалификацией, установленной санитарно-эпидемиологическими требованиями, групп объектов, в состав которых входят объекты I и (или) II класса опасности, а также в отношении объектов, не включенных в санитарную классификацию, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, что отвечает требованиям закона в отношении указанного выше решения, при этом согласно Регламенту Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденному приказом от 28.01.2021 № 11 Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, в соответствии с распределением обязанностей заместители руководителя Роспотребнадзора в случае предоставления им соответствующих полномочий правомочны по отдельным вопросам организации деятельности Роспотребнадзора подписывать приказы Роспотребнадзора или иные установленные законодательством Российской Федерации виды актов. Между тем, данный вопрос не является предметом осуществляемой в порядке абстрактного нормоконтроля судебной проверки.
Как показывает анализ приведенного выше законодательства, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека как орган, принимающий решение об утверждении границ санитарно-защитной зоны как зоны с особыми условиями использования территорий, через свои территориальные органы направляет эти сведения в орган исполнительной власти, уполномоченный на ведение Единого государственного реестра недвижимости и внесение таких сведений, а также в орган местного самоуправления, применительно к территориям которых установлена зона с особыми условиями использования территории, для отображения на картах градостроительного зонирования, за которым в силу пункта 9 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации закреплена такая обязанность.
Статьей 106 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что зоны с особыми условиями использования территории, в том числе санитарно-защитные зоны, устанавливаются на основании принятия решения об установлении зон с особыми условиями использования территории, в котором указываются, в том числе конкретные ограничения использования земельных участков, а также сведения о границах данной зоны, которые должны содержать графическое описание местоположения границ данной зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения Единого государственного реестра недвижимости.
Зоны с особыми условиями использования территорий, в том числе возникающие в силу закона, ограничения использования земельных участков в таких зонах считаются установленными, измененными со дня внесения сведений о зоне с особыми условиями использования территории, соответствующих изменений в сведения о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости (пункт 24 статьи 106 Земельного кодекса Российской Федерации).
До 01.01.2025 зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до 01.01.2022 одним из следующих способов: 1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения; 2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством; 3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории; 4) решением суда (часть 8 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в редакции, действовавшей на момент принятия решения об установлении санитарно-защитной зоны).
До 01.01.2022 в целях установления, изменения, прекращения существования санитарно-защитных зон не требуются внесение сведений о таких зонах в Единый государственный реестр недвижимости. В этом случае санитарно-защитная зона считается установленной, измененной или прекратившей существование со дня принятия решения об установлении, изменении или прекращении существования санитарно-защитной зоны органом, уполномоченным на принятие данного решения (часть 16.1 статьи 26 Федерального закона № 342-ФЗ).
Согласно части 9 статьи 26 Федерального закона от 03.08.2018 № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме.
Таким образом, вышеизложенное указывает на наличие правовых оснований для отображения в документах территориального планирования санитарно-защитной зоны проектируемого объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса». Суд находит несостоятельными доводы стороны административного истца о том, что решение об установлении санитарно-защитной зоны вынесено в отношении несуществующего земельного участка. Наличие технической ошибки в указании кадастрового номера земельного участка, на котором планируется расположение данного объекта, в точности, вместо № указано №, не свидетельствует о недостоверности решения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 25.08.2021 № 126-РСЗЗ, поскольку санитарно-защитная зона установлена в границах, а приведенный в решении перечень координат характерных точек и графическое описание местоположения санитарно-защитной зоны позволяет ее идентифицировать на местности.
Также материалами дела подтверждается соблюдение процедуры согласования проекта генерального плана.
В силу части 8 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит в соответствии со статьей 25 настоящего Кодекса обязательному согласованию в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В соответствии с частью 3 статьи 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации проект генерального плана до его утверждения подлежит согласованию с заинтересованными органами местного самоуправления муниципальных образований, имеющих общую границу с поселением, городским округом, подготовившими проект генерального плана, в целях соблюдения интересов населения муниципальных образований при установлении зон с особыми условиями использования территорий, зон планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения, которые могут оказать негативное воздействие на окружающую среду на территориях таких муниципальных образований.
В данном случае такое согласование было получено, о чем свидетельствуют сообщения администрации Верхнемамонского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 18.04.2022, администрации Дерезовского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 21.04.2022, администрации Нижнемамонского 1-го сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 13.04.2022, администрации Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 17.03.2022, администрации Богучарского муниципального района Воронежской области от 11.03.2022, администрации Филоновского сельского поселения Богучарского муниципального района Воронежской области от 09.03.2022, заключение губернатора Воронежской области от 21.04.2022 (том 6 л.д. 150-158).
