АРБИТРАЖНЫЙ СУД УРАЛЬСКОГО ОКРУГА

Ленина проспект, д. 32/27, Екатеринбург, 620075

http://fasuo.arbitr.ru

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

№ Ф09-5622/23

Екатеринбург

08 сентября 2023 г.

Дело № А60-67156/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 07 сентября 2023 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 сентября 2023 г.

Арбитражный суд Уральского округа в составе:

председательствующего Гавриленко О.Л.,

судей Сухановой Н.Н., Черкезова Е.О.,

рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы Уральского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Управление, Ростехнадзор) и публичного акционерного общества «Магнитогорский Металлургический Комбинат» (далее – общество «ММК», общество, заявитель) на решение Арбитражного суда Свердловской области от 01.03.2023 по делу № А60-67156/2022 и постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 по тому же делу.

В судебном заседании приняли участие представители:

общества «ММК» – ФИО1 (паспорт, доверенность от 11.01.2021, диплом), ФИО2, технический специалист (паспорт);

Управления – ФИО3 (паспорт, доверенность от 09.01.2023), ФИО4 (паспорт, доверенность от 09.01.2023, диплом).

Общество «ММК» обратилось в Арбитражный суд Свердловской области с заявлением к Ростехнадзору о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 5; предписания от 19.09.2022 № П-330-138 (далее – предписание № 138) и пункта 1 предписания от 19.09.2022 № П-330-139 (далее – предписание № 139) (с учетом уточнений, принятых судом первой инстанции в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Решением суда от 01.03.2023 (судья Гонгало А.В.) требования общества удовлетворены в полном объеме.

Постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 (судьи Трефилова Е.М., Голубцов В.Г., Муравьева Е.Ю.) решение суда изменено, в удовлетворении требований о признании недействительным пункта 5 предписания № 138 отказано.

В кассационной жалобе Управление, выражая несогласие решением суда первой инстанции и постановлением суда апелляционной инстанции в части удовлетворения ими заявленных требований, просит указанные судебные акты в названной части отменить и отказать в удовлетворении заявления полностью.

Полагает, что выводы, сделанные судами по существу пунктов 1, 2, 3 предписания № 138 и пункта 1 предписания № 139, не соответствуют предмету спора, поскольку указанными пунктами заявителю в качестве нарушения вменялось не само по себе противоречие в содержании заключений экспертиз промышленной безопасности (далее - ЭПБ), а отсутствие с его стороны надлежащего производственного контроля за деятельностью экспертных организаций, проводивших указанные исследования, и правильностью оформления ими результатов.

Выводы судов о неисполнимости в указанной части оспариваемых предписаний считает ошибочными, указывая на наличие у общества права и возможности обратиться к уполномоченному органу с заявлением об исключении из реестра результатов названных ненадлежащих ЭБП.

Общество, также обращаясь с кассационной жалобой, просит об отмене постановления апелляционного суда в части признания им законным пункта 5 предписания № 138, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права и несоответствие сделанных им выводов фактическим обстоятельствам дела.

По мнению заявителя, наружные маршевые лестницы не подлежат ЭБП, поскольку не предназначены для осуществления технологических процессов, перемещения людей и грузов. Данные технические сооружения, как утверждает общество, предназначены для доступа на кровлю здания и могут быть использованы для эвакуации людей при пожаре, поэтому должны отвечать требованиям исключительно пожарной безопасности, которые, между тем, не предусматривают проведение в отношении лестниц подобного рода проверок.

Суд кассационной инстанции, проверив законность обжалуемых судебных актов, исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобах, не находит оснований для их отмены.

Как следует из материалов дела, на основании решений от 10.08.2022, № Р-330-138-рш и № Р-330-139-рш Управлением проведена плановая выездная проверка в отношении общества «ММК» на предмет соблюдения им требований промышленной безопасности при эксплуатации опасного производственного объекта «Цех по производству проката № 5» рег. № А56-00786-0034, «Участка станции воздухоразделительной № 5» рег. № А56-00786-0052, расположенных по адресу: <...>.

По результатам проверки Ростехнадзором составлены акты от 19.09.2022 № А-330-138, № А-330-139 и выданы оспариваемые предписания с требованием устранить выявленные нарушения, выразившиеся, в частности, в ненадлежащей организации обществом производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности объектов при проведении ЭПБ, а также непроведении ЭПБ маршевых стационарных эвакуационных лестниц и площадок.