Ссылка административных истцов на то, что такое согласование должно было быть получено от представительного органа местного самоуправления, основана на субъективном мнении, не содержит какого-либо правового обоснования и опровергается положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
Генеральным планом муниципального образования определяется стратегия градостроительного развития, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территории муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки, что согласуется с положениями статей 2, 9 и 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
С учетом необходимости гармоничного развития территорий задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.
В данном случае материалы дела не содержат документов, свидетельствующих о нарушении прав административных истцов отображением на карте Генерального плана границ санитарно-защитной зоны объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса». Более того, само по себе отображение зон с особыми условиями использования территории на картах Генерального плана как документа территориального планирования не препятствует использованию земельного участка в соответствии с видом его разрешенного использования, так как правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, градостроительных регламентов и требованиями законодательства, что следует из норм пункта 8 статьи 1, статьи 7, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Также суд находит несостоятельными доводы стороны административных истцов о преодолении решением Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.05.2022 № 13 судебного акта от 18 февраля 2022 г. по административному делу № 3а-41/2022.
Как видно из материалов дела, апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 16 августа 2022 г. отменено решение Воронежского областного суда от 18 февраля 2022 г., которым признано недействующим со дня принятия решение Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 04.06.2021 № 16 «О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области», которым запланировано размещение объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» мощностью 66,3 тыс. голов единовременного содержания (подпункт 5 пункта 2.4.6. Положения о территориальном планировании тома 1, пункты 2.5.6., 2.5.9. Материалы по обоснованию проекта, том 11), в том числе, предусмотренных пунктом 2.4.1. Положения о территориальном планировании тома 1: строительство сетей газоснабжения, электроснабжения, водозаборных сооружений и сетей водоснабжения, сетей водоотведения для обеспечения проектируемого объекта, строительство подъездной дороги к объекту «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса», производство по административному делу № 3а-41/2022 прекращено.
В апелляционном определении от 16 августа 2022 г. указано, что доводы административных истцов о нарушении прав оспариваемой редакцией Генерального плана тем, что они были вынуждены принимать участие на публичных слушаниях, возможным изменением после строительства фермы стоимости принадлежащего им имущества, возможным нарушением благоприятной среды, а также принятие Павловским районным судом Воронежской области 24 мая 2022 г. решения о признании незаконным распоряжения главы администрации Верхнемамонского района Воронежской области от 13.04.2021 № 2-р о назначении публичных слушаний по проекту оспариваемых изменений в Генеральный план (вступило в законную силу 12.07.2022) правового значения не имеют.
Принимая решение о прекращении производства по административному делу № 3а-41/2022 суд апелляционной инстанции исходил из того, что Генеральный план Осетровского сельского поселения в оспариваемой редакции утратил силу, внесенными изменениями он изложен в новой редакции, включая оспариваемые части, а материалы дела не содержат доказательств применения к административным истцам либо угрозы такого применения прежней редакции нормативного правового акта в оспариваемой ими части.
Кроме того, оспоренные по настоящему делу изменения в Генеральный план Осетровского сельского поселения не идентичны изменениям, которые являлись предметом рассмотрения предыдущего административного дела.
В силу положений части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которой установлен порядок утверждения правил землепользования и застройки, правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса.
Федеральным законом от 29.12.2014 № 485-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам перераспределения полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации» Градостроительный кодекс Российской Федерации дополнен статьей 8.2, согласно которой полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области градостроительной деятельности, установленные данным кодексом, могут быть перераспределены между ними в порядке, предусмотренном частью 1.2 статьи 17 Закона № 131-ФЗ.
В точности, частью 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, введенной Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», субъектам Российской Федерации предоставлено право осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующими законами субъекта Российской Федерации.
В целях реализации приведенных положений статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также пункта 6.1 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» на территории Воронежской области принят и действует закон Воронежской области от 20.12.2018 № 173-ОЗ «О перераспределении полномочий по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области, городского округа город Нововоронеж, Борисоглебского городского округа и исполнительными органами государственной власти Воронежской области», которым перераспределены полномочия по утверждению правил землепользования и застройки между органами местного самоуправления поселений Воронежской области и исполнительными органами государственной власти Воронежской области.
Согласно статье 2 Закона Воронежской области от 20.12.2018 № 173-ОЗ правительство Воронежской области определяет уполномоченный исполнительный орган государственной власти Воронежской области, который осуществляет полномочия органов местного самоуправления поселений Воронежской области по утверждению правил землепользования и застройки.
Постановлением правительства Воронежской области от 31.12.2014 № 1240 «Об утверждении Положения о департаменте архитектуры и градостроительства Воронежской области» утверждение правил землепользования и застройки муниципальных образований Воронежской области было отнесено к полномочиям департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области.
Принимая во внимание приведенные нормы федерального и регионального законодательства, суд приходит к выводу о том, что правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, а равно оспариваемые нормативные правовые акты о внесении в них изменений приняты полномочным органом в пределах предоставленных ему полномочий, в соответствии с компетенцией уполномоченного на то органа, с соблюдением предусмотренной формы и вида нормативных правовых актов.
В точности, административными истцами оспорены принятые департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области следующие нормативные правовые акты:
- приказ от 25.05.2022 № 45-01-04/478 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части
пункта 1.1, устанавливающего наличие и границы зоны животноводства за границами населенного пункта – СХ3;
пункта 1.2, устанавливающего обусловленную зоной СХ3 санитарно-защитную зону;
пункта 1.7.8, устанавливающего градостроительный регламент территориальной зоны СХ3;
пункта 1.10.3, устанавливающего описание местоположения границ зоны животноводства за границами населенного пункта – СХ3;
- приказ от 20.02.2023 № 45-01-04/105 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части
пункта 1.2.1, устанавливающего наличие и границы зон животноводства за границами населенного пункта – СХ3 (приложение 1 к приказу);
пункта 1.2.2, устанавливающего обусловленную зоной СХ3 санитарно-защитную зону (приложение 2 к приказу);
пункта 1.4 строка 10 таблицы «Перечень зон с особыми условиями использования территории и основания установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства на территории Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части установления санитарно-защитной зоны для объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса»;
пункта 1.6.2 в части установления наличия и границы зоны размещения объектов придорожного сервиса за границами населенного пункта – ИТ2 (приложение 5 приказа) в координатах точек 16-21.
Порядок подготовки и утверждения проекта правил землепользования и застройки регламентирован статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, сведений Единого государственного реестра недвижимости, сведений, документов, материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, заключения о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протокол общественных обсуждений или публичных слушаний, за исключением случаев, если их проведение в соответствии с настоящим Кодексом не требуется.
Из материалов дела следует и установлено в судебном заседании, что приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 05.07.2021 № 45-01-04/753 «О подготовке проектов о внесении изменений в правила землепользования и застройки поселений Аннинского, Бобровского, Богучарского, Бутурлиновского, Верхнемамонского, Верхнехавского, Калачеевского, Каширского, Лискинского, Нижнедевицкого, Новоусманского, Новохоперского, Ольховатского, Острогожского, Павловского, Петропавловского, Поворинского, Подгоренского, Рамонского, Репьевского, Россошанского, Семилукского, Таловского, Эртильского муниципальных районов Воронежской области» принято решение о подготовке проекта внесения изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области (том 2 л.д. 1-21).
В дело предоставлено распоряжение главы Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 18.02.2022 № 5-р «О назначении публичных слушаний по обсуждению проекта изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района» (том 2 л.д. 108).
По результатам публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки сельского поселения составлены протокол публичных слушаний от 05.04.2022 и заключение комиссии о результатах публичных слушаний от 05.04.2022, которой признаны нецелесообразными предложения и замечания участников публичных слушаний в части исключения из текстовой и графической частей проекта правил землепользования и застройки дополнения о новой территориальной зоне «Зона животноводства за границами населенного пункта – СХ-3» с установлением градостроительного регламента для данной зоны, отображения санитарно-защитной зоны для объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» на земельном участке с кадастровым номером № (том 2 л.д. 110-136, 137-138).
Департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области принят приказ от 25.05.2022 № 45-01-04/478 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» (том 2 л.д. 22-92).
Оценив представленные доказательства, суд приходит к выводу о соблюдении процедуры принятия и опубликования оспариваемого нормативного правового акта. Следует отметить, что глава Осетровского сельского поселения обеспечивает организацию и проведение публичных слушаний по проектам правил землепользования и застройки, внесению изменений в правила землепользования и застройки в рамках реализации соглашения о взаимодействии при утверждении правил землепользования и застройки от 12.03.2019 № 1 с дополнительным соглашением от 15.05.2019, которым определен порядок взаимодействия между главой Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области и департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области (том 2 л.д. 97-107).
Проверяя оспариваемый нормативный акт на соответствие иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, судом не установлено наличие безусловных и достаточных оснований для признания приказа от 25.05.2022 № 45-01-04/478 в оспариваемой части недействующим.
Согласно статье 7 Земельного кодекса Российской Федерации земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются, в том числе, на земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1 пункта 1).
Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункт 2 указанной статьи).
В статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. В составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от негативного воздействия, водными объектами (в том числе прудами, образованными водоподпорными сооружениями на водотоках и используемыми для целей осуществления прудовой аквакультуры), а также зданиями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции.
Земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства), в том числе гражданами, ведущими личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество (часть 1 статьи 78 Земельного кодекса Российской Федерации).
Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
В судебном заседании установлено, что земельный участок с кадастровым номером 36:06:1500017:238 расположен на землях сельскохозяйственного назначения за границами населенного пункта. Видами разрешенного использования земельного участка является «для сельскохозяйственного производства».
В соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны СХ-3 (зона животноводства за границами населенного пункта) данная зона установлена для ведения свиноводства, хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, обеспечения сельскохозяйственного производства, сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных. При этом в качестве основного вида разрешенного использования указано предоставление коммунальных услуг, в качестве условно разрешенных видов использования – возможность заправки транспортных средств, размещение складов, складских площадок.
В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом, в частности, сложившейся планировки территории и существующего землепользования; предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках (пункты 4, 5 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
С учетом категории указанного земельного участка, а также вида его разрешенного использования (сельскохозяйственное производство) отнесение этого земельного участка к территориальной зоне СХ-3 прав, свобод, законных интересов административных истцов не нарушает, поскольку градостроительный регламент позволяет использовать указанные земельные участки в соответствии с установленными категорией и видом разрешенного использования.
Доводы административных истцов о нарушении при принятии приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 25.05.2022 № 45-01-04/478 нормативных положений, регулирующих использование земель сельскохозяйственных угодий, следует признать необоснованными.
Так, в соответствии с пунктом 54 действовавшей ранее Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 31.12.2015 № 683, обеспечение продовольственной безопасности осуществляется не только за счет указанных административными истцами повышения плодородия почв, предотвращения истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий, но и за счет: достижения продовольственной независимости Российской Федерации; ускоренного развития и модернизации агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов, пищевой промышленности и инфраструктуры внутреннего рынка; повышения эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей и расширения их доступа на рынки сбыта продукции. Данные тенденции сохранились и в новой Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 02.07.2021 № 400.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 25.07.2006 № 458 «Об отнесении видов продукции к сельскохозяйственной продукции и к продукции первичной переработки, произведенной из сельскохозяйственного сырья собственного производства» свиноводство отнесено к продукции первичной переработки сельскохозяйственного сырья.
Приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 10.11.2020 № П/0412 утвержден классификатор видов разрешенного использования земельных участков, в соответствии с которым под сельскохозяйственным использованием понимается ведение сельского хозяйства. Содержание данного вида разрешенного использования предусматривает, в том числе, размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, включая свиноводство.
Указанный приказ Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии определяет возможность строительства объектов агропромышленного комплекса на земельных участках, имеющих вид разрешенного использования «для сельскохозяйственного использования» без перевода таких земель в иную категорию.
Согласно части 9 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: 1) зоны сельскохозяйственных угодий - пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и другими); 2) зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, личного подсобного хозяйства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.
В силу положений статьи 79 Земельного кодекса Российской Федерации сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается; сельскохозяйственные угодья не могут включаться в границы территории ведения гражданами садоводства для собственных нужд, а также использоваться для строительства садовых домов, жилых домов, хозяйственных построек и гаражей на садовом земельном участке.
В соответствии с Законом Воронежской области от 29.12.2010 № 153-ОЗ «Об особо ценных землях в Воронежской области» правительство Воронежской области своим постановлением от 22.08.2012 № 731 утвердило Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения, использование которых для других целей не допускается.
В указанный перечень территория, на которой расположен вышеуказанный земельный участок с кадастровым номером №, не включена.
С учетом приведенных обстоятельств, вопреки доводам административных истцов, суд приходит к выводу, что отнесение оспариваемым приказом от 25.05.2022 № 45-01-04/478 земельного участка с кадастровым номером № к территориальной зоне СХ3 «Зона животноводства за границами населенного пункта» не нарушает положений Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, законодательства, регулирующего использование земель сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, и прав административных истцов, соответствует целям и задачам Стратегии национальной безопасности Российской Федерации.
При этом заключение экспертной комиссии общественной экологической экспертизы проектной документации и материалов по оценке воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса», утвержденное приказом Некоммерческого партнерства «Экологическое Международное Аудиторское Сообщество. Сертификация» от 11.04.2022 № 09, судом не учитывается, поскольку касается проектной документации, что не имеет правового значения исходя из предмета заявленных требований.