Общество «ММК», не согласившись с указанными требованиями Управления, обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции полностью удовлетворил заявление общества, придя к выводу о незаконности и необоснованности требований, изложенных в оспариваемых пунктах предписаний № 138 и № 139.

Суд апелляционной инстанции поддержал выводы суда первой инстанции, касающиеся пунктов 1,2,3 предписания № 138 и пункта 1 предписания № 139, но отменил решение суда в части признания незаконным пункта 5 предписания № 138, поскольку счел, что наружные маршевые лестницы подлежат ЭБП, так как являются конструктивной частью опасного производственного объекта, в отношении которого проведение такой экспертизы обязательно.

Суд округа признает выводы, содержащиеся в обжалуемом постановлении апелляционного суда, правильными, соответствующими материалам дела и действующему законодательству.

Правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (далее также - организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты) к локализации и ликвидации последствий указанных аварий, определены Федеральным законом от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» (далее - Закон № 116-ФЗ).

В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Закона № 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении 1 к данному Закону.

Из пункта 1 статьи 6 Закона № 116-ФЗ следует, что к видам деятельности в области промышленной безопасности относятся проектирование, строительство, эксплуатация, реконструкция, капитальный ремонт, техническое перевооружение, консервация и ликвидация опасного производственного объекта; изготовление, монтаж, наладка, обслуживание и ремонт технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте; проведение экспертизы промышленной безопасности.

Статьями 9 и 11 Закона № 116-ФЗ установлены основные требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, которые должна соблюдать организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, в том числе соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; обеспечивать проведение экспертизы промышленной безопасности зданий, сооружений и технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте.

Правилами организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности» утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 18.12.2020 № 2168 «Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности» (далее – Правила № 2168).

В соответствии с подпунктом «в» пункта 8 Правил № 2168 одной из основных задач производственного контроля является контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, а также локальных нормативных актов эксплуатирующей организации по вопросам промышленной безопасности.

Согласно подпункту «б, 3» пункта 15 Правил № 2168 работник, на которого возложены функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля, обеспечивает контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при осуществлении деятельности в области промышленной безопасности; проведением экспертизы промышленной безопасности.

Согласно пункту 5 Правил проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденных Приказом Ростехнадзора от 20.10.2020 № 420 (далее – Правила № 420) ЭБП подлежат здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий в случае: истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения; после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений; по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертиз.

Пунктом 13 Правил № 420 предусмотрено, что экспертиза проводится с целью определения соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности и основывается на принципах независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники.

Обществом «ММК» разработано и утверждено Положение о производственном контроле за соблюдением требований промышленной и радиационной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов и объектов, эксплуатирующих источники ионизирующего излучения ПАО «ММК» в соответствии с пунктами 6.7.1 и 6.7.13 которого обязанности организации и проведения производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, охраны труда и радиационной безопасности в структурном подразделении, обеспечению проведение ЭПБ технических устройств, зданий и сооружений возложена на главных специалистов и руководителей производственных структурных подразделений общества.

Как установлено судами и следует из материалов дела, вменяя обществу ненадлежащую организацию им производственного контроля в отношении экспертных организаций, проводивших ЭБП проверяемых производственных объектов, Управление фактически не согласилось с выводами, содержащимися в заключениях названных экспертиз.

Ростехнадзор посчитал недопустимым одновременное наличие в заключениях выводов о соответствии объекта экспертизы требованиям промышленной безопасности и рекомендаций по дальнейшим техническим решениям в отношении него (проведению дополнительных мероприятий и мониторинга).

Оценивая обоснованность претензий Управления и законность требований, предъявляемых им в тексте пунктов 1,2,3 предписания № 138 и пункте 1 предписания № 139, суды пришли к выводу о некомпетентности общества давать оценку правильности выводов и формулировок, содержащихся в заключениях ЭПБ, поскольку их подготовкой занимаются специализированные организации, деятельность которых лицензируется в установленном порядке и подлежит проверке на предмет объективности и качества проведения экспертиз исключительно органами Госгортехнадзора России, в соответствии с пунктом 5.9 Положения о надзорной и контрольной деятельности в системе Госгортехнадзора России (утв. Приказом Госгортехнадзора России от 26.04.2000 № 50).