С учетом установленных по делу доказательств, на что ранее указано судом, отображение в документах градостроительного зонирования санитарно-защитной зоны для объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» стало возможным в связи установлением ее уполномоченным органом. Соответственно, департамент архитектуры и градостроительства Воронежской области не выходил за пределы своей компетенции, установив на картах правил землепользования и застройки санитарно-защитную зону в отношении земельного участка с кадастровым номером 36:06:1500017:238. То обстоятельство, что приказ от 20.02.2023 № 45-01-04/105 также содержит положения касаемо отображения указанной санитарно-защитной зоны, вызвано тем, что на карте градостроительного зонирования стало возможным отображение санитарно-защитная зона не только как установленной, но и как ориентировочной (нормативной). По сути, приказ от 20.02.2023 № 45-01-04/105 в данной части дублирует положения приказа от 25.05.2022 № 45-01-04/478.
Как указано в судебном заседании представителем департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области по доверенности ФИО3 и отражено в дополнениях к письменным возражениям на административное исковое заявление, приказ от 20.02.2023 № 45-01-04/105 предусматривает внесение в правила землепользования и застройки наряду с отображением утвержденной санитарно-защитной зоны для объекта «Ферма 2 – Свиноводческого комплекса» на земельном участке с кадастровым номером №, изменений в части отображения мероприятия по переводу земельных участков с кадастровыми номерами № и № из одной категории в другую, также в части приведения ограничений зон с особыми условиями использования территории, установленных пунктом 22 Правил землепользования и застройки в соответствие с действующим законодательством и приведения описаний местоположения границ территориальных зон СХ2/1, ИТ2 в соответствие с актуальными сведениями Единого государственного реестра недвижимости.
По проекту внесения изменений в Правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области (приказ от 21.07.2022 № 45-01-04/762, приказ от 07.10.2022 № 45-01-04/1002) была проведена процедура публичных слушаний, по итогам которой оформлено заключение по результатам публичных слушаний от 09.12.2022 (том 7 л.д. 151-156, 163-167, 223-224, 230-233, 234-236).
20.02.2023 принят приказ департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области № 45-01-04/105 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» (том 7 л.д. 172-213).
Данный приказ принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, с соблюдением процедуры проведения публичных слушаний, а также официального опубликования.
Согласно пунктам 8, 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны и градостроительные регламенты, включающие в себя устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.
Проверяя нормативный правовой акт на соответствие актам, имеющим большую юридическую силу, суд считает, что правила землепользования и застройки в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.
Частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.
Из части 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что в состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом.
В части 7 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации указано, что в состав производственных зон, зон инженерной и транспортной инфраструктур могут включаться: коммунальные зоны - зоны размещения коммунальных и складских объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства, объектов транспорта, объектов оптовой торговли; производственные зоны - зоны размещения производственных объектов с различными нормативами воздействия на окружающую среду; иные виды производственной, инженерной и транспортной инфраструктур.
Приказом департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 20.02.2023 № 45-01-04/105 к территориальной зоне ИТ2 «Зона размещения объектов придорожного сервиса за границами населенного пункта» были отнесены земельные участки с кадастровыми номерами № с видом разрешенного использования объекты придорожного сервиса из категории земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.
Пунктом 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, определяющим состав земель в Российской Федерации, среди категорий земель, подразделенных по целевому назначению, значатся земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения.
Согласно пункту 1 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации землями промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, землями для обеспечения космической деятельности, землями обороны, безопасности и землями иного специального назначения признаются земли, которые расположены за границами населенных пунктов и используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, объектов для обеспечения космической деятельности, объектов обороны и безопасности, осуществления иных специальных задач и права на которые возникли у участков земельных отношений по основания, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
В силу пункта 2 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации земли промышленности и иного специального назначения в зависимости от характера специальных задач, для решения которых они используются или предназначены, подразделяются на: земли промышленности; земли энергетики; земли транспорта; земли связи, радиовещания, телевидения, информатики; земли для обеспечения космической деятельности; земли обороны и безопасности; земли иного специального назначения.
В соответствии с положениями статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации землями транспорта признаются земли, которые используются или предназначены для обеспечения деятельности организаций и (или) эксплуатации объектов автомобильного, морского, внутреннего водного, железнодорожного, воздушного, трубопроводного и иных видов транспорта и права на которые возникли у участков земельных отношений по основаниям, предусмотренным настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (пункт 1).
В целях обеспечения дорожной деятельности могут предоставляться земельные участки для размещения объектов придорожного сервиса (подпункт 2 пункта 3 статьи 90 Земельного кодекса Российской Федерации).
Перевод земель из одной категории в другую в отношении земель сельскохозяйственного назначения осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами (подпункт 4 пункта 1 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации).
Согласно статье 2 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства, в котором указываются, в том числе права на земельный участок.
Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статье 3 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ, согласно части 4 которой по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.
Как видно из материалов дела, в заявлении от 19.05.2022 № 1481/11, адресованном в департамент архитектуры и градостроительства Воронежской области, администрация Верхнемамонского муниципального района Воронежской области просила выдать заключение о соответствии испрашиваемого целевого назначения земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации испрашиваемых к переводу из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения земельных участков с кадастровыми номерами № в связи с тем, что для обеспечения туристов комплексным набором объектов инфраструктуры на подъезде к мемориальному комплексу «Осетровский плацдарм» необходимо размещение объектов придорожного сервиса, таких как магазин, кафе, гостиница, ресторан и пр.
Департаментом архитектуры и градостроительства Воронежской области заявление администрации района было рассмотрено и дано положительное заключение от 27.05.2022 № 45-11/1730 о соответствии испрашиваемого целевого назначения земель.
После получения указанного заключения администрация Верхнемамонского муниципального района Воронежской области обратилась в департамент имущественных и земельных отношений Воронежской области. В ходатайстве от 02.06.2022 № 1631/11 о переводе земель из одной категории в другую на территории Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области указано на то, что земельные участки с кадастровыми номерами № относятся к землям, государственная собственность на которые не разграничена, в перечне особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий Воронежской области не значатся, ограничения (обременения) прав на распоряжение земельными участками не имеется.
По результатам рассмотрения данного заявления было принято постановление правительства Воронежской области от 19.08.2022 № 565 «О переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения в Верхнемамонском муниципальном районе».
Впоследствии, земельные участки с кадастровыми номерами № были преобразованы путем объединения в земельный участок с кадастровым номером № площадью 40050 кв. м, местоположение: <адрес>, восточная часть кадастрового квартала №, категория земель – земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, разрешенное использование – для сельскохозяйственного производства, зона СХ2, о чем свидетельствует постановление администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.09.2022 № 303 «Об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, образуемого в результате объединения земельных участков с кадастровыми номерами № и №» (том 4 л.д. 179).
Постановлением администрации Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 22.09.2022 № 321 утверждена схема расположения земельных участков на кадастровом плане территории, образуемых в результате раздела земельного участка с кадастровым номером 36:06:1500017:306 (том 4 л.д. 180).
По данным Единого государственного реестра недвижимости по адресу: Воронежская область, Верхнемамонский район, восточная часть кадастрового квартала 36:06:150007, расположены земельные участки с кадастровыми номерами №, относящиеся к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения, с видом разрешенного использования – объекты придорожного сервиса (том 4 л.д. 181-184). Данные земельные участки поставлены на кадастровый учет 27.09.2022.
В соответствии с частью 5 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.
Следует отметить, что, исходя из положений главы 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план является документом долгосрочного территориального планирования, в связи с чем его подготовка направлена не на отображение фактического использования территории, а на отражение планируемого развития соответствующей территории.
Из пояснений представителей стороны административного ответчика в суде и материалов дела следует, что на территории Осетровского сельского поселения располагается мемориальный комплекс «Осетровский плацдарм», где расположены могилы воинов, погибших в годы Великой Отечественной войны, и с целью обеспечения туристов комплексным набором объектов инфраструктуры на подъезде к мемориальному комплексу необходимо размещение объектов придорожного сервиса таких как магазин, кафе, гостиница, ресторан и пр.
Соответственно, на момент принятия решения Совета народных депутатов от 12.05.2022 № 13 представительный орган местного самоуправления исходил из необходимости развития спорной территории, в пределах которой в настоящее время расположены земельные участки с кадастровыми номерами №, путем организации комплекса придорожного сервиса, что, в свою очередь, не подменяет мероприятия по дальнейшему развитию самого мемориального комплекса, который расположен в рекреационной зоне.
В данном случае орган муниципальной власти подтвердил обоснованность принятого им градостроительного решения в отношении территории, занятой земельными участками с кадастровыми номерами №. Установленные по делу обстоятельства свидетельствуют о том, что решение от 12.05.2022 № 13 в данной части принято в пределах полномочий органа местного самоуправления.
В силу положений части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при определении границ территориальных зон орган местного самоуправления обязан соблюсти баланс частных интересов, которые определяются фактическим землепользованием, и публичных интересов, которые закреплены в первую очередь в положениях Генерального плана поселения.