Суд округа поддерживает данный вывод, поскольку он исходит из основных принципов проведения экспертиз – объективности, независимости и полноты исследования, которые не допускают вмешательства в работу экспертов иных лиц, прямо или косвенно заинтересованных в её результатах.

Буквально вышеприведенные положения нормативных документов, не содержат требований к обществу, эксплуатирующему опасный производственный объект, организовывать производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности при проведении ЭБП непосредственно экспертами.

Предлагая обществу проверять деятельность экспертных организаций и правильность оформления ими заключений, Управление противоречит данным принципам и возлагает на общество не предусмотренные законом обязанности – совершить действия в отношении третьих лиц неподведомственных и неподконтрольных ему, что является неправомерным и не может быть исполнено объективно.

Предписание является решением государственного органа, имеющим свойства ненормативного акта, так как выносится в порядке реализации контрольно-надзорных полномочий и за его неисполнение частью 1 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность, в том числе для юридических лиц. Соответственно, все его формулировки и термина должны быть ясными и определенными, предписание должно быть исполнимо. Из предписания должно четко усматриваться, какие нарушения допущены, какие нормы права при этом нарушены и что следует предпринять в целях устранения нарушения.

Требования об исполнимости предписания заложены в части 2 статьи 90 Федерального закона от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Предписание, содержащее законные требования, должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю, и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения. При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования: изложение должно быть кратким, четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всем лицам. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания является самостоятельным основанием для признания его недействительным, как несоответствующего Федеральному закону № 248-ФЗ.

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 09.07.2013 № 2423/13 по делу № А53-19629/2012 отметил, что исполнимость предписания наряду с его законностью является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания, следует понимать как «наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение».

В связи с отсутствием у общества надлежащей компетенции и правовых механизмов исполнения требований, указанных в пунктах 1 - 3 предписания № 138, пункте 1 предписания № 139, такие требования правомерно признаны судами незаконными.

В соответствии с частью 1 статьи 13 № 116-ФЗ экспертизе промышленной безопасности подлежат здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий.

Согласно пункту 5 Правил № 420 здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе:

- в случае истечения срока эксплуатации здания или сооружения, установленного проектной документацией;

- в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения;

- после аварии на опасном производственном объекте, в результате которой были повреждены несущие конструкции данных зданий и сооружений;

- по истечении сроков безопасной эксплуатации, установленных заключениями экспертизы.

Исходя из буквального толкования данных норм суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, о том, что ЭПБ подлежат все здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, в том числе и не обладающие признаком опасности указанным в приложении 1 к Закону № 116-ФЗ.

Из материалов дела следует, что наружные маршевые лестницы, установленные на проверяемом опасном производственном объекте - здании стана 2500 холодной прокатки ЛПЦ-5, предназначены для доступа на кровлю в целях эвакуации.

На основании изложенного, установив, что проектная документация на опасный производственный объект не содержит данных о сроке эксплуатации указанных сооружений, которые между тем являются его конструктивной частью, суд апелляционной инстанции признал обязательным проведение в отношении них ЭПБ.

Поскольку указанная экспертиза в отношении наружных маршевых лестниц обществом не проведена, суд пришел к выводу о правомерности пункта 5 предписания № 138.

Ссылки общества на фактическое назначение спорных сооружений и неподведомственности их проверкам, проводимым органами Ростехнадзора, являются ошибочными и не принимаются во внимание кассационным судом, поскольку основаны на неверном понимании норм Закона № 116-ФЗ, которые распространяются на опасные производственные объекты в целом, а не на отдельные их части.

Доводы, приводимые в кассационных жалобах Управления и общества «ММК», направлены на переоценку фактических обстоятельств спора, установленных судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела, оснований для которой у суда кассационной инстанции не имеется.

Нормы материального права применены судом апелляционной инстанции по отношению к установленным им обстоятельствам правильно, нарушений норм процессуального права, являющихся в силу ч. 4 ст. 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене принятого им судебного акта, судом кассационной инстанции не выявлено.

С учетом изложенного постановление апелляционного суда подлежит оставлению без изменения, кассационные жалобы – без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.05.2023 по делу № А60-67156/2022 Арбитражного суда Свердловской области оставить без изменения, кассационные жалобы Уральского Управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и публичного акционерного общества «Магнитогорский Металлургический Комбинат» – без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, в порядке, предусмотренном ст. 291.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий О.Л. Гавриленко

Судьи Н.Н. Суханова

Е.О. Черкезов