Материалы дела опровергают доводы административных истцов о нарушении их прав и законных интересов отображением в Генеральном плане Осетровского сельского поселения действий по переводу земель из одной категории в другую. В судебном заседании достоверно установлено и объективно подтверждается материалами землеустроительного дела № 4-06-244 по установлению (восстановлению) границ земельных участков фонда перераспределения земель в границах бывшего колхоза «Осетровский» Верхнемамонского муниципального района, на которые у Воронежской области возникает право собственности при разграничении государственной собственности на землю, что земельные участки с кадастровыми номерами № выделялись из фонда перераспределения и к «паевым» землям не относились (том 4 л.д. 185-198). Так, в данном землеустроительном деле имеются сведения о земельном участке № 12 площадью 31 га со схемой размещения земельного участка и его координатным описанием, а также ситуационный план земельных участков фонда перераспределения земель с обозначением участка № 12 и привязкой его на местности. Кроме того, имеется договор № 177 аренды земель сельскохозяйственного назначения от 17.05.1999, по условиям которого администрация Верхнемамонского муниципального района передала в аренду ФИО117 земельный участок общей площадью 126 га. Согласно выкопировке расположения земель в аренду передавался, в том числе, и земельный участок № 12 площадью 31 га, из которого впоследствии и были выделены земельные участки с кадастровыми номерами №.
Вместе с тем, следует учесть, что вопросы целесообразности перевода указанных земельных участков из одной категории в другую не являются предметом осуществляемой в порядке абстрактного нормоконтроля судебной проверки по настоящему делу и не могут служить основанием для признания оспариваемых нормативных правовых актов недействующими.
Наличие публичного интереса в отнесении территории, занятой земельными участками с кадастровыми номерами № к зоне размещения объектов придорожного сервиса за границами населенного пункта – ИТ2, доказанность данного интереса, последовательность его закрепления в нормативных актах поселения и принятие мер к его реализации нашли подтверждение в ходе судебного разбирательства.
С учетом изложенного, суд первой инстанции приходит к выводу о том, что в данном случае, исходя из направленности интересов муниципального образования к развитию, в том числе, транспортной инфраструктуры, которая уже существует в данном месте и подлежит сохранению, Генеральный план и Правила землепользования и застройки в оспариваемой части не противоречат нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе Градостроительному кодексу Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации - исходя из того, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статья 18), - гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод (часть 1 статьи 46), в том числе посредством обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (часть 2 статьи 46).
Федеральный законодатель, реализуя предоставленные ему Конституцией Российской Федерации (статья 71 пункт «в», статья 72, пункт «к» части 1, статья 76 часть 2) полномочия, гарантировал гражданам возможность защищать свои права путем оспаривания не только решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, но и нормативных правовых актов (Определение Конституционного Суда РФ от 27.09.2016 № 1783-О).
Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.
Пленум Верховного Суда РФ в пунктах 15, 19 Постановления от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» разъяснил, что пункт 3 части 1 статьи 128, часть 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит применению в случае, если из сведений, содержащихся в заявлении и (или) приложенных к нему документах, с очевидностью следует, что административный истец не может выступать субъектом отношений, регулируемых оспариваемым актом, либо следует, что оспариваемый акт не может нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административного истца.
Обращаясь в суд с настоящим иском, административные истцы указывали, что оспариваемые нормативные правовые акты приняты с нарушением процедуры их принятия, без учета мнения жителей сельского поселения о размещении на земельном участке с кадастровым номером № «Фермы 2 – Свиноводческого комплекса»; затрагиваются их права на благоприятную окружающую среду и благоприятные условия жизнедеятельности; ухудшается санитарная и экологическая ситуация в указанном сельском поселении в результате строительства свиноводческой фермы, и, следовательно, они имеют право на обращение в суд.
Конституция Российской Федерации, гарантируя каждому право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии (статья 42), и действующее законодательство об охране окружающей природной среды не содержит ограничений этого права в зависимости от расстояния от объектов, которые могут причинить вред окружающей природной среде.
Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 14.05.2009 № 8-П, конституционная обязанность сохранять окружающую среду, распространяющаяся и на государственные органы, является частью обеспечительного механизма реализации конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду.
Таким образом, благоприятная окружающая среда пониматься, как комплексное и устойчивое развитие населенных пунктов, улучшение жилищных, социально-экономических и экологических условий проживания граждан. В этом заключается содержание права граждан на благоприятную окружающую среду в населенных пунктах. Из этого следует и право физических лиц оспорить в суде градостроительные решения органов государственной власти и местного самоуправления, которые могут нарушить указанное право.
Кроме того, следует отметить, что законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются на принципах обеспечения сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности и осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; ответственности органов местного самоуправления за обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека (пункты 2, 6, 9 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации).
С учетом вышеизложенного бесспорно нельзя считать, что оспариваемые акты не могут нарушать или иным образом затрагивать права, свободы, законные интересы административных истцов на основании только удаленности объектов недвижимости административных истцов от земельного участка, на котором в результате принятия оспариваемых нормативных правовых актов планируется строительство свиноводческой фермы.
В данном случае административные истцы постоянно проживают на территории с. Осетровка, с. Дерезовка Верхнемамонского муниципального района Воронежской области, с. Филоново, с. Свобода Богучарского муниципального района Воронежской области, являются собственниками земельных участков и жилых домов, а также доли в праве общей долевой собственности на земли сельскохозяйственного назначения на территории указанных поселений. Кроме того, предъявление настоящего административного иска имеют целью обеспечить сохранность мемориального комплекса «Осетровский плацдарм» и его композиционно-видовых панорам.
Согласно разъяснениям, содержащимся в пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», основания для обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением, предусмотренные пунктами 1-4 части 1 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, устанавливаются после принятия заявления к производству.
Отсутствие этих оснований влечет оставление коллективного административного искового заявления без рассмотрения (часть 4 статьи 42 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Основанием для коллективного обращения является наличие следующих условий: многочисленность группы лиц или неопределенность числа ее членов, затрудняющие разрешение требований потенциальных членов группы в индивидуальном порядке и в порядке совместной подачи административного искового заявления (соучастия) в соответствии со статьей 41 данного Кодекса; однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований; наличие общего административного ответчика (административных ответчиков); использование всеми членами группы одинакового способа защиты своих прав.
Институт коллективного административного иска преследует цель консолидации всех однородных требований и целесообразности их рассмотрения в рамках одного и того же административного дела. При этом однородность предмета спора и оснований для предъявления членами группы соответствующих требований является одним из самых важных и значимых критериев группового иска оценочного характера, поскольку он определяет способ идентификации дела как относящегося к групповому производству. Однородность предмета спора и оснований как критерий означает, что все члены группы имеют совпадающие по характеру требования.
В данном случае в коллективном административном иске административные истцы заявляют однородные требования, рассмотрение которых целесообразно в рамках одного административного дела.
Между тем, административные истцы не доказали нарушение или наличие угрозы нарушения их прав, свобод и законных интересов.
В свою очередь, в судебном заседании достоверно установлено, что нормативные правовые акты в оспариваемой части не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, в связи с чем на основании пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежит принятию решение об отказе в удовлетворении коллективного административного искового заявления.
Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд
РЕШИЛ:
в удовлетворении административного искового заявления ФИО1, ФИО5, ФИО6, ФИО7, ФИО8, ФИО9, ФИО10, ФИО11, ФИО12, ФИО13, ФИО14, ФИО15, ФИО16, ФИО17, ФИО18, ФИО19, ФИО20, ФИО21, ФИО22, ФИО23, ФИО24, ФИО25, ФИО26, ФИО27, ФИО28, ФИО29, ФИО30, ФИО31, ФИО32, ФИО33, ФИО34, ФИО35, ФИО36, ФИО37, ФИО38, ФИО39, ФИО40, ФИО41, ФИО42, ФИО43, ФИО44, ФИО45, Косых Тихона Ивановича, ФИО47, ФИО48, ФИО49, ФИО50, ФИО51, ФИО52, ФИО53, ФИО54, ФИО55, ФИО56, ФИО57, ФИО58, ФИО59, ФИО60, ФИО61, ФИО62, ФИО63, ФИО64, ФИО65, ФИО66, ФИО67, ФИО68, ФИО69, ФИО70, ФИО71, ФИО72, ФИО73, ФИО74, ФИО75, ФИО76, ФИО77, ФИО78, ФИО79, ФИО80, ФИО81, ФИО82, ФИО83, ФИО84, ФИО85, ФИО86, ФИО87, ФИО88, ФИО89, ФИО90 о признании недействующим решения Совета народных депутатов Верхнемамонского муниципального района Воронежской области от 12.05.2022 № 13 «О внесении изменений в Генеральный план Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области», приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 25.05.2022 № 45-01-04/478 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части пунктов 1.1, 1.2, 1.7.8, 1.10.3, приказа департамента архитектуры и градостроительства Воронежской области от 20.02.2023 № 45-01-04/105 «О внесении изменений в правила землепользования и застройки Осетровского сельского поселения Верхнемамонского муниципального района Воронежской области» в части пунктов 1.2.1, 1.2.2, 1.4 (строка 10), 1.6.2 (в части территориальной зоны ИТ2 в координатах – точки 16-21) – отказать.
Решение может быть обжаловано в Первый апелляционный суд общей юрисдикции в течение месяца со дня его принятия судом в окончательной форме.
Председательствующий Л.А. Сошина